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中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：1006—2025（2007）02—0012—04
一、引言
拥有地权意味着拥有对土地的使用权、收益权、买卖权、抵押权和继承权。地权的这些组成部分分割给两个所有者，占有其中50％以上权力的所有者则成为地权主体，占有其中50％以下权力的所有者则为地权的客体。从我国目前情况来看，还无法实现对土地的买卖权、抵押权和继承权，地权中的使用权和收益权也不具有完整意义。因此，农村地权的主体是政府，客体是农民。
由于农民具有部分地权，因此可以把农民看作是土地的供应者（这个供应者活动在由政府和农民加入而从事土地交易的市场上），把政府看作土地的需求者（在农民与政府参与的市场上），同时政府也是市场上的土地供应者。从土地供求的现状入手，通过分析土地供求过程中主客体的成本和收益来确定地权让渡的实质及具体过程。土地的供给随着价格的上升而增加。
二、价格指导下的土地利益让渡
对于农民来说，土地供给是不完全受市场价格限制的，其土地的供给曲线与市场条件下的供给曲线是不相同的。此时的供给曲线是地权在政府控制下农民的供给曲线。正常的市场供给曲线是由价格决定的，如图1（a）所示。由于地权的主体是政府，所以就出现了垄断的局面，政府对土地的最高征用价格（假定其价格是符合市场规律的）作了限定。所从如图1（b）所示，最高征用价格P[,MAX]下，供给曲线于点A处折弯，成为一条直线，即价格不再对土地的供给起作用。直线部分的供给是农民完全被动的供给，其存在是由于此价格是农民必须“出售”的价格。在最高征用价格之下，如图1（b）所示，供给曲线的斜线部分是完全按照市场规律在起作用，但即使在这一部分，同样由于地权不在农民手中，使得农民控制地价的能力大打折扣，相反政府控制能力远远强于农民。这就使得曲线的这一部分发生如图1（c）中的变化，由于没有最低限价，因而O点并不发生变化，而OA部分却比图1（b）中要平缓得多了，土地的供给弹性变得非常大，直至价格为P[,MAX]。也就是说，政府可能用较小的价格变动获得较多的农民土地。所以在市场价格下，不考虑土地稀缺性得到的农民对政府土地供给曲线应该是图1（c）所示的那样。
图1：农民对政府的土地供给曲线
那么政府对土地的需求曲线是什么样的呢？从上面农民对政府的土地供给曲线分析不难看出，农民的供给基本上是受制于政府。从某种意义上讲，是政府按照自己的意愿“制造”了农民的供给曲线，所以说农民的供给曲线就等于政府的需求曲线（如图2）。图2中之所以会出现OA部分需求曲线向上倾斜的情况，是因为政府的土地需求是根据市场需求转向农民的需求，当面对市场需求时，政府对农民的需求曲线就变成市场供给曲线。所以就出现了虽然价格上升但需求（实际上是政府为了满足市场的需求而增加的供给）也上升的情况。
图2：政府对农民的土地需求曲线
由此可见，由于政府需求者与供给者的双重身份，农民对政府的土地供给曲线与政府对农民的需求曲线是一致的。这意味着政府可以用较低的价格获得土地。当政府以土地供应者的身份面对市场需求时，会以卖方垄断的身份出现在市场中。因而就会出现如图3所示的情况。图3说明，图2中的需求曲线D随着政府由需求者转为供给者而转为供给曲线S，其形状也发生变化。主要有以下两点：一是图2中A点右边的供给曲线因市场价格的影响不再是水平的，开始向右上方上升；二是由于土地的稀缺和政府的控制而使得供给曲线S更陡峭，其弹性远远低于图2中曲线D中OA 那一段的弹性。另外，由于政府具有对土地的控制权，所以土地价格不可能停留在P上，会上升至B点，价格达到P[,1]，此时需求大于供给。
图3：土地政府供给和市场需求曲线
将进入市场后的土地价格与政府从农民那里购得的价格相比较，就会发现拥有地权的真正价值所在。将图2中的D曲线和图3中的S曲线在同一图中显示来，然后加以观察。如图4。
图4：政府对农民土地需求曲线与政府在市场上土地供给曲线
假如地权归属农民，图4中的Dg曲线就会消失，农民利益就会得到充分的保证。所以，是利益限制了地权的让渡，地权让渡的实质是让渡利益。实现了利益的让渡，即使地权不归农民，也无关紧要。但事实和理论证明没有地权的让渡，就不可能保证利益让渡的长效性。为长期保证农民利益，就必须实现地权让渡。不过由于地权让渡过程的长期性，地权让渡在其运行过程中表现为利益的逐渐让渡，利益变化是整个让渡的运行过程是否正确合理的主要指标。
三、让渡的具体过程
在农民利益至上这一根本目标确定之后，农民的权利主体地位就必须得到确认，地权必须实现由“政府地权”到“农民地权”的让渡。而无论是地权归属农民之前还是之后，都要通过分割地权来最优化土地价值。地权分割后必须很好地对地权不同部分所有者加以约束，约束的程度直接影响利益的分配。据此可将我国地权让渡分为约束松散的政府地权、约束紧密的政府地权、约束松散的农民地权、约束紧密的农民地权四个阶段。这四个阶段是按顺序发生的，不可逆转。四个阶段中农民与政府间地权的动态变化如图5。
图5：土地让渡路径图
图5表明：1.在整个地权让渡的过程中，农民地权比例逐渐上升，政府地权比例逐渐下降。2.如图所示，ot[,1]表示约束松散的政府地权，这一阶段，政府对地权具有绝对控制权；t[,1]t[,2]表示约束紧密的政府地权，这一阶段政府控制能力相对较弱，但仍以政府为主；B点是政府与农民地权均衡点，此时地权的让渡有质的变化，此点以后农民取代政府成为地权的主体；t[,2]t[,3]表示约束松散的农民地权，这一阶段农民有控制能力，但较弱；t[,3]以后表示约束紧密的农民地权，此阶段农民对地权具有较强的控制能力。3.第一阶段和第二阶段政府地权让渡给农民的比例较多，B点后和第三阶段政府地权让渡给农民的比例较小，第四阶段让渡基本停止。4.前两个阶段政府与农民权力比例相差很多，至第四阶段二者地权所占比例之差相对小得多。
地权让渡的具体路径如下：
（一）约束松散的政府地权。约束松散的政府地权即如图4所示，政府作为地权拥有者缺乏必要的约束。在这种情况下，政府占有因拥有地权而获得的土地收益的大部分。农民只是在有限的使用权范围内对地权主体有所约束。因而利益由主体到客体的让渡比例很小0OA线很平缓，且从原点开始，意味着有时对农民的土地征用是没有代价的，农民讨价还价能力很弱。A点后水平线表明政府在无约束情况下而给定了土地价格，其价格不受市场影响，从而地权主体获利了高利益并实现了土地利益在主体各组织内部的配置。
（二）约束紧密的政府地权。约束紧密的政府地权这一环节是地权让渡的关键，此阶段政府的地权得到了农民的必要约束，要实现地权由约束松散的政府地权到约束紧密的政府地权的让渡，要求政府对农民土地使用权予以充分认定，并逐步让渡收益权、买卖权、抵押权和继承权等地权。其中每一项属性权利的让渡也是逐渐完成的，由一个从政府完全限制到逐步取消限制的过程，每一个过程都是通过价格指导下利益让渡来实现的。
图6
这一利益让渡的过程实际上就是政府不断让渡土地使用权、收益权、买卖权、抵押权和继承权等基本权利的过程。地权由约束松散的政府地权过渡到约束紧密的政府地权。此阶段政府对地权的控制还是在50％以上的，只有当其控制力低于50％时，地权的让渡才会进入一个实质性的阶段，即地权的主客体已经悄然易位，农民由于对地权的控制超过50％而成为地权主体。
（三）约束松散的农民地权。农民成为地权的主体并不意味着土地资源价值最大化。因为实现土地资源价值最大化需要对地权主客体的职能分工作出非常明晰的界定，还要能够保证各自的职能得到落实，即让农民地权具有较强的约束力，这一过程也是缓慢的。笔者认为其经历的过程可分为约束松散的农地权和约束紧密的农民地权两个阶段。
像地权完全在政府手中土地价值并未实现最优化的时候一样，地权中的各种权力完全让渡给农民，也会出现相同的情况。正如巴泽尔所言“商品各种属性统统归同一个人所有并不一定最有效率。因此，有时人们会把某一商品各种属性的所有权分配给不同的个人。”基于这种考虑，政府在完成地权的主客体转换之后，会适当地保留地权中的一部分，从而在必要时让农民地权具有约束力，这也是世界各国通行的做法。但在分权后的相当长一段时期内会存在地权各部分之间相互侵蚀和部分地权利益流失，约束松散的农民地权就会出现。
进一步讲，约束松散的农民地权产生的原因来自两个方面：一是农民所拥有的地权和政府所拥有的地权间界限不清，农民地权分割后由于未能对分给各自的地权做出排他性的规定，政府因其原来的权力惯性而侵蚀农民地权，攫取利益；二是来自政府和农民对自身地权处置不当。农民会因自身的信息问题造成土地价值的流失，政府中实际操作者会因个人利益和组织的局部利益驱动而使土地价值流失。这就需要地权中各种权力细节应该处在不断调整的动态变化当中，直至达到最优状态，即产权演进过程中理论上的均衡状态。这个状态指：“对每个潜在的寻租者而言，寻租的边际成本等于该寻租者在其已享有的权利下能够得到的寻租边际增量。”这一阶段在利益上表现为地权获利会在农民和政府、农民和市场、政府和市场间不断流转，相对于农民和国家和利益而言，这种地权分割会出现无谓损失。
图7：约束松散与约束紧密的农民地权
图7（a）表明了约束松散的农民地权导致土地资源浪费的情况。由政府和农民组成的供给曲线S[,Pg]由于上述的原因而趋于平缓，弹性增大，由S[,Pg]向下移至S[,Pg1]，形成新的供给曲线。表明土地市场上局部均衡点下移，由D移到E点。均衡价格从P下降至P[,1]，从而限制了土地价值最大化，造成土地资源浪费。图7（b）则表明了约束松散的农民地权导致土地资源浪费的具体过程。对于土地L，当农民以P[,1]的价格出让土地时，其市场价格为P，而PABP[,1]就是由农民对自己所拥有的地权部分处置不当造成的损失；同样，政府中实际操作者利用手中部分地权而定的价格为P[,2]，市场价格为P，则PACP[,2]就是政府对自己所拥有的地权部分处理不当造成的损失，当政府将土地定价为P[,1]时，农民定价为P[,2]，如果最后选择的价格为P[,2]，则是农民侵蚀了政府的地权，会多增加损失P[,1]BCP[,2]；相反，如果农民将土地定价为P[,1]时，政府定价为P[,2]，如果最后选择的价格为P[,2]，则是政府侵蚀了农民的地权，会多增加损失P[,1]BCP[,2]。可见由于农民与政府自身对地权把握失度及二者相互侵权导致了土地资源的浪费。而这一切的发生均源自于地权分割后对地权不同部分所有者的约束不当造成的。
（四）约束紧密的农民地权。根据图7，还可以来观察这一地权让渡的最后阶段的形成过程。其形成机理与第三阶段类似，只是方向相反。在图7（a）中，新的供给曲线上升至S[,Pg2]，变得陡峭，弹性减小。土地市场上的局部均衡点由E点向F点移动，价格由P[,1]上升为P[,2]。也就是说，由于权利的不同部分约束清楚，地权的分割逐渐促进了土地价值最大化，逐步实现地权演进过程在理论上的均衡状态。图7（b）中则具体体现了这一演进过程，其中价格P[,1]和P[,2]由于地权分割后对地权所有者的约束得当会向上朝P上升，土地资源的损失逐渐减少，直到价格为P，实现土地价值最大化。即达到地权让渡的最后阶段——约束紧密的农民地权。
通过分析地权让渡的四个阶段，证明地权让渡的过程实际上是一个政府与农民不断博弈，直至达到土地最优化配置的过程。这种博弈在约束松散的农民地权朝约束紧密的农民地权发展的过程中表现得尤其明显。
四、结束语
地权的让渡过程实质是以价格为杠杆而进行的利益让渡过程。适当的权力分割有利于实现资源配置最优化，权利主体利益最大化，但必须对分割后的权利作出恰当的约束。所以在地权由政府到农民的让渡过程中，无论是哪个阶段，都必须对地权主体作出恰当的约束。对地权约束内容的选择，直接决定约束效果。由于事先确定约束后要达到的目的，所以在约束松散的政府地权到约束紧密的政府地权阶段，选择弱化政府地权、强化农民有效地权为主要的约束内容，以此保证地权让渡的基本实现；在约束松散的农民地权到约束紧密的农民地权阶段，选择“明晰地权界限、提高地权效率”为主要约束内容，保证让渡的最终完成，这一经济行为与经济目标的一致性在价格与土地相互作用机制中得到较好的解释。