公民能否成为违宪主体辨析，本文主要内容关键词为：公民论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF211 文献标识码：A 文章编号：1004-3926(2004)06-0181-04
公民是否能够成为违宪主体，是一个老问题，近二十年前学术界对此问题就展开过讨 论；它又是一个新问题，近年来一些著名的宪法学者对此又重新开始讨论。双方的意见 根本对立，一方的观点认为一切违法行为都是违宪行为，公民理所当然地是违宪主体， 这种观点被称为“广义违宪论”；另一方的观点认为宪法是规范国家权力的法，公民没 有“资格”成为违宪主体，这种观点被称作“狭义违宪论”。笔者在基本点上赞成后一 种观点，但又有所修正，认为在某些特定范围之内普通公民仍然可以成为违宪主体。本 文对此试作阐述。
一
“广义违宪论”是一种影响广泛的观点，在相当长时期内被认为是理所当然的。这种 观点认为我国的违宪主体十分广泛，包括国家机关、企业事业单位、社会团体、政党以 及公民在内，上述这些主体的行为或者言论一旦违反宪法的原则、精神和具体内容便构 成违宪。这种观点写入了多种教科书，如肖蔚云等编著的《宪法学概论》就认为，违宪 “就是指国家的法律、命令、行政措施和法规以及国家机关或公民的行为与宪法的原则 或内容相抵触。”[1]这种观点也写进了权威性词典，如《法学词典》一书中“违宪” 词条即解释说，违宪是指“违背或破坏宪法原则的行为。发生在国家机关，社会团体、 企事业单位及其领导人的活动中或公民的言行中。”[2]综合“广义违宪论”的理由， 主要有以下几点：其一，宪法所调整的对象包括方方面面的社会关系，其中有公民和国 家之间的权利义务关系，国家机关之间的相互关系，也有公民与公民之间的权利义务关 系。他们推论说，所有的违法行为必然又是违宪行为，因为任何普通法律都是依据宪法 的原则和精神制定的，违反普通法律的规定，就必然违反了宪法的原则和精神。甚至还 可以进一步说，违宪是一个比违法涵盖面更为广泛的概念，因为不是所有的宪法规范都 需要普通法律加以具体化，有些宪法规范已经很具体，无须借助其他普通法律就可以依 照执行。(补充一点，由于普通法律立法的滞后，也可能造成宪法上有的规范尚未通过 普通法律具体化。)故此，他们认为“违法”就必然违宪，两者必然是交叉的；违宪且 不一定违法(这里的“法”指除宪法之外的其他普通法律)。[3]按照这样立论，违宪主 体涵盖普通公民没有任何疑问。其二，有现行法律依据。我国宪法序言规定：“全国各 族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须以宪法 为根本的活动准则。”我国宪法第5条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以 追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”其三，他们认为，如果把 违宪主体限定在国家机关、社会团体等范围之内，将普通公民排除于外，不利于宪法的 实施。把普通公民列为违宪主体范围之内，有助于教育我国全体公民普遍树立正确的宪 法观念，有利于人民严格遵守宪法，维护宪法的尊严。[4]
应该说在近二十年前的那场讨论中，“广义违宪论”的观点占据优势，为多数人所接 受。但随着人们宪法观念的进步，近年来一些学者重新对“广义违宪论”提出质疑和批 评，其中可以蔡定剑和夏勇先生为代表。蔡定剑在“关于什么是宪法”一文中，用专门 一节的篇幅对公民可以成为违宪主体的观点展开了批评，夏勇在“中国宪法改革的几个 基本理念问题”一文中，也明确表示反对将公民和法人列为违宪主体。笔者不赞成“广 义违宪论”的观点，在基本观点上支持蔡、夏两位先生，但是对蔡、夏两先生的观点亦 非亦步亦趋，有的地方观点有所不同，有的地方也作一些补充。
之一，所谓的“广义违宪论”和“狭义违宪论”分歧的关节之点，是在于对宪法作什 么样的定位。
宪法的功能到底是什么?是无所不包、囊括一切?或者是有专门的调整对象?现在，宪法 学界越来越多的人突破了过去所持的宪法没有特定调整对象的思想框架，基本达成了一 个共识：宪法有自己专门的调整对象，宪法的基本功能是规范国家权力和保障公民权利 。蔡定剑说：“宪法是人民给政府制定的契约，它是人民用来规范约束政府权力，防止 政府权力滥用，保障公民基本权利的根本法。制定宪法的目的是限制国家不得为非，并 让政府明了和承担保障公民权利的义务”；他又说：“宪法作为一个以约束政府权力， 而不是以要求公民履行义务为目的的法律，从法理上说，宪法不应为公民设定义务”； 故蔡先生指出：“宪法精神告诉我们，公民缺少违宪的‘资格’，不能成为违宪的主体 ，因而也不存在公民违宪问题。”[5]其实蔡定剑所言的基本道理并非是出自他的首创 ，近八十年前，我国著名宪法学者王世杰先生也说过，宪法的基本内容无非两大块，一 是对国家组织的规定，一是对公民权利的规定。[6]正如蔡定剑所说，我们现在所讲的 道理，其实都是宪法学上最基本的东西，只是在经过几十年的曲折和探索后，我们开始 认可这些最基本的道理。
之二，关于违宪与违法的关系。
夏勇把违宪理论概括为三种主要模式：一是立法主义模式，它主张宪法仅仅支配那些 充当立法者角色的人；二是治理主义模式，它主张宪法不仅支配那些充当立法者角色的 人，而且支配那些履行其治理角色的人；三是自然主义模式，它主张宪法在更广泛的范 围内对一国法律管辖的每个人施以命令，每个人在以纯粹私人的、非政府身份行为时都 可能违反宪法。夏勇赞同立法模式和治理模式，他说：“通俗言之，杀人侵犯公民生命 权，但普通公民杀人只受刑法追究，不受违宪追究，但立法放纵杀人则属违宪，须受违 宪追究。”[7]笔者基本赞同夏勇将违宪行为限定在立法和治理范围之内的观点(也有特 殊例外，将在下面论述)，但笔者企图对宪法在立法范畴之内的作用再作进一步限制： 宪法对普通法律立法的作用主要是提供立法的程序规则，对普通法律的具体规则的制定 ，宪法基本上不提供实际的指导规则。以夏勇所举例子而言，读过之后，似乎觉得不过 是将违宪行为分成了“直接违宪”和“间接违宪”两种，立法者可能直接违宪，普通公 民违法则是间接违宪，只是这里不将间接违宪行为列入违宪行为之内罢了。笔者对“间 接违宪”说也不表赞成。笔者不否认存在某些“间接违宪”行为的情况，但并不认为所 有违法行为都是“间接违宪”行为。就以宪法保护公民的人身权利为例，宪法保护公民 人身权利的真实意义和动机，并不是要督促立法者制定法律惩罚发生在普通公民之间的 杀人、伤害、抢劫等行为，而是防范国家权力的滥用侵犯公民的人身权利。这在英国著 名宪法性文件《人身保护令》、《权利法案》和美国宪法的前10条修正案中是很明白的 。发生在普通公民之间的那些人身伤害行为，当然应该通过立法去防范和惩罚，但我们 应该注意到这样一个历史事实，这类法律规范在近代宪法产生之前早就有了。近代宪法 对这类法律的意义在于，此后，依据宪法规定，它们需要由人民通过其代表并按宪法所 规定的程序规则制定，从而使这类法律规范能够体现人民的真实利益和意志。不排除在 某些情况下违宪行为与违法行为会发生交叉，如国家机关组织法，又如宪法规范国家权 力的规则也会体现在某些普通法律之中，再如各国宪法或多或少都会有一些实体正义的 规范，这些规范有的需要通过宪政性立法具体化，但就相当部分情况而言，宪法和刑法 、民法等普通法律调整的社会关系各有特定对象。宪法主要调整公民和国家以及国家机 关之间的关系，民法调整平等主体之间的人身和财产关系，刑法是犯罪和刑罚的规范。 它们是各有所司，各司其职，在主要部分不是重合关系，违法行为与违宪行为原则上也 不应该是交叉关系。
之三，怎样认识现行宪法中的某些规定。
这里似又可分成两点来谈。其一，就世界各国宪法一般情况而言，如蔡定剑所说，对 公民义务的规定并不构成宪法必不可少的内容，很多国家的宪法中并没有公民义务这方 面的规定。在社会主义国家和前社会主义国家以及晚期制宪国家的宪法中有公民义务的 规定，但这些规定只具有宣传意义，不具有实际的法律强制性。[5]其二，应然和实然 的辨证关系。某些实然的东西并不都是合理的、正确的，宪法理念可以超越某些实然性 规范。夏勇指出：“20年前修宪时，思想解放方兴未艾，经济改革起步未久，市场经济 体制和依法治国方略皆未确立”；他又说：“20年来的行宪史，也是宪法的变迁史。宪 法且行且改”。[7]笔者补充说，这20年来也是宪法理念的变迁史，人们对宪法的认识 不断升华，宪法理念与时俱进。因此，突破过去的一些思想框架势所必然。
之四，怎样教育培养我国公民树立正确的宪法观念。
按照“广义违宪论”的观点，将公民列为违宪主体，将普通公民的不当言论、行为提 升到“违宪”的高度加以批评和惩罚(实际上在大多数情况下也没有办法给以具体惩罚) ，可以使他们对宪法产生一种畏惧心理，规规矩矩遵守宪法。这种观点实质上是把宪法 作为一种治民的工具，是“义务本位论”在宪法观上的一种具体体现。现在读来，怎么 都感到有点不对味，很有些国家对公民居高临下、盛气凌人的感觉。应该承认，由于多 种原因，我国公民的宪法意识的确不高。我们应该通过逐步扩大社会主义民主，逐步扩 大公民的有序的政治参与，也通过广泛的宪法教育，弘扬公民当家作主人的宪法意识。 公民通过学习宪法，以宪法为武器，积极参与国家的政治生活，积极监督国家权力的行 使，勇敢行使和捍卫公民自身的权利。这样才是树立正确的宪法理念。
之五，“广义违宪论”实际使宪法价值贬值。
宪法是人民与国家的根本契约，它规定国家的根本制度，违宪是动摇国家根本制度的 行为，给违宪行为定性是一件十分严肃的事情。按照“广义违宪论”的逻辑，所有的普 通法律都是在宪法原则的指导下制定的，所有的违法行为都是违宪行为。这些违法行为 ，包括刑事违法行为，行政违法行为，民事违法行为，故此，打架斗殴是违宪，超生超 育是违宪，借钱不还也是违宪。按此逻辑再推论下去，我国宪法第53条规定，中国公民 必须爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德，那末，多拿公家信 签纸张的行为，上班迟到早退的行为，公共场所乱扔纸屑乱吐口痰的行为，邻里之间闹 不团结的行为，都可以提升到“违宪行为”的高度。这样一来，生活中处处有违宪，无 处没有不违宪。这是“广义违宪论”的必然逻辑结果。违宪行为的泛化，实际上是将“ 违宪行为”这一严肃的概念庸俗化了，是宪法价值的贬值。规范国家权力这一宪法主题 就淹没在琐碎细事的汪洋大海之中了。
二
笔者不赞成“广义违宪论”，赞成宪法的根本职能是规范国家权力，赞成违宪主体主 要是国家机关和政府官员，但是，笔者对蔡定剑、夏勇将普通公民完全排除在违宪主体 之外的观点却又持有异议。笔者认为，在特定范围之内，公民以及由公民组成的社团( 不具有任何官方身份)依然可以成为违宪主体。这些特定范围包括：
之一，在国家权力产生过程中，普通公民可以成为违宪主体。
宪法是规范国家权力的法，它规范的是国家权力从产生到行使的整个过程，而不仅仅 是某一时段。近代民主国家都有一个共同点，认同国家权力属于人民，由人民定期选出 代表来行使国家权力。宪法的基本职能之一就是规范这个选举过程，保证人民按照自己 的真实意愿选出代表执掌国家权力，实现人民当家作主人。以我国为例，我国宪法第2 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民 代表大会和地方各级人民代表大会。”根据我国宪法和相关法律的规定，我国各级人民 代表大会的代表由人民直接或者间接选举产生，国家机关领导人则由同级人民代表大会 选举和任命产生，这体现了国家权力最终属于人民的政治格局。这个选举过程，也可以 称为国家权力的产生过程。至少从法律和理论上讲，国家权力是对普通公民开放的。我 国宪法第34条规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职 业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权； 但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”按照我国现行选举制度，乡镇和县两级的人 大代表由年满18周岁的公民直接选举产生，普通公民在这两级人大代表的选举中享有选 举权和被选举权；县级以上各级人大代表由下一级人大选举产生，国家机关领导人由同 级人大选举或者任命，在这些选举活动中，普通公民不再直接拥有选举权，但享有被选 举权。应当强调指出，在现阶段最急迫的任务是防止国家权力在选举过程中的滥用，侵 犯普通公民的参政权。但是的确也无法否认，不具有任何官方背景的普通公民，为了牟 取公共权力，也可能采用一系列不正当手法，如欺骗、贿赂、暴力或者以暴力相威胁等 手段来参与选举。这些行为本身侵犯了宪法所直接保护的我国的民主制度，构成了违宪 ，普通公民因而也就可能成为违宪主体。这种违宪行为在人大代表的间接选举和其他国 家公职人员的选举活动中虽然目前阶段还少有所闻，但在乡镇和县级人大代表的直接选 举中以及村民委员会成员的选举活动中，各地都有发生。前不久许多新闻媒体都报道了 这样一个案例：山西农村一个村，两位候选人竞选村民委员会主任。在竞选大会中，一 个候选人表示当选后要给每个村民发500元钱，另一个候选人则加码到当选后给每一个 村民发1000元钱。为了表示言而有信，不“失信与民”，其中一个候选人还雇人抬来一 口箱子，里面装着人民币现钞，投票之后当场兑现。村民委员会是村民自治组织，承担 有部分行政职能。为了不引致不必要的争论，我们将这个场景转移至乡镇或者县级人大 代表的选举活动中，再设问：这两个候选人的贿选行为违宪吗?答案不言而喻，当然违 宪。贿选行为损害了我国民主制度的纯洁性，两个候选人的行为是违宪的，即便他们都 是普通公民，也是违宪主体。
之二，普通公民在滥用民主权力，侵犯宪法所保护的国家基本制度和基本原则时可以 成为违宪主体。
每一个国家的宪法都会规定一些这个国家的最基本制度和基本原则，我国宪法序言规 定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”；我国宪法第4 条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家……禁止对任何民族的歧视和压迫， 禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”如果有谁在我国煽动民族仇恨，鼓吹民族 分裂，破坏国家统一，这种行为毫无疑问是违宪行为，这个行为人即便只具有普通公民 身份，也构成违宪主体。国外宪法例和国际公约也有相应规定。德国基本法第18条规定 ：“如任何人滥用自由表达的权利，特别是出版自由、教育自由、集会自由、结社自由 、通信、邮政、电讯秘密权、财产权和避难权，此种滥用法定权利与自由、民主的基本 法令相抵触，即丧失上述基本权利。联邦宪法法院将宣布褫夺此类权利，并确定褫夺的 范围。”德国《联邦宪法法院法》第13条所列的联邦宪法法院受案范围，包括公民违宪 案件。《公民权利和政治权利国际公约》第20条第2款规定：“任何鼓吹民族、宗族和 宗教仇恨的主张，构成煽动歧视、敌视或强暴者，应以法律加以禁止。”可见国外的宪 政实践和国际公约，都没有将普通公民完全排除在违宪主体之外。当然对这类违宪行为 的定性应十分慎重，对国家的基本制度和基本原则应有严格限定，行为人的动机应有明 确的故意等。一般性的不尊重民族风俗习惯的行为，就不宜动辄上升为违宪行为；在合 法途径内表达要求变革社会具体制度的行为，也是公民的正当权利。据介绍，德国基本 法虽然有公民违宪及其惩罚的规定，但真正提起这类违宪诉讼至今一共只有两次，并且 宪法法院也没有采用剥夺被诉人宪法权利的惩罚措施。[8]
之三，法人能够成为违宪主体。
夏勇不赞成将法人列为违宪主体，笔者持有异议。法人可分为两种，一种是企业法人 ，是营利性组织，这里也可以包括一些营利性的事业单位；一种是社团法人，社团法人 又可以分为政治性社团和非政治性社团两种，对政治性社团法人可以成为违宪主体，应 该没有大的争议，一些法制先进国家的宪法和宪法性法律有明文规定。如：德国基本法 第21条规定：“(1)各政党应相互协作以实现国民的政治意愿。它们的经费来源必须公 开报告。(2)根据各政党的目的或根据其党员的态度判明，如企图破坏民主和自由的根 本秩序，推翻这种秩序或阴谋颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的”；葡萄牙《宪 法法院组织、工作和程序法》第9条规定，宪法法院有权根据法律的规定命令解散政党 、政治联盟或者政党阵线组织，第10条专门规定宪法法院有责任责令解散采取法西斯主 义意识形态的组织；土耳其《宪法法院组织和审判程序法》第33条规定宪法法院审理有 关解散政党的案件。对于企业法人，它们也可以成为违宪主体。兹举两例：第一例：美 国联邦最高法院在20世纪50年代末的宪法解释，宣布黑人、白人学生分校学习制度违反 了美国宪法第14条修正案中美国公民“受法律平等保护”的规定。但是这一宪法解释在 当时受到美国南方许多学校的抵制，拒绝黑人学生入校学习，当时的美国总统肯尼迪曾 派军队护送黑人学生上学，保护他们的平等受教育权这一宪法权利的实现。这些拒绝接 受黑人学生上学的学校，相当一部分是私立学校，属于企业法人性质。在这里，企业法 人就成为了违宪主体。第二例：西方许多大财团为了寻找政治代言人，违反对国家领导 人竞选的政治捐款法规，秘密的超出法定限额资助某一方或者双方候选人的竞选活动， 就是违宪行为。
笔者在公民是否可以成为违宪主体问题上的意见，可以归结如下：(1)不赞成“违法即 违宪”的“广义违宪论”观点；(2)赞成将宪法定位于规范国家权力的法，违宪主体主 要是国家机关及其负责人；(3)公民在特定范围内也可以成为违宪主体。
收稿日期：2003-10-22