国家治理体系现代化视域下县域大部制改革的推进方向——以广东顺德大部制改革为例，本文主要内容关键词为：大部论文,视域论文,为例论文,县域论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，意味着作为学术概念讨论已久的“治理”正式进入国家的战略、方针、政策领域，超越了2011年以来“加强和创新社会管理”的表述，是马克思主义理论的重大创新，是我国治国方略从“管理”到“治理”的重大转型[1]，标志着中国特色社会主义迈入国家治理新时代。 国家治理体系和国家治理能力是辩证统一的。国家治理体系现代化是提升国家治理能力的前提，国家治理能力现代化是国家治理体系现代化的集中体现，两者共同构成完善和发展中国特色社会主义制度的前提。实现全面深化改革的总目标，首先要以现代化为目标构建系统完备、运行有效的国家治理体系。 国家治理体系现代化具有目标理性和工具理性的双重价值。它既是全面深化改革要实现的目标，也为当前我国的经济、政治、文化、社会等体制改革带来了新思路并提出了新要求。党的十八届三中全会继续强调要积极稳妥实施大部门制。大部制改革作为政治体制改革的重要组成部分，同时也是推进国家治理体系现代化的重要改革领域。本文以广东顺德大部制改革为例，分析县域大部制改革存在的问题，探讨国家治理体系现代化视域下县域大部制改革的推进方向。 一、县域大部制改革存在的问题 2009年9月，广东顺德开启了被学界和媒体称为“石破天惊”之举的大部制改革。顺德大部制改革的机构整合力度以及创新力度前所未有。顺德把原来的41个党政部门精简为16个，精简率达70％。精简后的大部门包括党委部门6个，政府机构10个，16个大部门首长分别由区委常委、副区长和新设立的政务委员兼任，实行部门首长负责制。党委部门与政府机构全部合署办公。党政合署曾一度引起学界的热烈讨论，被认为是党政关系最大胆和最具创新性的探索。例如，许耀桐认为，党政合一“创新性地实现了‘党政同心、目标同向、工作同步’的三同要求。这样的合署办公开创了党政‘同心共治’的新型管理模式，即‘党政同体、同心共治’”[2]。 顺德大部制改革在广东省迅速得到推广。2010年6月，佛山市禅城、南海、高明、三水四区按照顺德模式开展大部制改革，四个区的政府机构由原来的40—50个统一精简为16个，而且也采取党政合署办公，基本复制了顺德模式。截至2012年年底，广东共有29个县(市、区)不同程度地复制了顺德大部制改革。 然而，顺德大部制改革探索几年来，虽然积累了很多成功经验。但也存在诸多制约改革向纵深发展的问题。归结起来，顺德大部制改革存在两大问题：一是机构整合与体制存在持久冲突，二是简政放权没有改变全能政府性质。 (一)机构整合与体制存在持久冲突 机构整合有利于理顺政府部门之间的职责关系，较好地解决了政府职能缺位、越位和错位的问题，促进了行政资源优化配置，增强了部门的协调性和执行力，提高了行政效率，有效地解决了过去职能重叠、政出多门、多头管理、多头执法、交叉扯皮的“九龙治水”现象。 然而，顺德大部制改革存在突出的上下对接问题。由于顺德大部制改革是县级政府层面的改革，省级和市级层面并没有推行相应的改革，因此，在纵向上出现了一个下级部门对多个上级部门的问题，即“下面一根针，上面千条线”。例如，新组建的区社会工作部，其对口的上级部门竟达35个，仅开会一项事务就应接不暇，下级向上级的会议、文件、资料准备和报送任务繁重，常常是疲于奔命，并且“正职无法应对各个对口部门的会议。而副职应对在级别上存在问题，与我国的行政首长负责制又相冲突”。上下级对接不畅让上级对下级的工作颇有微词，甚至出现了改革后的部门又不得不加挂原有部门的牌子和保留原部门公章的情况。尽管广东省委省政府对顺德改革给予了诸多政策支持，各个大部门对应的上级部门也给予了理解和相应支持，但传统体制的惯性和实际工作中遇到的摩擦仍然使这一问题变得突出，改革面临的反弹压力很大。 上下对接问题表面上看是上下级部门间的协调问题，实际上背后却蕴含着来自体制的严重冲突。因为大部制改革虽然较好地理顺了“块块”关系。但是打乱了与上级政府部门的“条条”关系，与归口管理体制下的“条块分割”体制和基层政府运作中的压力型体制产生了严重的体制冲突。 我国政府部门自上而下的归口管理形成了纵向的“条条”关系，它与政府同级部门之间横向的“块块”关系相互交割，造成了备受诟病的“条块分割”体制。美国著名的中国问题专家李侃如(2010)认为，中国是一种分散的集权主义政体，它在自身复杂的组织体系中很容易陷入权力横线和纵线交错的矩阵难题。这种体制带来的直接后果就是权威和资源的碎片化。各部门都有强烈的冲动去扩大本部门权力和谋取本部门利益，由此造成了国家权力部门化和国家利益部门化。权威的碎片化也给政府运作过程带来了政出多门、多头管理、权责不清和效率低下等问题。 “条块分割”体制决定了“条条”与“块块”之间存在持久冲突，而压力型体制①加剧了这一冲突。压力型体制是指一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。无论是“条条”还是“块块”，都要围绕压力型体制的数量化任务而运转，存在对资源的激烈控制和争夺[3]。大部制改革后普遍存在一个部门对应多个上级部门的问题。特别是顺德改革中大力调整垂直管理体制，省市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象9个部门全部改为顺德属地管理并被整合进入大部门体制，变原来的“条条”关系为“块块”关系。显然，这种下改上不改的改革，改变了传统的部门设置，对相关上级政府部门原有资源和官员个体利益产生了直接影响，打破了条块平衡，特别是打乱了“条条”关系，使政府运作中的矩阵难题加剧，从而强化了“条块分割”带来的冲突。这种冲突在改革中持久地存在着。例如，顺德改革充满了上下级部门利益的博弈，市安监局下放的审批、管理权限后来又全部收回，省环保厅、交通运输厅等部门以没有明确文件规定为由拒绝在日常业务上直接对接顺德，而且有关文件和会议的对接也时断时续，改革出现了很多反弹。 顺德大部制改革在向其他区县推广中，这种体制的冲突同样随处可见。在“条块分割”体制下，机构和编制是立项目、批资金、评先进、给资源的依据，有机构和挂牌子是“条条”关系正常运行必不可少的因素。上级部门会出于各种原因和运用多种手段对下级大部制改革进行干预，如在下级向上级申请某些事项时，上级往往以机构不对口为由加以拒绝。因此，下级为了项目、资金、奖项申请等实际需要，只得又重新挂牌，陷入机构摘牌又挂牌的怪圈。同时，顺德大部制改革在各地的推广中演变为地方政府部门之间的博弈。各个部门都千方百计维护本部门利益，用尽浑身解数来说明本部门的重要性，设法保留本部门，以免被合并或撤销，部门利益成为地方开展大部制改革的关键变量。例如，在推广顺德模式的F县，农林和水利部门尤为重要，并且来自上级部门的项目和资金支持对该县的经济发展尤为重要。如果没有与上级对口的部门，考核会受到影响，进而影响与考核相关的资金与政策支持。因此，该县在大部制改革中仍然保留了农业局，而不是像顺德那样将其部门拆分后合并到经济促进局和市场安监局中。同时，该县与农业密切相关的水务局和国土资源局也保留了单独设置。 上下对口问题还体现在法律法规的衔接上。顺德大部制改革后，原先具有法定权益与法律依据的部门被撤销并入新的部门，而许多新部门本身的法律依据则相对缺乏，这直接导致很多部门行政工作无法可依。特别是那些具有执法主体资格的部门，如地税局，其执法主体资格是法律授予的，受法律的保护，而新成立的部门，如财税局，其执法的主体资格在法律中并没有明确规定。 (二)简政放权没有改变全能政府性质 除机构整合外，简政放权是大部制改革的另一重大举措。改革后顺德获得了“超地级市”权限，承担了大量由省市下放的权限。同时，顺德推行“简政强镇”，大幅向镇(街)放权。例如，2010年9月7日，顺德把3197项行政管理事权由区划归镇街行使，顺德区10镇(街)获县级管理权限，而且强化区服务中心的服务功能，并在各镇(街)设立镇级行政服务中心，形成多层次的立体服务网络。 简政放权提高了顺德的行政权限和灵活性，特别是将权力下放到镇(街)和在镇级设立行政服务中心，大大方便了群众办事，“原来跑很多部门，几天也办不了一件事，现在变为一条龙服务”。然而，简政放权并没有改变政府的全能性质。 首先，简政放权是在政府内部自上而下的权力下放，权力的运作仍然是单一的。权力从省市部门下放到区县部门，从区县部门下放到镇(街)部门，减少了审批流程，缩短了审批时间，方便了百姓办事。但如果简政放权仅仅把权力下放至镇(街)这一基层行政机构或者社区等准行政机构，而不下放给社会组织，那么基层治理还是传统的行政主导的管治模式。因为权力在政府内部封闭式调整和下放不能从根本上改变权力的运作方式，政府仍然对社会进行着全面管治和单一治理。 其次，改革后审批权的绝对数量仍然很大，政府依然“无处不在”。顺德改革中虽然伴随着诸多审批权的取消，但审批权的绝对数量仍然十分庞大。政府的全能性不仅不利于市场机制的发挥，而且容易滋生权力寻租等腐败现象。审批权只有量变而没有质变使得改革远远没有实现社会各界所期许的向有限政府和服务型政府转变的“化学反应”。这也是顺德大部制改革在学界和民间引发截然不同反响的主要原因。顺德大部制改革被学界和媒体称为“石破天惊”之举，但在广大群众心中却是“波澜不惊”[4]。 再次，简政放权的配套改革跟不上。顺德大部制改革也向社会组织下放了部分权限，但总体上看社会组织目前承接政府转移职能的能力还很弱。这一方面是政府放权不到位所致，另一方面是由于我国社会组织发育不健全的客观现实造成的。“事业单位还依附于主管单位，没有建立起法人治理结构，没有能力承接政府职能”，民间社会组织由于长期以来受到双重管理体制的束缚而发育不成熟。因此，如果没有相应的社会体制改革配套进行，社会组织很难承接政府下放的权力。 综上所述，顺德大部制改革的机构整合与体制存在持久冲突，简政放权也没有改变政府的全能性。随着机构设置的不断优化，机构整合的空间越来越小，其所释放的改革红利越来越少，改革亟须新思路和新方法。 二、在国家治理体系全局中推进大部制改革 党的十八届三中全会为大部制改革提出了新思路和新要求，要有效解决大部制改革的体制障碍和推动改革取得突破性进展，必须在国家治理体系全局中统筹推进和协调发展。 (一)加强顶层设计，理顺“条块”关系 “摸着石头过河”锁定了中国的渐进改革之路，是改革开放以来制度变迁的基本经验和中国特色社会主义制度的优势所在。然而，作为一项系统工程，推进国家治理体系现代化需要将地方探索与顶层设计有机结合起来，特别是随着改革步入深水区，顶层设计变得日益重要。我国中央与地方的关系决定了破除“条块分割”体制和压力型体制对县域大部制改革的束缚，只能通过中央的顶层设计。针对当前大部制改革面临的体制障碍，可从以下两方面加强顶层设计。 1.省市县同步推进改革，理顺“条条”关系 在不改变“条块分割”体制的前提下，“条条”关系和“块块”关系及其相互关系的平衡是体制得以正常运作的前提。既然县域大部制改革打乱了原先的“条条”关系，造成了严重的条块冲突，那么，上级政府只有采取对应的大部制改革才会重新恢复平衡。从这一点上讲，县域大部制改革实际上是对于市级和省级大部制改革产生了倒逼作用。除了深圳很早就一直在推行大部制改革之外，广东其他地级市层面也在探索大部制改革。例如，2009年阳江市以转变政府职能为核心，开展了大部制改革探索，将政府部门精简为25个，并且其所辖的各区县也继顺德之后开展了县域大部制改革。实际上，广东对大部制改革的探索还处在多层面试点阶段，缺乏联动性，县域改革没有与市级和省级改革有机统筹起来，这在一定程度上阻碍了大部制改革的开展和推进。今后的改革可采取不同层级政府同步推进的方法，县域试点取得效果后，中央和省级应该将县域改革与省市改革联动起来，加大力度在市级和省级开展对应的改革，重新梳理上下部门之间的“条条”关系，并且在法律法规方面予以配套推进。这种改革虽然没有触动整体的制度框架和体制运作逻辑，但它能够自上而下优化部门关系，最主要的是使打乱的“条条”关系再次理顺，使体制的运作重新恢复平衡，从而有效解决上下对口问题。 2.构建新型政府层级关系，理顺“块块”关系 我国是中央集权体制，政府结构采取“上下同构”的原则，省市县具有完全对应的政府结构和职能，上下级政府之间只有级别差别，没有职能性质的差别。如果不改变这种体制，“条块分割”的影响始终挥之不去。实际上，县与省市面临的问题不同，承担的角色也有所差异。县域处于国家宏观和微观的结合部，在国家行政管理、经济社会发展中发挥着承上启下、沟通城乡的战略枢纽作用，它直接进行社会管理和公共服务。而省市并不直接面对基层群众，更多地扮演地区经济社会发展的统筹角色。因而，从角色和功能角度，县域与省市之间理应建立不同的权力关系。今后的改革可破除体制的“上下同构”原则，打破“上下对口”的机构设置，探索新型的省市县权力和职责分配体系，构建新型治权关系，赋予县域机构设置的灵活性和较大的自主权，理顺同级之间以及上下级之间的“块块”关系并从根本上打破“条条”关系的束缚。这种体制的深刻变革能够从根本上破除“条块分割”体制和压力型体制给县域大部制改革带来的束缚。 总之，我国的中央集权体制，决定了依托顶层设计推进省市县同步改革和构建新型政府层级关系是推进县域大部制改革的有效途径。广东一位官员曾谈到顶层设计在县域大部制改革中的关键作用，他指出，“这与中国的集权体制有关。不同于西方联邦制，西方联邦制州政府有充分的自治权，完全可以任意设置政府机构。而在我国的集权制下，地方政府无法自由设置政府职能部门。因此，除非自上而下的中央和省级先改革，否则微观的大部制改革很难实现”。 (二)向市场和社会放权，理顺政社关系 国家治理体系作为一个包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设在内的五位一体的系统工程，它内在要求政治体制改革由板块式改革走向整体性改革，更加注重改革的系统性、协同性。正如习近平所指出的，“这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果”[5]。国家治理体系不仅包括党和政府对社会的治理，而且也包括社会的自我治理以及与政府的合作治理。推进国家治理体系现代化要求打破政府自上而下单一主体的治理模式，构建执政党、政府、社会、公众多元合作和良性互动的治理模式。 改革的系统性和治理的多元性决定了县域大部制改革必须与经济和社会体制改革配套进行，统筹推进。从这个角度看，机构整合仅仅是迈出了大部制改革的一小步。“大部制改革只是完成了政府机构内部权力的再分配和职能的优化组合，在某种程度上有利于提高行政效率和服务水平。然而大部制改革的化学反应要想真正显现出来，关键在于实现全能政府向有限政府的转变，管制型政府向服务型政府的转变”[4]。县域大部制改革需要走出政府自身改革的框架，系统地向市场和社会放权，理顺政社关系，更好地发挥市场和社会的作用。 1.转变政府职能，发挥市场决定性作用 党的十八届三中全会在市场经济体制改革方面的一大创新是提出“发挥市场的决定性作用”，并且对简政放权作出了明确部署，要求“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。两个“一律”对简政放权的要求力度前所未有，有利于从纵向上简化审批流程或取消审批事项，破除“条条”关系的束缚和减少政府对市场的干预。 在县域大部制改革中开展简政放权，要以发挥市场决定性作用为目标和归宿，按照两个“一律”的要求，对政府权限进行分类和整合；要超越权力在政府内部流动的藩篱，还权于市场，把政府从繁重的行政事务中解放出来，探索新型的政府与市场关系，切实推动全能政府向有限政府和服务型政府转变。 2.培育社会组织，构建多元治理格局 党的十八届三中全会强调创新社会治理体制，提出要改进社会治理方式，要求“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”；提出要激发社会组织活力，要求“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。以“创新社会治理体制”取代此前提出的“加强和创新社会管理”，从自上而下的政府治理与自下而上的社会参与相结合的角度加强社会治理，这意味着将由社会来承担很多原先由政府部门承担的治理职能。相比过去权力在政府内部流动的放权，向以社会组织为重点的社会力量的放权，则是社会治理体制的根本改变。这显然能够改变政府主导一切的治理模式，建立多方参与、多元主体的治理体制，从而最大限度地激发社会活力，建立一种政府与社会良性互动的多元治理格局，无疑会为大部制改革创造活力。 社会组织承接政府职能转移是政府职能转变和实现多元共治的必然要求。政府要加大力度培育社会组织，让社会组织在成长与成熟中承担更多的社会服务功能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，尽可能把不需要政府强制力的公共服务职能转移给社会组织。鉴于我国社会组织的发展现状，可采取如下措施培育和发展能够有效承接政府转移职能的社会组织。一是改革双重管理体制，推行社会组织直接登记制度，将业务主管单位改为业务指导单位，改变多头管理的局面。进一步降低社会组织的登记门槛，坚持分类指导、有序发展的方针，社会组织可直接向登记管理机关申请登记。二是进一步加快社会组织去行政化、去垄断化改革，切实转变行政管控的思维，为社会组织的发展壮大排除体制性障碍，稳步实现社会组织的民间化、自治化目标。三是依托社会组织孵化基地为社会组织提供软硬件支持和专业服务，促进各类社会组织的发展。大力培育枢纽型社会组织，推动群团组织转型，建立在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。 (三)推进法治建设，提供制度保障 国家治理体系现代化在制度层面上体现为一系列系统完备的制度体系。习近平指出，“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[5]。国家治理体系现代化内在要求形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。使各方面制度更加成熟更加定型，从而为转型中的国家治理提供全局性、稳定性和长期性的制度保障。 当前我国的很多政治改革都是在上级政府政策支持下进行的，具有典型的“政策治国”特征。例如，广东省委省政府的重视和支持是顺德大部制改革得以顺利开展和迅速推广的重要原因。然而，这不是一种制度化的解决机制，改革后的“条条”关系缺乏法治保障。虽然通过广东省委省政府的统筹协调可以减轻改革阻力，但没有从根本上消除改革的体制障碍，而且改革成果受政策波动的影响很大，很多改革都由于缺乏制度保障而出现反弹甚至走向消亡，从而不利于经验积累和推动改革向纵深发展。 改革需要强有力的制度保障，而法治化是最根本的制度保障。法治不健全带来的直接后果是治理体系的不健全、治理方式的随意性等。就无法建立起现代化的国家治理体系。党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”，县域大部制改革要想获得持续的动力，必须依托法治建设为改革提供强有力的制度保障。鉴于县域大部制改革的现状，可从两个方面加强法治建设：一是要盘活县级人民代表大会的功能，以人大立法的形式为县域改革提供法治和制度保障。只有为改革提供强有力的制度保障，才能防止“政策治国”造成的改革随意性和克服地方改革普遍存在的“人走政息”现象，才能确保改革的权威性、稳定性和持续性。二是要为改革提供配套法律支持。改革是一项牵一发而动全身的系统工程，必须统筹推进和协调发展，任何改革都需要及时开展相关的配套改革，否则会给体制运作带来诸多问题。部门调整后必须对相应的法律法规进行调整，否则法律法规的衔接问题将持久影响改革的合法性与稳定性。 (四)借鉴西方经验，提高制度竞争力 国家治理体系的目标是现代化。以现代化为目标意味着推进国家治理体系必须广泛吸收和借鉴发达国家的经验。邓小平曾指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”[6]习近平指出，“中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色”[5]。国家治理体系现代化需要在立足基本国情的基础上，以“取其精华，去其糟粕”的精神广泛学习和大胆借鉴人类政治文明的一切优秀成果，并在此基础上不断推进理论创新、制度创新和实践创新，从而提高中国特色社会主义的制度竞争力。 大部制改革本身就是学习和借鉴西方政府机构设置的产物。建立职能有机统一的大部制，仅仅是迈出了政府改革的第一步，要实现国家治理体系现代化，还需要进一步向西方学习。第一，深刻把握西方国家大部制所体现的内在精神原则。西方大部制建立在法治、效率、责任、公平等原则之上，以有限政府和服务型政府为特征。在县域大部制改革的推进中，必须以贯彻这些原则为重点开展机构整合和简政放权，以此推动政府职能切实得到转变。第二，学习和借鉴西方国家大部制有效运作的制度安排。西方大部制包含了一系列有效的制度安排，例如上下级之间以及同级部门之间的权力制约与监督机制、市场和社会组织广泛参与的多元治理机制等。县域大部制改革的机构整合和简政放权应广泛借鉴这些有效的制度安排，而不应将改革仅停留在部门优化与整合上。 综上所述，党的十八届三中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化的部署，为包括大部制改革在内的政治体制改革带来了新思路，提出了新要求。县域大部制改革要以构建系统完备的国家治理体系为目标，着力从加强顶层设计、向市场和社会放权、推进法治建设以及借鉴学习西方经验等方面统筹推进和协调发展。只有这样才能在政府机构改革领域实现完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。 注释： ①压力型体制概念最早出现于中央编译局荣敬本教授领衔的课题组在1997年发表的《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》中，现已成为解释中国地方政府运作过程的重要概念。标签：社会组织论文; 社会管理论文; 国家治理现代化论文; 冲突管理论文; 社会体制论文; 社会改革论文; 政府治理论文; 国家部门论文; 社会问题论文; 经济论文; 时政论文;