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目前，我国人事档案法制形成了以《档案法》为龙头，以《干部档案工作条例》和依该条例制定的《流动人员人事档案管理暂行规定》为主体的基本格局。由于《档案法》是以一般档案事务作为调整对象，因此对人事档案并没有更多的具体规定，人事档案主要是由《条例》和《暂行规定》两个规章层级的法律文件在进行调整。《干部档案工作条例》最初是由中组部于1980年4月16日发布的，经过1990年重大修订后，由中组部与国家档案局在1991年4月2日联合公布（以下简称《条例》）。与旧《条例》相比较，具有以下最重要的改进：第一，明确干部档案的国家档案性质，删除了“干部档案是党的机密”的规定（旧《条例》第4条），申明干部档案“是国家档案的重要组成部分”（新《条例》第2条），“干部档案工作，是党和国家干部工作的重要组成部分。也是国家档案工作的组成部分”（新《条例》第3条）；第二，明确干部档案制度的法制化原则，规定新《条例》的上位法渊源是《档案法》，明确《条例》是根据《档案法》制定的（新《条例》第1条），在干部档案业务中要按照《档案法》进行管理，对违反该法的行为依《档案法》予以处理（新《条例》第30、31、39条）；第三，对旧《条例》的某些规定进行了具体化，如“无头档案”的处理，确属查不到干部下落的，凡有保存价值的档案材料可移交干部原籍档案馆保存（新《条例》第35条）等。为适应人事制度改革和人才市场发展的需要，1996年中组部会同人事部颁发了《流动人员人事档案管理暂行规定》，但是基本精神和框架沿袭了《条例》的规定。
随着市场经济的进一步完善以及个人资料保护制度的兴起，已经适用了近18年的《条例》难以从容应对个人资料保护的强烈要求，特别是在司法实践中涉及人事档案遗失、档案记录不准确或错误等方面的诉讼日益增多，司法机关颇感为难，进一步凸显现行人事档案法制所面临的个人资料保护窘境。如何重构我国的人事档案法制的问题，国内档案学界和法学界尚未给予足够关注。本文试图以个人资料保护为出发点，结合世界个人资料保护立法实践，以公认的个人资料保护原则为坐标，分析现行法制的基本缺陷，归纳我国人事档案法制的重构。
一、个人资料保护与人事档案的关系
人事档案与个人资料保护的区别何在？1990年7月18日欧洲共同体委员会发表的《欧洲共同体委员会指令》草拟本（以下简称《指令草拟本》），其第3条规定，该指令适用于“全部或部分以自动化方式”进行的个人资料保护处理，也适用于“并非以自动化方式进行的个人资料保护处理，只要该个人资料保护构成或预定构成某一档案中的一部分”。“档案”的定义是一套有条理的个人资料保护汇编，且可按照特定的准则取览该资料。①根据独联体1999年《个人资料示范法》第4条第5款的规定，自个人资料主体死亡时起，个人资料法律制度替换为档案保管制度或者本国立法规定的其他法律制度。该规范也就是说，个人资料与人事档案原则上并无不同，而且存在相互转化的机制，即在当事人活着的时候为个人资料，在当事人死亡后才转变为人事档案。个人资料制度向人事档案转变的关键性法律事实就是当事人死亡。笔者认为《指令草拟本》的档案定义更为准确地体现了（人事）档案与个人资料的关系，人事档案就是关于个人资料保护的汇编。
笔者认为，在我国法上，人事档案就是由特定机关和部门依法收集、处理和管理的个人资料。因为从人事档案的内容看，人事档案就是由最全面、最深刻地反映个人情况的材料构成，它包括：履历材料、自传材料、鉴定、考核、考察材料、学历和评聘专业技术职务材料（包括学历、学位、学绩、培训结业成绩表和评聘专业技术职务、考绩、审批材料）、政治历史情况的审查材料（包括甄别、复查材料和依据材料，党籍、参加工作时间等问题的审查材料）、参加中国共产党、共青团及民主党派的材料、奖励材料（包括科学技术和业务奖励、英雄模范先进事迹）、处分材料（包括甄别、复查材料，免予处分的处理意见）、录用、任免、聘用、转业、工资、待遇、出国、退（离）休、退职材料及各种代表会代表登记表等材料、其他可供组织上参考的材料（《条例》第10条）。它记载了个人的姓名、出生年月日、身份证号码、婚姻、家庭、教育、职业、健康检查、社会活动等得以直接或间接方式识别个人的资料。因此，在我国法上并没有像独联体国家那样区分个人资料与人事档案，因为在我国人事档案具有永久保管性质，并不存在在当事人死亡时从个人资料保护制度向人事档案制度转变的问题。
二、个人资料保护制度视角下我国人事档案法制的基本缺陷及其重构建议
保障个人资料法一般都是以一套保障资料的原则为骨干。经济合作与发展组织1974年成立的专家小组草拟了《保障私隐与个人资料保护跨境流通指引》（以下简称《指引》），提出了八项个人资料保障的基本原则，联合国人权委员会1990年12月采纳了《关于电脑化个人资料档案的指引》，也是由一套保障资料原则组成，而且该套原则整体范围上类似于经合组织《指引》，在有些重要方面有所进步，如明确认同需要设立对个人资料保护的汇集和处理进行监管的专门机构。《在自动化处理个人资料方面保护个人欧洲议会公约》内容与经合组织《指引》有很多相似之处，但不同的是该公约具有法律效力，并且规定了每一个缔约国均须采取“所需措施以在其本土法律中落实这些基本原则”，其所提出的八项基本原则，与前述两个国际规范不相上下，因为即使在措辞上有差异，大家对哪些保障资料原则确实是基本原则已有共识。因此，本文对个人资料保护制度与我国人事档案法制的比较就是以经合组织《指引》为标准，它是“国际公认为适当的准则”。
《指引》提出的八项原则，其中资料质素原则、指明目的原则、限制使用原则、保障安全原则以及承担责任原则在我国的人事档案规章制度中已经有所体现，基本精神相符。如资料质素原则要求收集的资料与预定的目的有关系，且在达致该等目的所需的范围内是准确、完整及不时更新的，1990年修订后的《干部档案工作条例》（以下简称《条例》）第21-23条中已经有所规定，要求经常收集，充实档案内容，对收集的材料，必须经过认真的鉴别，要求归档材料“真实，完整齐全，文字，对象明确，手续完备”；指明目的原则是指收集个人资料保护的目的，应在收集资料之时或者之前指明，资料经收集后，应只可用来表达该目的或与该目的无冲突且每当目的有变时便会指明的其他目的，《条例》第2条已经明确干部档案的目的是“历史地、全面地考察了解和正确选拔使用干部”；《条例》第31条明确了人事档案使用的审批制度，明确查阅内容、查阅主体和查阅地点的查阅程序以及禁止事项，与限制使用原则一致；保障安全原则要求对个人资料有诸如遗失或未经授权而被查阅、销毁、使用、修改或披露的风险而制定合理的保安防范措施，以达致保障个人资料的目的，《条例》第27条规定了对人事档案的保管与保护，明确了“安全保密、便于查找”的基本原则，在前述档案利用制度中明确人事档案利用的审批主义原则，第30条明确禁止任何私人保存他人档案，第33-35条建立了严格的档案转递制度，避免产生“无头档案”，有效保障了人事档案的安全；而且《条例》建立了干部人事档案的监督、检查和指导制度（第37条），明确对利用档案材料营私舞弊和违反《档案法》以及《保守秘密法》的行为要依法处理（第30条），明确了承担责任原则。
但是根据个人资料保护制度的精神和要求，我国的人事档案法制在《指引》所提出的处事公开原则、个人参与原则等方面还存在着不能适应个人资料保护要求的重大缺陷：
第一，在规范层级上，现有法制立法层级过低，不能有效适应个人资料保护的要求。人事档案关乎个人的生活至巨，尤其是在入学、升学、就业、职称或职务晋升、退休等方面。因此，对个人资料保护的要求，无论是在法学理论上，还是立法实践上，无不承认其权利建构的正当性与必要性，而且均将做隐私权之一种，即信息隐私权。作为一种新兴的权利，隐私权虽非宪法明文列举的权利，但是基于人性尊严与个人主体性的维护及人格发展的完整，并为保障个人私生活私密领域免于他人侵扰及个人资料的自主控制，应当承认隐私权为不可或缺的基本权利。其中就个人自主控制个人资料之信息隐私权而言，乃保障人民决定是否揭露其个人资料，及在何种范围内、于何时、以何种方式、向何人揭露之决定权，并保障人民对其个人资料之使用有知悉与控制权及数据记载错误之更正权。②简而言之，个人资料保护的权利诉求属于基本权利的范畴，应当由法律予以规制，现行法制以国务院部门规章作为规范的依据，明显立法层级过低。
笔者建议将《条例》和《暂行规定》合并，制定《人事档案法》，以《档案法》和即将制定的《个人信息保护法》为基准，专门调整人事档案的收集、处理、保管、利用、转递等事务。在立法层级上与《档案法》均为法律，应由全国人大或其常委会通过。而且将人事档案区分公务员人事档案、事业单位人员人事档案和企业人员人事档案，以适应我国人事制度改革后公务员管理适用《公务员法》、事业单位人员适用人事管理制度和企业人员适用《劳动合同法》的现状，并根据公共利益对档案当事人的要求确定收集或者提供人事档案内容的范围。
第二，在指导思想上，过于强调人事档案的公共利益性质，忽视人事档案收集与处理中的个人权利保护。根据《指引》的处事公开原则，应就关于个人资料事宜的发展、惯常做法及政策，将处事公开作为整体方针。应备有随时可用的途径，以供确定个人资料的存在和性质及使用该资料的主要目的，以及资料控制者的身份和通常住址。尽管作为个人自主控制个人资料的信息隐私权并非绝对，可以根据公共利益进行限制，但对人事档案当事人的权利进行的公共利益限制不能过度。根据《条例》的规定，强调为“干部工作服务”、“历史地、全面地考察了解和正确选拔适用干部”的公共利益，组织人事等有关部门可以进行人事档案材料的收集与处理。在《条例》第1条关于立法目的的表述中，完全没有提到对人事档案当事人的个人权利的保护,特别是当事人的知情权，不存在公开的渠道，可以了解人事档案的收集、处理、保管、提供利用以及转递等方面的情况。对于某项资料是否存在以及有何内容，提供给何人使用等，当事人根据《条例》第31条第（五）项“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”的规定，根本无从获知。
因此，笔者认为，在立法目的上，应将对《条例》第1条的修改应当增加“保护档案当事人的合法权益”，并将“档案事务对档案当事人本人公开”作为修改的基本准则。
第三，在制度设计上，片面强调人事档案的绝对保密性，剥夺了档案当事人的参与可能性。《条例》从人事档案的公共利益性质出发，强调人事档案的绝对保密性。通常的保密义务是指对非当事人的第三人负有的保密责任，而《条例》规定对当事人本人也要求必须保密（第31条第5项），因此造成对当事人参与可能性的剥夺。根据《指引》的个人参与原则③，个人应有以下权利：(a)从资料控制者处或以其他方法确定资料控制者有没有关于他的资料；(b)要求(i)在合理时间内；(ii)在支付并非过于昂贵的费用（如有的话）后；(iii)以合理方式；及(iv)以他可以轻易解读的形式，将关于他的资料交给他；(c)在根据(a)和(b)段提出的要求被拒绝的情况下告知理由，且有权质疑该次决定；及(d)质疑关于他的资料，以及若他提出的质疑获接纳的话，使有关资料得以删除、更正、补足或修改。
在我国目前对人事档案制度的批评性意见中，提到的最多的就是人事档案对本人的适度公开问题④。笔者认为，除为了保障国家安全与查缉犯罪之外，应当保障档案当事人在有关部门收集和处理其档案资料时有应有的参与可能性，具体而言有三点：首先，在人事档案的控制权方面，应当承认个人有权要求确认自己的人事档案资料是否存在，并有权请求对涉及自己的个人资料进行更正和阅读；其次，在人事档案的参与权方面，应当允许依照当事人的请求，了解有关自己的档案材料是否真实准确，并可请求适时进行更正或者补充；最后，在人事档案的知情权方面，应当承认个人有权要求档案管理者告知自己的人事档案被提供给何人查阅，在对人事档案材料进行更正或者补充的情况下，必要时应向以前的档案查阅人提供新的档案材料。
三、结论
在市场经济背景下，个人的权利意识日渐强烈，过于强调公共利益性质与绝对保密性质的传统人事档案管理法制无法适应个人资料保护运动所提出的在人事档案收集与处理中保护个人权利的基本要求，因此，有必要将旧有的《干部档案工作条例》和《流动人员人事档案管理暂行规定》合并，制定统一的《人事档案法》，对公务员、事业单位工作人员和企业职工的人事档案等进行分类管理，同时将“档案事务对档案当事人本人公开”作为修改的基本准则，在人事档案的具体制度设计上，应强调在保障人事档案所具有的公共利益的前提下，保障档案当事人本人的参与权利，保障当事人对自己的个人资料享有有效的知情权和控制权。
注释：
①香港法律改革委员会报告书《有关保障个人资料保护的法律改革》（1994年8月公布），第94页。
②黄荣坚，詹森林等编纂：《月旦简明六法》，台北：元照出版公司2005年10月第12版。
③同①第20页。
④杨润月：“人事档案管理中的知情权与隐私权”，《兰台世界》2008年第4期。
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