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中图分类号：G203 文献标识码：A 文章编号：1007-7634(2008)11-1630-06
当前，我国的电子政务发展进程正抵达一个临界点：我国政府机构已经基本完成了信息技术基础设施的建设任务，巨大的技术设备投入需要转化为实际的效用，需要透过政府业已建设的网络基础设施整合和共享信息资源，使信息技术优势最大化，实现政府各职能部门之间、不同层级政府之间、国家权力机关与政府之间、政府与企业之间和政府与公民之间信息资源的共享[1]。
1 政府信息资源共享实施三大难点
政府部门是我国社会信息资源重要的产生、收集和服务提供部门。据统计，目前80%的社会信息资源、3000多个数据库均掌握在政府部门手中，如何让这些信息资源高效服务于各级政府机构、服务于民是电子政务建设的重要内容。由于电子政务的建设过程中的一些缺陷，政府的3000多个数据库存在严重的重复建设。而且它们之间并没有形成有效的链接，资源的浪费也就难免了。由此可见，建设电子政府，实行电子政务信息资源的共建与共享，是进入信息社会发展的必然要求，是我国发展战略中的一项重大举措，也是我国加入WTO，与国际接轨的需要[2]。
1.1 地区经济水平影响政府信息资源共享
经济要素是决定电子政务策略选择的核心因素，这主要包括经济结构、消费水平、金融发展、GDP等一系列指标。在各个地区电子政务发展过程中，其中最大的问题是资金问题，这包括投入的资金和消费的资金。
从长远角度来看，通过政府信息资源的共享确实能带来政府内部行政效率的提高和行政成本的降低，能产生巨大的经济效益和社会效益，成为政府机构改革推动力，为政府改革和行政管理创新作出贡献。但是，毕竟在共享建设过程中，特别是在建设初期，要投入巨大的人力、物力和资金，建设周期较长，见效需要时日，对于使用共享的公务人员还需要一定的时间和资金进行培训。而从我国目前的经济发展现状来看，又存在地区经济发展不均衡的情况。这样使得某些政府部门的领导对把共享建设认为是较大的财政负担，他们只是迫于形势要求而走过场，在软硬环境下不肯下力气，为信息资源有效的共享形成了障碍。因此，需要“务实、节约、创新”的精神，才有可能摆脱经济环境的制约，发展切实可行信息资源共享模式。
1.2 信息资源复杂现状影响信息资源共享
从我国现阶段的情况看，政府是信息资源的最大拥有者。然而政府是按照制衡原则进行设立，不同部门、不同级别掌握的信息资源的范围、价值形态都是不一样的。我国的政府机关、工商税务、公检法、海关等部门在信息化建设时没有一个总体上的规划和统一的标准。我国已经颁布的电子政务国家级标准就达800多个，此外还有各式各样的行业标准。标准过多、过泛给政府信息资源的整合带来了很多麻烦。而要实现信息共享则需对这些资源进行重组和整合，达到互联网上虚拟的统一，是一件很复杂和周期较长的工程，需要解决其信息的一致性、完整性、安全性等问题，建立一个良好的事务处理模型，该模型不仅要解决当前问题，在政府的职能发生变化或其组织结构发生变化时依然能够发挥作用。
1.3 政府管理水平影响信息共享实施
目前，国外信息共享的设计是“以客户为中心”方式来组织实施的，即以公民的需求为主线来组织服务，而我国是一个政府主导型的社会，因此在信息资源共享的思路上还需转变，这导致一些政府部门的信息共享意识不强，加上来自外部和自身对权力的行使一直缺乏有效的监督和控制机制等原因，这些政府部门的部门权力化、权力利益化意识始终未得到实质性改变，因此他们在信息共享建设上自觉或不自觉地强化了部门利益，为政府信息资源的共享制造各种障碍。
信息资源管理需要高素质的决策者和执行者，而目前我国公务员队伍存在水平参差不齐、信息化水平低等诸多问题，这是目前我国一些政府部门缺乏信息资源管理与服务能力的主要原因，使得政务信息提供量与公众日益增长的信息需求间造成巨大冲突。
信息化的前提是原有各职能部门的机构改革和办事流程调整及人员的重新安排，政府是一个庞大的组织，其变革不可能像一个企业那样可以迅速实现，是一个缓慢而有序的过程，因此这不是一朝一夕能够解决的。为实现信息的有效传递和公共服务的管理，政府需要以不同以往的方式来组织与运作资源，以减少费用，提高服务质量与效率。
2 电子政务环境下政府信息资源共享模式的建立
如前所述，制约着我国政府信息资源共享的三大难点分别是经济水平、政府管理水平以及信息资源组成复杂（见图1）。
从图1不难看出，我们要构建的政府信息资源共享基本模式的核心所在就是要解决这三大难点，模式组成需要具有以下特征（见表1）。
笔者根据政府信息资源共享的难点和复杂性，归纳概括了目前政府信息资源共享的基本模式为四种：信息公开发布、公共数据库（公共数据中心）、增值开发、政务信息交换，如图2所示。
2.1 政府信息公开发布平台
在建设中国特色社会主义过程中，随着市场经济的逐步完善和改革开放的进一步深入，政府职能也发生变化，即从经济建设的主体转型为经济性公共服务主体。党的十七大进一步明确了在新时期政府职能的定位，这就是遵循科学发展观，“以人为本”、实现经济社会全面协调可持续发展、构建和谐社会。这个新的执政理念，强调发展的主体是人，强调发展成果要最终落实到改善民生上，把民生问题作为政府工作的重要任务，让全体社会成员共享改革发展成果。构建服务型政府，是社会发展的必然选择。这就要求已掌握大量信息资源的政府相关部门以简捷、快速和准确的方法将涉及国计民生的法规、条例、社会发展规划、相关经济指标、物价指标、教育、医疗和社会保险等方面的大量信息公开发布，做到信息资源共享。而现代信息处理技术就成为信息发布的可靠手段。显然这是电子政务的主要内容之一，也是沟通政府与公民、法人单位的桥梁。发展电子政务，改善公共服务职能，也是我国政府管理的实际情况的要求。比如，政府工商部门将企业的可靠资信情况上网发布，就可以便于社会有效地规避商业诈骗活动，从而保护企业的利益。电子政务有利于政务信息资源的整合，在推动政府信息资源对社会的开放方面发挥其巨大的社会效益和经济效益。正是在上述大背景下，国务院2007年4月5日颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称“条例”）把政府信息公开作为行政机关的一项法定义务，明确了社会公众获取政府信息的权利。这个条例的颁布无疑对政府职能的转变起到有力的推动作用。
图2 政府信息资源共享模式
首先，除属于国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，行政机关不予公开外，《条例》要求凡是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，或者需要社会公众广泛知晓、参与的，或者反映行政机关机构设置、职能、办事程序，以及法律、法规、规章和国家、当地政府有关规定等都要及时、便捷地主动公开发布。这样在保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权的同时，也带动了政府原有运作模式、管理方式的改进和优化，特别是强化了政府的主动服务意识。
第二，《条例》中规定的信息申请公开，进一步密切了政府与社会公众的关系，强化了政府的服务职能。信息申请公开就是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依照法律规定和本机关的职权，向申请人公开政府信息的行政行为。为了保证公民、法人或者其他组织获取所需要的政府信息，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
从政府主动公开发布信息到应答公众的信息发布，从“让公众知道什么”到“公众想要了解什么”，从“民可使由之，不可使知之”到积极与民众沟通的现代意识，都深深体现出“以人为本”和“执政为民”的执政理念。因为主动发布是政府在保障公众知情权的同时，也积极吸引人民群众运用其参与权、表达权和监督权。而信息的申请发布则更强化了社会公众的知情权，并给行政机关的行为带来深刻的影响。由此看出建立政府信息公开发布平台是政府在新形势下是能变化的主要标志之一。政府的信息公开发布平台是最重要、最基础的政府信息资源的共享模式，政府的各种重要文件、资料、统计数据都会利用这一渠道免费向全社会发布，推动这些重要信息资料的全社会共享，这也是政府向社会信息开放的最重要的渠道。政府信息向公众的开放是政府所能做的最大信息共享，它将带动各种信息共享模式，取得更大的社会、经济效益。
政府的信息公开发布是最重要、最基础的政府信息资源的共享模式，政府的各种重要文件、资料、统计数据都会利用这一渠道免费向全社会发布，推动这些重要信息资料的全社会共享，这也是政府向社会信息开放的最重要的渠道。
政府网站是政府与其服务对象之间的交流平台，是政府和公众间的最为重要的接口。与传统实体政府相比，政府网站取代了窗口和部门式的政府服务方式。政府与公众间的沟通，不再有空间和时间上的限制，其用户只需要通过网站，便可以获得满意的政府服务。而政府的服务和管理职能，亦可以通过网站直接予以实现。在发布政务信息的多种形式中，网络媒体以覆盖范围广、传播速度快、存储容量大、检索查询方便等特点，可以大大提高政府服务的效率，有着广阔的发展前景。
2005年1月19日，中国互联网络信息中心CNNIC在北京发布“第十五次中国互联网络发展状况统计报告”。报告显示，截至2004年12月31日，我国上网用户总数为9400万，比去年同期增长8.0%，上网计算机达到4160万台，其中宽带互联网用户数量增长到4280万；CN下注册的域名数达到43万；WWW网站数量达到66.9万，网络国际出口带宽总数达到74429M。全国政府部门建立的网站总数量突破2万个，中央国家机关已建成门户网站90多个，超过80%的地市级以上政府在网上设立了办事窗口，绝大部分政府机构都已经建立了自己的公众网站。上述数据说明我国互联网事业正在持续快速的发展，并在普及应用上进入了崭新阶段，政府网站事实上已经或即将成为发布政务信息的主要渠道和载体。
2.2 增值开发政府信息资源
2004年12月12日，中央《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中指出：“……对具有经济和社会价值、允许加工利用的政府信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。有关部门要按照公平、公正、公开的原则，制订政策措施和管理办法，授权申请者使用相关政务信息资源，规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作”[3]。
政府信息增值服务，通俗地讲，就是政府信息资源“再利用”后对公众提供服务。它是指政府将可开发利用的信息资源通过不同的渠道和方式进行整合，提供给公众利用的服务过程（见图3）。
图3 政府信息资源增值开发
政府信息增值服务内容是政府信息增值服务的核心，是政府开展信息增值服务的原始要素和基本内容。政府信息内容服务业主要信息产品形式是数据库、网上栏目和产品、纸介质产品（期刊、杂志等）以及其它。国家机构由于职能与工作的需要，收集与积累了大量的信息资源。这些资源一方面来自政府的统计调查，另一方面来自政府行政管理工作中积累的工作与业务资料，还有通过政府机构以其他各种方法、技术获得的资料，如地理空间数据、自然资源数据、市政建设数据等。政府有责任向社会提供的信息内容不仅包括统计数据、计划数据、政策、法规、国际协议数据、管理统计数据等，还应包括政府的意图，希望取得社会支持与合作的内容[4]。可以看出，信息增值服务实际上就是政府信息资源“再利用”后对公众提供服务。
政府掌握着全社会信息资源的大部分资源处于闲置状态，信息资源利用率十分低，这是一种极大的社会资源浪费。造成这类信息资源长期闲置的原因很多，首先是政府缺乏向社会提供信息服务的积极观念，很多政府官员并不认识帮助企业发展就是帮助国家经济发展。很多人并没有将改善信息服务与提升国民经济运行效率结合在一起，这导致了这类信息资料的长期闲置。造成政府信息资源闲置的另一个重要原因是没有找到利用这些数据资源进行增值服务的良好模式，无法实现政府信息资源增值服务的规模效益。要改变这种局面，政府必须转变职能，建立以市场为主导的政府信息资源运行机制，按照市场规律开放政府信息资源，按照市场需求开发信息产品，这不仅能丰富社会的信息内容资源，还能支持商用信息内容服务业（如数据库产业）的发展。在西方发达国家，政府信息资源的开放是支持社会信息内容业繁荣的重要因素，因为有一批提供增值信息服务的企业是需要政府的基础信息资源的。
通过开放政府信息资源，实现信息的增值。一是对政府内部的增值服务，通过对政府内部信息资源的集成和利用，为政府决策提供信息服务，二是仿照欧盟国家的信息资源共享模式，面向社会，提供有偿的信息服务，同时要改变单纯靠行政手段采集信息的做法，在充分利用行政管理信息系统的同时，应委托社会上的信息内容服务企业为自己采集和处理特定的信息，还可以有偿地在市场上选购有价值信息，这样做不仅有利于丰富政府信息资源，还有利于信息服务业的大发展。
政府可以凭借掌握拥有全社会大部分信息资源的优势，通过深层次的开发，可以为公众和政府高层决策提供高质量、权威性的信息服务，比如可以根据现有的数据库编制有深度与广度、高质量与高层次的调研报告、预测性报告、分析报告等等。
要根据国家经济、社会发展和政府管理的需要和重点，加快建立经济、贸易、土地、科技、环境、人口、工商管理、社会保障与福利、新闻出版、气象、交通、卫生、教育等政府部门主导的电子公共信息库，规划建设具有整合、示范性质的公共信息库[5]。
特色资源是信息资源中最具生命力的组成部分，具有互补性、共享性和较高的利用价值。政府信息资源中的地方经济，部门经济信息和地方服务信息是最具有个性化的信息，以市场需求为导向，突出地方特色，是各级政府信息资源建设的重点和方向，把这种特殊性的信息资源加以收集、加工、整理和筛选，使之成为整个政府信息资源中查阅率、点击率最高的一个亮点。特色化信息资源的开发能够避免重复建设造成的浪费，使信息资源在全社会优化配置和有效利用，使信息资源发挥最佳的社会效益和经济效益，能为更多用户提供有价值的信息资源[6]。
2.3 公共数据中心
所谓公共数据中心就是利用信息与通讯技术，特别是通过国际互联网和内联网建设的网上资源信息库，其实质也就是利用现代化手段使信息和知识为最可能多的需求者服务，充分体现其价值；有效地连接和共享多个部门和渠道的信息资源，加快各个部门的工作效率和业务水平，使得政府信息资源得以优化利用。
公共数据中心就是要通过对政府各职能部门数据库的调查和分析，在认真分析各职能部门资源共享需求的基础上，把具有全局性的共享数据抽取出来，建立公共数据中心来统一管理和维护这些公共数据，从而实现对公共数据的全面共享。所谓公共数据就是所有职能部门或多数职能部门都需要使用的政府数据。公共数据中心方法是一种物理集中的数据管理模式，需要建设基于公共数据中心的信息资源共享平台，为各职能部门的业务系统或跨部门的综合应用系统访问公共数据提供统一的接口。公共数据中心能同时扮演政府各业务系统之间协同工作的数据中心、政府门户网站的信息中心、政府多媒体、文档资料和政策法规的存储中心、政府预测决策所需的数据仓库中心等多种角色（见图4）。
图4 公共数据库模式
这种实现资源共享的方法和思路不允许各个职能部门的信息系统对人口、法人等公共数据独立建库，具有下面几方面的优点：①能彻底避免同一数据的“多头采集、重复存放、分散管理、各自维护”，能有效地避免“信息孤岛”的产生，也能节约大量的人力、物力；②可实现公共数据的“统一采集，集中存放，统一维护”，确保同一数据的一致性；③基于公共数据中心可直接实现协同办公、并联审批等跨部门、跨系统的业务；④各职能部门通过公共数据中心就可获取自己需要的数据，可避免或减少职能部门之间相互交替、错综复杂的信息交换。
公共数据中心法也有其自身的缺点：①由于当前很多政府职能部门已经拥有大量的异构数据库，从这些数据库中抽取数据建立公共数据中心，将是一件较为复杂的任务；②这种方法需要重新修改已有的信息系统，也会增加其实施难度；③其难以满足局部的、个别的职能部门之间特殊的资源共享需求。总之，公共数据中心法是一种理想的政府信息资源管理和共享方法，在信息化发展较为成熟的政府组织中应用有一定的难度，可在信息化发展处于初级阶段的、规模较小的政府组织中优先推广[7]。
2.4 政务信息交换平台
电子政务的一个重要优势在于实现信息交换和资源共享，但由于缺乏良好的信息交换平台，这些数据是分别由相互孤立的应用系统产生和管理的，服务范围仅仅局限在个别应用或部门内部，数据库之间存在数据重叠，数据的重复采集和不一致现象十分严重，这制约了系统整体效能的发挥。这需要通过规范化采集、整合和管理，使基层政府在市场、政务公开等方面的信息从孤立的、不成体系的状态，变为彼此关联的信息体系，提高信息资源的使用效率。因此，构建良好的信息交换平台是提高基层政府电子政务实效的一个重要突破口。从近几年的发展情况看，基层电子政务即将进入一个新的历史阶段，这个阶段的突出特点是资源的整合应用。经过不断的探索和积累，不少基层政府已经建成了许许多多的应用系统。通过这种信息交换，对提高政府服务型职能的质量和综合能力有重要推动作用。
在2006中国电子政务论坛上，国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说：“在经历了基础设施建设和应用系统建设热潮之后，电子政务建设目前面临的一个迫切问题是信息资源整合。只有利用科技创新手段，打破行政信息壁垒，实现不同业务之间、不同政府机构之间的信息互联互通、协同应用，才能把电子政务建设向纵深推进，全面提升政府行业的社会化服务能力。”
政府信息交换平台是建立在政府信息资源系统平台之上的应用核心基础设施之一，是一种分布式的，支持总线和中央两种模式的平台。交换平台是连接电子政务平台上各独立应用的纽带，不同的应用系统通过应用适配器连接到数据交换平台上，按各自业务逻辑的需求，通过平台提供的服务，进行信息交换和流程协同。同时，平台也为新一代应用体系提供了开发平台，实现服务化的应用开发，消除“信息孤岛”式的应用开发（见图5）。
信息资源交换平台提供了跨平台、跨网络协议的数据交换功能，并提供了多种开发语言，方便整合各种类型的应用。数据交换层通过消息中间件、工作流引擎、其它公共业务组件和统一的安全接口获取服务的信息，基于通用的数据转换协议，使市县区各级部门使用的应用系统实现在省数据中心层次的数据交换；各部门内部的应用系统数据交换由各部门和依据市电子政务建设标准中的数据交换标准，由数据交换系统在数据分中心层次完成数据交换。为了解决各异构数据库之间数据共享问题，建设信息资源交换平台。
在专网上建立以各类数据交换为核心的信息资源交换平台，通过建立底层结构来联系横贯整个政府机构内外的异构系统、应用、数据库资源等。信息资源交换平台支持不同处理业务、不同软硬平台对不同结构数据交互的要求，满足办公自动化、电子邮件系统、内外门户网站，以及其他的应用系统之间无缝地共享和交换数据的需要。数据交换的操作对用户而言是透明的。
2.5 可操作性
从可操作性层面来看，这四种方式的优势如表2。
表2 政府信息资源共享基本模式可操作性
名称 可操作性
政府信息公开发布平台
《中华人民共和国政府信息公开条例》已经颁布；以网站为发布主体，而我国政府网站建设步入成熟期
增值开发政府信息资源
信息资源市场化趋势已经形成，部分地区已有试点
公共数据中心
中西部地区的信息化建设处于起步和调整阶段，易于推广
政务信息交换平台
电子政务发展的下一个目标，已经达成共识
3 结语
综上所述，在目前我国的电子政务环境来看，信息公开发布平台、政府信息交换平台、增值开发信息资源以及公共数据中心构成了政府信息资源共享的基本模式，不仅可以解决政府信息资源共享遇到的诸多问题，加快政府信息资源利用与开发，而且还会推进政府职能改变的过程中起着重要作用，有利于贯彻党的十七大提出的构建和谐社会、以人为本，使全社会成员享受改革开放成果的执政理念。
收稿日期：2008-10-02