社会环境急剧变迁和全球福利发展背景下的社会政策：社会福利的角色，本文主要内容关键词为：社会福利论文,急剧论文,社会环境论文,福利论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1009-7724(2012)06-0038-07
我第一次荣幸地应邀在一个国际会议上演讲，是1956年8月在慕尼黑举行的第八届国际社会工作会议。现在，我们已举办了第16届国际社会工作会议，将这个国际性协会的名称重新命名——由国际社会工作协会转变为国际社会福利协会——而且大幅度增加了与会国家代表团的数量。今晚，我又荣幸地受大会主席查尔斯·斯克特兰特(Charles Schottland)之邀，对社会福利这一包罗万象、变动不居的主题发表开幕演讲。的确，我发现，难以将社会福利想象为一个较为广泛的主题。
社会关怀领域名称的变化和服务领域的扩大，某种程度上象征和表示自第八届国际社会工作会议召开以来，所有会员国家16年间在社会、经济、政治方面发生的持续不断的变迁。今天，社会工作者在许多发达国家中已不太受宠。他们不再完全被视为是中产阶级对贫困之人内疚情感的储存器，或者是看作调控贫困之人工作态度和工作行为的工具。或许，社会工作者过去对他们角色的理解(或是他们过去是怎样描写他们角色的----而且现在仍然是----通常是截然不同于他们实际的所作所为)，是太过局限性和狭隘性的，从分析的角度看，是太过服务对象取向的，是太过专注于个人当时所受的严重社会伤害。但是，西方国家对社会工作不再着迷，第三世界(今天它也是明显的)中社会发展受挫和缺乏进步，这二种状况都具有危险性。1956年以来，成本-收益工业和对管理效益的崇拜，以及大众媒介诋毁行业均蓬勃发展。据说个人、群体和国家的物质福祉是可以量化的。作为一种测量单位，货币可使经济学家增加和减少物质福利，以达到一种普通标准。经济成本也可一定程度上纳入经济模式。但是，我们无法量化和谐的种族关系，无法量化聆听和关怀，无法量化如何协助人们驱除寂寞，无法量化减少新兴国家和古老国家中精英分子的贪污与裙带关系，无法量化在发展中国家乡村地区提供水利项目而不是提供健康中心，无法量化消除国内和国际间的种族、阶级、宗教和其他歧视障碍的界线(而且最终将忘却所有的界限)，给社会所带来的诸多益处。
在社会政策的众多领域之中，界定和测量社会成长的指标困难重重与无法实现，这是目前对社会工作不再着迷或不满的诸多原因之一。这种状况导致我们希望稍后讨论的两种结果：(1)在解决变迁问题的方法中，经济和技术性方法主宰社会性方法；(2)社会福利服务的获得和使用趋向去个人化(depersonalization)。这两种结果均导致将人从他的社会处境中抽离出去。这是分割那些无法分离事物的一种理论性尝试(即将人与社会处境截然分开)。
你们整整一周的大会日程将帮助你们避免前述的这种抽离，尽管我注意到：大会期望您们(也是在一种全球性基础上)讨论住房、教育、生活水平、社会保障、儿童福利和社会政策的其他组成部分。总体来说，你们将提出一些有关世界社会状况的议题：例如世界贫困的挑战(我们使用冈纳·迈达尔(Gunnar Myrdal)最新专著的书名)。迈达尔在他所著的《世界贫困的挑战》一书中认为，平等议题是世界社会状况的核心议题①。
现在让我来提醒您注意少量的基本事实，以便供您作为讨论的背景性资料。在联合国第一个发展十年(1960-1970)期间，这既是世界各国政治、经济和社会迅速变迁的时期，又是战争、暴力、军费开支和大灾难逐步升级的时期，全世界的国民生产总值增加了1,100万亿美元②。这种增长中大约80％来自人均年收入平均超过1,000美元的国家，而且这些国家的人口只占世界总人口的四分之一。与此形成鲜明对比的是，这种增长中只有6％来自人均年收入平均为200美元或少于200美元的国家，但是，这些国家却拥有60％的世界人口。现在发达国家的平均收入已接近2,400美元，比较之下，发展中国家的平均收入只有180美元。因此，显而易见，这是世界财富和收入极为严重与不断恶化的分配不公问题。更为严重的是，在许多经济增长显著的发展中国家中，这些社会中的不平等逐渐增强。这些国家中最贫穷的部门实际上愈来愈穷，与此同时，精英团体则在第一个发展十年期间兴旺发达，愈来愈富。例如在过去的20年间，较富裕国家购买咖啡和波罗麻的价格已降低一半以上。这种价格降低对坦桑尼亚、南美洲和其他地区贫困生产者的生活标准的影响，远远超过那些在社会福利开支或国际援助上增多国家中的贫困生产者③。
今天，我们生活在一个这样的世界中：5岁以下儿童只占全部人口的20％，但是，他们的死亡率却占全部死亡人口的60％以上；三分之二摆脱死亡的儿童将因营养不良而限制他们的成长：营养不良既阻碍儿童的身体发育，又妨碍儿童的思维发展；成年文盲人口比20年前增加了1亿多人；人类每五天就增加100万人的人口爆炸。简言之，我们生活在一个死亡与疾病猖獗、教育不足、到处肮脏与污浊，以及实现个人发展机会受到灾难性限制的世界中。在所有这些限制性因素中，失业率(它本身是多种变迁的结果)的增加是最具挑战性的。在发达国家悲叹5－8％失业率的同时，发展中国家目前的失业率(而且没考虑低生产率就业和边缘性生产者)估计在25％左右的水平。更有甚者，最近对14个发展中国家的研究显示：现在失业率每年正以8.5％的比率增加④。这些是描述全世界中95个包含了大约20亿人口的发展中国家状况的一些少量事实。
今年(1972)6月召开的关于人类环境的斯德格尔摩会议呼吁环境保护的国际性合作。目前，较为富裕社会中的工业体系并未将它们造成的生产与分配的负福利(diswelfares)和负经济(diseconomies)包括在成本之内，例如空气污染、土地因完全撂荒而负荷过重、水与食物的污染、工业和交通危险，或者是无需对废旧物品的最后处理交费。这样，富裕国家在赏心悦目环境破坏的处境下，将隐蔽和沉重的成本转嫁到社区。在较富裕国家的较富裕部门中，这种环境污染的发现在历史上显然是一种比贫困的重新发现更为迅速的发现，这种环境污染的发现已导致对经济增长会增加福利的怀疑，而且已导致一种自私自利恐惧的流行病。这种自私自利恐惧不同于19世纪时期由霍乱和其他传染性疾病传播所引发的恐惧。这些恐惧在英国的较高收入群体中成为导致称之为“卫生革命”的诱发性因素之一。卫生革命是一种要求更多政府干预，更少贪污受贿部长和公务员，更多公共和个人交代说明，以及赋予社会福利更多特殊角色：特别是在住房、教育和公共健康领域之中的革命。
现在仍然属于推测性的是，斯德格尔摩会议和其他地方对人类环境品质的这种关注，是否会(或将会)导致重新评价和重新思考社会福利在人类不同社会中的角色。通过政府和人们的行为减轻和预防环境污染，这可以对有关住房、教育、医疗照顾、家庭计划的公共政策产生深远的影响，而且也可以对人口中的依赖群体，例如儿童、病人和残疾人、老年人的总体福利产生深远的影响。假如富裕国家采取的反污染措施导致贸易模式的恶化、对商品的限制增多，以及对国际援助的关注减少的话，从众多发展中国家的角度看，这同样可以对发展中国家的经济产生严重和有害的影响。
然而，现在较少猜测的是，这次会议的目的是众多可以从环境污染发现议题中得出的结论。在提纲挈领地总结这些结论之前，我不希望给你们留下这样一种印象：我已参加了预测人类灭亡的杞人忧天的悲观主义科学(毁灭性的计算机项目)。我很乐观地相信：人类能控制他的环境，而且还相信：假设有这个愿望(而且在这种情况下，远非是一种已确定愿望)的话，那么更大和更具威胁性的世界贫困、失业和种族关系问题，都可以通过国家和国际行动得到缓解与减少。我们对绝望、对宣布放弃选择权，以及对种族隔离政策都具有可供选择的解决办法。与这次会议特别相关的一个解决办法就是社会福利的未来角色。
我从环境性争论中得出第一个结论是，关于工业、技术、科学和人口统计学方面的迅速变迁。同样重要的是，近些年来，因为要确定和要测量的事实是，关于变迁后果的人类知识的主要内容已大大扩展和深化了，这种变迁采取影响个人、家庭和群体的负福利与负经济的形式。现在，我们已知道变迁的速度正在加快；已知道变迁的影响变得更加广泛、更加敏感的有倾向性和潜在的影响更加久远；而且已知道世界上绝大多数国家中越来越多的人们被卷入变迁之中。一旦获得，知识便不会舍弃不用：这就是说，假如我们继续坚信人类可以理性行动，而且继续坚信主权国家在某些方面是可以控制的话。一旦理解，只有处于暴政的危险中才会对错综复杂的现象置之不理。
我们同样从不断增加的社会成本与负福利中知道的是(部分是私人财富增加的必然结果)，这些成本是由较为贫困之人、劣势人群、非左倾和左倾人士大量负担的。例如，只要想想西方国家中的破败都市和衰微城市或是贫民窟的增多、无地农业劳动者人数的飙升，以及第三世界国家中亲属关系和文化联系的崩溃瓦解便可以明白。举例来说，阅读像阿尔文·肖尔(Alvin Schorr)的《贫民窟与社会不安全》(1964)，或是卡普洛维茨(Caplovitz)的《穷人负担更多》(1963)，或是由达德利·西尔斯(Dudley Seers)和伦钠德．乔伊(Leonard Joy)编辑的(《分隔世界中的发展》(1971)一类书籍便可以明白。实际上，这些书和许许多多其他有关贫困与种族关系的书籍，挑战了过去认为社会成本是“边际损害”(新古典经济学家在一些经济学教科书是这样描述的)的新古典价值理论，同时也暴露出变迁的负福利对社会、经济、心理和教育的影响。在最广泛意义上说，贫困的涵义是多种多样的：掌控资源上的贫困，无论是对财务形式的资源，还是对食物、土地和家畜形式资源的掌控；日常生活形式上的贫困；情感上的贫困；感觉上的贫困；语言和沟通上的贫困；聆听和学习上的贫困；社会关系和无法接触上的贫困，所有这些贫困都变为社会性(不是遗传性)继承的贫困，而且依据一些研究人类状况专家学者的看法，从心理角度看，所有这些贫困都是永远存在的贫困。
现在，那些面临这些变迁结果的人们，在一个期望上升的世界中深受变故(而且通常是他们所感觉到的)的影响。这些期望包括经济增长的期望(经济增长在1960年代是大有希望的(或者是许多人认为会如此)，西方国家中的经济增长将理所当然地消除贫困，而且发展中国家的经济增长将自动地带来社会进步)；增加国际援助的期望，以及第三世界许多地方由于摆脱殖民统治的新兴民族独立所引起期望的增加。
假设我们现在拥有关于所有经济和社会制度(由中国到秘鲁)中诸多类型变迁的创造性和毁灭性后果的知识，而且假设今天的人们又不大接受古老的宿命论和像圣徒一样的清贫，那么，社会应如何来回应呢？社会又应采取什么样的方式来回应呢？
显而易见，这个问题提出了一些基本的政治、意识形态和价值方面的议题。但是，主席先生，我希望在此维持我的研究范围，而且把我的研究范围集中在关于社会福利过去、现在和未来角色的争论上。然而，为了这样做，我将指出，在不同类型的社会和多样性的文化、经济和价值体系之中，社会福利项目和政策(无论是如何界定和决定的)履行的功能和运作方式是截然不同的(而且通常处于截然不同的名称和原则之下)。然而，无论社会福利的角色如何不同，必须讨论社会福利的目的和社会福利的途径，因为社会政策完全是有关政治目标与手段的冲突性选择的。这样，我们必须在不同文化处境下考虑公平与公正的概念，考虑善与理性的定义，考虑抗拒与屈从的理由，考虑法律规定和对异端的容忍，考虑以需要、或是以能力、或是以生产率、或是以功过为基础的权利，考虑责任与义务，考虑羡慕与平等，考虑分配性公正和其他基础性政治与哲学性议题，没有前述这些内容，社会政策的讨论将蜕化变质到毫无结果的地步。了解人的枷锁或人的限制，这通常是迈向自由的第一步。但是，正如伟大探寻者在多斯多斯基(Dostoevsky)的《卡拉玛佐夫兄弟》一书中所说一样，人最惧怕的是选择的自由，以及单独在黑暗中摸索行路。正如我对英国和其他许多国家状况理解的那样，社会福利、社会工作、社区工作是以相反原则为基础的：即人们应受到帮助以便理解和做出选择，而且社会政策的目标之一是，为贫困和黑暗提供可供选择的方案。
所有这些文化多样性和冲突性选择的议题，均使得在一个国际性或比较性基础上对社会政策从理论上予以概推化(Generalization)，远远比对经济政策更加困难。像一个社会的社会结构一样，社会人在诸多方面远远比经济人更加错综复杂(的确，假如允许做这样一种比较的话)。此外，正如普斯克(Pusic)教授已指出的那样，在一个主权国家中，基本上不同的文化与功能性社会并存共生(或者是相互毗邻)，而且作为一个例子，普斯克教授列举了美国黑人“木屋区”与大学居住区相互毗邻的例子⑤。
普斯克教授在一篇文章中提供这个例子，他在该文中主张，为了理解什么是社会福利，我们必须更好的理解社会发展的性质，而且这样做的话，将有助于我们发展分析社会福利领域的理论模式。然而，我们面临的困难之一是，我们如何在社会福利、职业福利和财税福利三者之间做出区分的问题⑥，而且我们面临的进一步问题是，是作为改善生活状况的福利概念，还是作为对变迁的负福利和不同类型社会中经济增长的外显性影响予以补偿的福利概念。
过去，人们对社会福利与社会政策领域中的研究者和学者有两种批评，一是批评他们倾向于忽略税收制度中(例如，提供房屋补贴、或是给房屋所有人的津贴、儿童的津贴、为医疗照顾和其他福利部门的成本提供津贴)的财税福利所扮演的角色。与此同时，他们也无意去研究职业福利通过职业地位，以及通过在公共和私人就业中(例如，提供养老年金、遗属津贴、医疗照顾、房屋补贴等)服务时间长短的机制，在满足各式各样现金或实物需要中所扮演的角色。
这些学者并没有认识到：劳动分工愈来愈细，劳动愈来愈专门化(这是工业和技术变迁过程中的一个重要因素)，这通常伴随一种福利划分的不断细化：绝大部分福利补贴或交费最后是笼统地依据公共福利来分析的。这样，从人群中某些群体在一定时间里对资源控制的角度看，财税福利和职业福利均具有主要的再分配影响。在发展中国家和发达国家中一样，这些影响可以量化为意义(或甚至不止于此)。在公共和私人雇员从职业福利和财税福利中获得好处的国家里，这些国家也可能导致对以社会大众为对象的社会政策的进一步忽视。
从分析的角度看，否认说明这些福利类型的结果之一是，限制和局限了社会福利或社会政策的角色。这样，社会福利的角色变为一种边缘性角色：社会福利完全或主要是为了贫困之人和某些依赖群体的。因此，穷人被看作是社会的“问题”。 “问题”将被解决、或是被忽略、或是被类型化为社会病态。孤立或选择性地把穷人概念化为“问题”的影响之一是，产生了耻辱化的社会过程。我们创造了我们所恐惧的事物，或者是我们为他人创造了我们要去创造的，或者是我们需要去创造以便支持自尊和有差别的身份制度。
这些对待社会福利的局限性和狭隘性方法的另一个影响是忽略了变迁的结果。这样形成的一种印象是：贫困之人本质上是与众不同的，而且是人口中永远存在的部分：一个阶级，或是一个种族，或是一个独特的等级制度。这样，从这些印象、或是形象、或是概念化“问题”的角度看，似乎由此得出的有些合乎逻辑的结果是：社会福利的角色是为穷苦之人，或只是为都市地区中的穷苦之人提供津贴或改善生活条件的。在一个社会的政治意识形态被个人独立、个人自主、自力更生和自我流动(就像1834年英国济贫法中表达的那样)的个人主义价值观所主宰的地方，那么公众对社会福利的态度就变为(用普斯克教授的术语来说)“一种边缘主义者的态度”⑦。而且那些组成边缘性群体的人可能被认为是“不正常的人”。从所有这一切中可以得出的看法是：社会福利的角色是一种边缘性角色。当代世界社会状况的分析，可以提供社会福利在发展中国家和发达国家中是边缘性角色的多个例子。
不论是从历史的角度看，还是从当代的角度看，这些价值观可以从宽泛和一般性概念的角度表达为社会政策的剩余性社会福利模式。这种公式化的阐述是以如下前提为基础的：存在两种“自然的”(或社会给予的)途径，即市场和家庭的途径，个人的需要可通过这两种途径予以适当的满足；只有当这两种途径崩溃或无法有效地发挥功能之时，社会福利制度才会发挥作用，而且只是暂时性的发挥作用。在西方国家中，这种模式的理论基础是可以追溯到公共援助或社会援助的早期阶段，而且在由过去和现在的一些社会学家、人类学家、政治理论家和经济学家所提出的有机体的一机械的一生物学社会的建构中得到支持。简言之，剩余性社会福利模式是社会政策的一个静态模式。剩余性社会福利模式排除了工业、技术、经济和其他变迁因素的所有后果、得与失、负福利和外显性。剩余性社会福利模式并没有看到社会要素在经济政策中的位置，或是没有看到经济要素在社会政策中的位置。
更为广泛的概推化是，人们可以提供一个截然不同的模式。为了简洁的缘故，我将这个模式描述为社会政策的勤劳、成就-绩效性模式。这个模式赋予社会福利制度重要的角色，尤其是作为经济附属物的教育、公共卫生提供和社会保障(或社会保险)制度。这个模式认为，社会需要可以在优点、获得性的差异性地位、工作表现和生产率的基础上予以满足。所以，在这个模式中，特别强调通过财税福利和职业福利体系来满足社会需要。
这个模式的目标是以有关工作动机和储蓄动机、资本积累、努力和奖赏，以及阶级和团体忠诚的各式各样经济理论和心理学理论为基础的，而且也来源于这些理论。实际上，这是对社会福利角色的一种功能性解释，而且是对发达国家和发展中国家中社会发展的一种决定论解释。因此，这种模式主张，社会福利制度并不是作为观念、价值观和个人主义信仰的变迁结果而产生的，或者是因为群体利益和团体压力的活动与影响，而是因为某些经济和社会制度实际上强加给社会的特定社会福利行动过程。简言之，这是社会福利的功能性、专家政治的-奴仆性角色。从长远来看，假设这种模式潜在的价值观是成就、生产率、储蓄等，结果可能会是不同群体在资源分配和人口中对资源的控制更加的不平等⑧。
现在我要向您展示第三种模式，而且是倍加高度概推化的社会福利模式。简单地说，我将这个模式描述为社会福利的制度性再分配模式。这个模式将社会福利看作是社会中，在市场之外根据需要原则，既提供普及性服务，又提供选择性服务的一种基础性整合制度。无需阶级、肤色、性或宗教的区分，普及性服务可发挥培育和促进针对社会团结、利他主义、宽容和交代说明价值观的态度与行为的诸多功能。此处，我借用他人(肯尼斯·博尔丁)的话：
假如存在一种联结社会政策的所有层面，而且将社会政策从仅仅是经济政策中区分开来的共同主题的话，那就是一种在其他地方被称为“整合性制度”的主题。这种整合性制度包括那些甚至不是以交换为特点的社会生活层面，在这种社会生活交换中，金钱是为了实现所谓的单向转移，这种单向转移是以对地位或合法性、身份或社区的某些形式的要求为基础的…总的来说，社会政策的一个目标是，围绕他所属的一些社区建立一个人的身份⑨。
这样，从范围上说，在其普及性角色中，社会政策(或社会福利)认为人类之间没有界限，或者限制居住和种族的法律也是人为的。社会成长的边界是开放性的。作为一个模式，制度性再分配模式部分是以关于变迁、工业、技术、社会和经济的多种负福利和破坏性影响的理论为基础的，而且部分是以不仅将人视为是一个个人，而且是将人看作是群体和联合体中一个成员的社会公平概念为基础的。
因此，这个制度性再分配模式不仅融合和体现了过去与现在变迁的影响，而且认为作为一种积极和动态的变迁代理人，社会福利扮演各式各样的角色：促进整合性的价值观；预防未来的负福利；将社会福利目标贯穿到经济政策之中，而且通过这些方式实现资源的再分配。在这样做的时候，这个模式对不同发展阶段中的不同社会，而且对在不同文化处境下决定普及性服务的一种特有基础性结构是个挑战，在基础性结构中和围绕基础性结构去发展选择性服务，或是提供积极性区分的服务，因为社会权利是关于特定劣势类型、群体和地域性区域的需要标准的。制度性再分配模式给政府提出的基本问题是，在普及性服务的整合性角色与选择性(或优先领域)发展的社会平等角色之间寻找一种“适当的”平衡。这两种角色是相互依赖的，均要接受不断地适应与变迁，但是这二种角色通常是冲突的，因为资源的有限性，以及决定优先领域和选择的价值观，是由不同环境与不同时代的社会所决定的。
制度性再分配模式隐含的假设之一是，社会福利并非只是经济的一个附属品，或者只是为穷困之人提供服务的改良性制度。这个模式承认如下的事实：对个人而言，并非所有的服务、或是资助、或是交换都带来“益处”。对个人和总体来说，一些服务构成了是社区所经历变迁的“负福利”的补偿，因为我们无法确定变迁的诱因，而且无法从法律上要求变迁的诱因力量缴费。但是，在接纳一种补偿性角色(例如，通过对那些受变迁力量影响之人提供作为一种权利的失业津贴)的同时，通过发展社会人力政策，纠正地区和区域性经济政策，再培训和进一步的教育服务，以及其他旨在带来个人所关注的生活标准和生活质量方面改善的措施，制度性再分配模式也接受一种积极性角色。
我认为，社会福利的这种制度性再分配模式，既可应用于发展中国家，又能应用于发达国 家。的确，实际应用制度性再分配模式一些基本性原则的例子，可以在全世界的不同地方中发现。但是，它们并不总是被描述为，或被认为是“社会福利”。例如，坦桑尼亚涉及志愿性合作行动的“乌加玛村”发展具有社会福利的目标(即使这些目标不比经济或技术目标更为重要)，但这些目标至少是同经济或技术目标同等重要的⑩。它们可能在公共卫生、教育和住房方面带来显著的改善。在西方国家中，前述这些政策和实践领域通常是被归类在“社会福利”名下的。乌加玛村的概念，像西方国家中的社区组织和社会服务项目一样，这二者拥有相当多的共同之处。这两者均由强调个人首创精神转向强调集体行动，由强调经济人转向强调社会人，以及由强调就业和失业的观念转向强调“有意义的活动”。
今天在我们的社会中，成千上万的男男女女并不满意他们的工作。在沉重的体力劳动领域中，使用的工具没有比祖传更好的，或者是大规模生产工厂中流水线上单调的劳动过程。可以是社会福利未来角色之一的是，发展有意义活动的项目，而且将更多的人由失业和就业不足的行列转移到劳动力密集的社会服务部门中；转移到最广泛意义的教育中；转移到为老年人、青年人、病人和残疾人的福利活动中；转移到家庭计划、邻里项目中，以及转移到那些有时候被描述为“社区照顾”的领域中。因此，社会福利将是较为劳动密集的部门，而且将较少受到那些倡导用表格和计算机代替个人接触的管理专家们的影响。
在前述这样的方式下，社会福利可以发挥一种使能的变迁代理人和社会整合的功能，而且既不是扮演剩余性角色，又不是被动地接受一种市场经济、非市场经济，或是混合经济的默认附属品角色。在这样做的时候，经济发展与社会发展之间的区分将变得日趋模糊。正如联合国已指出的一样，“社会和经济之间的分野，这通常是学术分析和政府本位主义化的一种人为产物”(11)。
我提出的这三个模式，因为它们十分广泛，而且由于第三个模式模糊了什么是“社会”与什么是“经济”之间的区分，这些模式只是大体上接近社会政策真实世界中的各种变体，这就像在本次会议的许多国家报告中所描述的一样，而且我从阅读这些报告中获益良多。
在结论部分，我希望提出三个总体性观点。首先，我批评那些认为在主权国家中一定时间里在对资源的控制上没有带来更大平等的社会政策分析家们。他们悲观主义的部分原因是，目前他们对社会福利、社会工作和社区发展的应用形式不再抱有幻想。然而，他们应该记住的是，在人类及其为社会公平而奋斗的悠久历史中，社会政策的修正力量只是二十世纪的产物。我们可以自问：我们真正尝试应用我们最近才了解到的，有关在发达国家和发展中国家创造性和破坏性趋势知识的时间有多长？应用在哪些方面？我们准备从强调物质商品的获得性占有转向强调理想的道德达到了什么样的程度？是从什么时间开始的？正如R.H.托尼(Tawney)在他的《备忘录》(1912)一书中所指出的一样：
您不能仅仅通过一个一个地增加，直到您达到百万而实现一种美好社会。社会问题不是个数量的问题，而是个比例的问题，不是个财富的数量问题，而是个社会制度的道德公正问题。假如我们不能期待一种和平与心满意足的社会仅仅是在物质福祉的环境中实现的话，那我们到哪里去寻找这种社会呢？我的回答是：“在人类良知赞同的生活准则中寻找”。这就是说，一个贫穷的社会可能是个十分幸福和心满意足的社会。一个富裕的社会可能是个痛苦不堪和怨声载道的社会，因为幸福和满足的源泉不是在人满足要求的权力中发现的，而是在人看待他在社会中位置的权力，以及他拥有的道德赞同或满足的同胞中发现的(斜体是原有的)(12)。
我的第二个总体性结论是个需要略加强调的观点。假如目前盛行的收入和财富税收制度是退化性、无效率或无效果的话，在诸如教育、公共房屋、医疗照顾、社会保障和社会服务一类社会政策手段上的发展，就无法在收入分配的量化标准上做出效果显著的改变。过去20年间，所有这些手段可以在许多国家中的实现，并降低了不平等的增长率。假如人们希望看到社会政策在一个资源稀缺的环境中，比在社会政策必须要求政府有更高的税收、更高的累进税和更有效率的环境中更为有效的话。
最后，我要强调的是，我们的社会、工业、经济、技术和人口结构的变迁速度越快，我们在社会政策中面对的选择和优先领域议题就越多。然而，这些议题可以运用最终解决办法来解决的可能性就变得更为遥远渺茫。艾赛亚·伯林(Isaiah Berlin)在他的《自由四论》一书中写到：
一个至高无上的“信念”要对在伟大历史理想祭坛前的个人屠杀负责：公正、或是进步、或是未来世代的幸福、或是神圣使命、或是一个国家、或是一个种族、或是一个阶级、或甚至是自由本身的解放，自由要求为了社会的自由而牺牲个人。这是这样一种信念：在过去的某处、或是在未来的某处，或是在神圣的拯救中，或是在个人思想家的思维中，在历史或科学的宣言中，或是在遵纪守法良民的纯朴心灵中，那里存在一个最后的解决办法。这种古代的信仰是以这样的信念为基础的：在人们相信的所有积极性价值观中，最后一定是和谐一致的，而且甚至可能是相互需要的(13)。
并非所有美好的事物都是可以和谐共存的，仍有少数的人类理想是无法实现的，而且仍有少数的社会政策角色是冲突性的。
源自《第十六届国际社会福利大会会议论文集》，荷兰海牙，1972年8月13日。
收稿日期：2012年4月13日
注释：
①迈达尔，G.,世界贫困的挑战，1970。
②“国际发展调查”，国际发展学会，第9卷，第四期，1972年4月。
③国际主义者，第6期，1972年5-6月。
④辛格，H.W.,“对发展中国家中二元社会问题的新方法”，国际社会发展评论，第3期，联合国，纽约：1971年，p.27。
⑤普斯克，E.，“社会和经济发展水平对福利政策的限制”，社会服务评论，第45卷，第四期，1971年12月。
⑥关于这个问题的讨论，参见“福利的社会划分”，载R.M.蒂特马斯的《福利国家论文集》，1959年。本书重印第二章。
⑦普斯克，E.,“社会和经济发展水平对福利政策的限制”，p.408。
⑧有关深入的讨论，参见戈德斯伯，J.H.,“英格兰社会政策的发展，1800-1914”，第五次世界社会学大会会报，1962，华盛顿：国际社会学协会，1964。
⑨博尔丁，K.,“社会政策的范围”，社会工作，第12卷，第1期，1967年6月，p.3。
⑩独立后10年的坦桑尼亚，TANTU主席报告，达累斯萨拉姆：1971。
(11)世界社会状况报告，联合国，出版物，61号，第4期，p.23。
(12)J.M.温特和D.M.乔斯林(编)：R.H.托尼的备忘录，pp.18-19，剑桥：剑挢大学出版社，1972。
(13)伯林，I.,自由四论，p.167.伦敦：牛津大学出版社，1969。