国家治理与地方性知识：政策执行的双重逻辑——兼论“政策执行”研究现状，本文主要内容关键词为：政策论文,性知识论文,逻辑论文,现状论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2015)08-0004-07 政策执行的重要性不仅仅在于其作为政策过程的一个关键环节、作为产生政策实际效果的一个制约性阶段，更为关键的是，它是政治过程的关键阶段，它承载着国家治理的意念，承载着评价现代政治转型是否成功的使命。加强政策执行研究，不是政策科学一个学科的事情，它应当成为政治学、社会学、经济学同时付出努力的学术命题。因为，国家治理能力的体现，社会秩序的获得，合理的利益分配格局，全都依赖于好的政策得到落实，但大量的事实表明落实好的政策并非易事。 一、国家治理中的政策执行问题 政策是国家实施治理的支撑性手段。食品安全治理是通过制定食品卫生标准政策来规制食品生产企业的行为，环境污染治理是通过制定污染物排放标准政策来约束工业企业的排污行为。正如米格代尔对政策的定义：“公共政策是国家领导人使用其机构制定新规则并进而改变公众行为的具体表现。”[1](P68)通过政策，国家实施着治理和统治职能。“统治被看成是始于拥有权威的领导者的决策，……所以无论是统一组织的不同部门还是同一广泛的‘统治框架’下的不同组织，各种各样的参与者并非各行其是。……政策把一系列行动划入到一个共同的框架之中。”[2](P11-12)国家与社会民众处于政策连接的两极。政策一方面负载着国家治理的意图，同时也承载着民众对国家机构合理行动的希望。由此，就出现了国家治理意图与民众需求如何在政策中达成一致的问题。 一种思路是将政策制定过程设置成可以参与的过程，在政策议题收集及确认、备选方案规划及方案择优等阶段给予民众个人及社会团体表达利益需求的机会，让相关参与者通过政策协商、政策辩论，充分交流意见，最后达成各方都能够接受的决策。但是，利益表达同把它们成功的转化为权威性的决策，是完全不同的两码事。[3](P199)利益表达中的要求能否最后转化成政策，中间还有一段距离，各种因素的复杂性影响是民主政治研究的核心议题，学术界已经积累了丰富的文献。 另一种解决思路是强化政策执行能力。现代国家设计了各种治理技术应对执行不力问题，比如项目制、运动式治理等。国家通过财政专项转移支付等项目手段，暂时突破科层体制纵向层级安排和横向区域安排，实现国家政策目标。[4]如同项目制治理一样，运动式治理仍然遵循突破高度复杂的科层体制束缚思路，国家通过重组科层体制的运作方式，在短时间内动用整合各种资源，实现推行上级政策的目标。[5](P121)但庞大复杂的科层体制是现代国家推行政策的主要载体，非常规治理方式由于其短暂性和高成本性不可能常态化，如何保障经过科层制逐级传递的政策在社会边缘角落实行时不出问题，是现代国家治理的难题。米格代尔通过研究第三世界的国家与社会关系及国家能力发现，二战以后获得独立的国家，看似建立了强大的制度(官僚体制、税收体制、军事力量)，却无法将制度蕴涵的意念渗透到社会基层，也无法将资源运用到正好需要它的地方，更无须说让国家投放的资源产生最大产出。民众作为政策执行直接的作用对象，对国家政策执行力评价越来越低，甚至产生政治不信任。 正如我们对政策执行的多个项目调研过程中常常听到老百姓说起的一段话： 我们不看政府说了什么，关键看他们是怎么做的。说得再动听，不解决问题，慢慢地我们就不信它了。中国有句古话叫：画饼充饥，这句话现在不好用。中央政策听起来都很好，为老百姓干好事，可是到我们这里一折腾，怎么就与中央的完全不一样了？ 一方面，老百姓非常看重政策执行的实际效果，另一方面，中央的政策经过执行遭受变异。2006年全国人民代表大会上，温家宝总理在政府工作报告中提出“要提高并保证中央政策及决策的贯彻执行”。2006年后的一段时期，曾经掀起了加强政府执行能力的制度建设高潮。①党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，将“国家制度的执行力”视为国家治理体系现代化和治理能力现代化的首要衡量指标，可见中央层面对治理“执行问题”的决心。政策执行终究是并将一直是将国家与民众联系起来的粘合剂。 二、政策执行问题的解释 在我国，政策执行研究起步较晚，20世纪末期才开始。但是，从一开始就不拘泥于西方研究模式，且实际问题导向非常明确。这些研究分析我国政策执行问题的各种表现形式、形成原因，并就体制改革和政策制定提出咨询建议。例如陈振明、丁煌、刘熙瑞、金太军、周雪光等分析政策执行的制度(体制)制约因素；陈振明、孙立平、刘世定、李连江、庄垂生、渠敬东、折晓叶、姚华等采用案例形式解释政策执行问题。研究概括为三类解释逻辑：制度、变通、利益。 “制度”解释逻辑以我国政治体制或者决策体制为起点，分析制度因素导致政策制定与执行之间存在的矛盾。比如，周黎安认为，地方政府拥有体制性基础干预政策实践运作过程。中国政策执行采用“逐级行政分包制”，各级政府成为任务承包商，为保证任务完成，必须赋予地方政府极大的权力，包括重新界定政策目标、动用各种资源等行为，地方政府在上级政府的默认状态下改变政策的各种约束条件，表面完成政策目标，应付任务发包方(相对上级政府)的检查。[6](P152)周雪光将这一体制运行的结果称为“基层政府共谋”。“共谋”，即基层政府与它的直接上级相互配合，采取各种策略应对来自上级政府的政策法令和监督检查。这是由于基层政府所处的制度环境造成的，是中国政治体制的内生现象。[7]陈家建从科层体制横向部门关系角度解释国家政策在执行过程中遭遇的困境，认为国家政策目标在基层遭遇“目标置换”的原因在于高度分化的科层制结构，[8]马翠军认为，中国的地方政府是“执行性”政府，由于执行体制与监督体制的重合，每一级地方政府都是相对的执行者和监督者(乡镇政府除外)，导致执行的垂直监督约束力极小，政策极易走样。[9] “变通”的解释逻辑以政策制定的宏观本质为起点，认为中央出台的政策存在缺陷，过于宏观抽象，导致在基层难以实施，地方为了落实上级规定的政策任务，不得不理性“变通”。所谓“变通”，就是在政策落实过程中，在未得到决策者的许可、又不违背政策原则的情况下，地方执行者结合本地实际情况，将政策中的部分内容或者实施程序作适度变更，进行再次决策并推行落实的一种行为，是灵活性执行的体现。贺东航与孔繁斌对政策变通研究做过详细梳理。[10]例如，陈振明认为，政策变通是因地制宜的政策执行方法，并区分了政策变通“求神似，去形似”“不求神似，只求形似”“不求神似，也不求形似”三种类型；刘世定、孙立平认为，政策变通是执行者在既定制度中对政策做出适应性变革以保证制度运行的行为，二人将政策变通分为“重新定义政策边界”“调整制度结构”“利用制度空白点”“打政策擦边球”四种形式；庄垂生将政策变通分为“自定义政策”“调整政策”“选择政策”“歪曲政策”四种形式。上述观点将变通视为一种合理行为。 “利益”的解释逻辑以执行主体维护自身或者维护所在地区的利益为起点，解释政策何以在地方上“走样”。有一大批学者认为，在利益的主导下，地方修正政策的动机最强。改革开放以来，地方政府利益主体地位日益凸显，且制度给予地方获取利益的弹性空间也比较大，地方政府为了保证当地利益都会选择性的执行政策。李连江、欧博文、周飞舟、周黎安、冯仕政等都以案例研究分析过地方如何为追求当地利益而使国家政策失效。②折晓叶通过国家项目在地方上的运行机制，分析地方如何变通国家政策意图，将本地发展问题融入国家项目，运用“偷梁换柱”之手段实现本地利益。[11] 综上所述，“制度”“变通”“利益”视角的解释，增进了我国政策执行研究的知识积累，促进学术对话，研究的共识性基本形成：将政策执行纳入国家治理范畴，将执行主体的行为及制约行为的因素作为主要分析内容。但是，还存在三个方面的局限性：第一，研究的范式囿于科层体制内部，而体制外的环境与文化究竟如何影响政策的执行，甚至科层制本身的文化要素，并没有包括其中；第二，研究方法基本是小案例分析，研究结论的普适性有待论证；第三，没有抽象出能够涵盖各种变异形式及解释视角的概念，研究处于碎片化经验总结阶段，分析性概念没有形成。整体而言，政策执行研究仍处于“丰裕中的贫困”状态，还不能对政策执行进程提供分析性概念。这一分析性的概念要具备三个特征：第一，具有高度概括性，能够包括制度、结构、利益、文化、经济等各种解释性要素；第二，尊重政策执行的基本特征，尤其是地方性的差异性条件；第三，体现对政策执行遇到的环境条件进行深度观察和深度描写的研究态度。同时具备这三大特征的分析性概念，就是下文阐述的“地方性知识”概念。 三、“地方性知识”概念对政策执行的解释性意义 (一)“地方性知识”的内涵 “地方性知识”(Local Knowledge)是美国人类学家克利福德·吉尔兹在1982年出版的论文集《地方性知识》一书中提出来的，倡导以观察、移情、认知、自觉地追随地方“文化持有者的内部眼界”去阐释地方文化，尊重多样性与异质性。[12](P14) 首先，“地方性知识”提出了人类学田野调查中碰到的“族内人”(insider)和“外来者”(outsider)思维方式和语言表达及解释问题，也就是“主位”(emic)和“客位”(etic)关系的处理问题。主位和客位两个词来源于语音学的phonemic和phonetic。主位指被调查者自己对事物的看法、分类和解释。客位指调查人员、外来者对事物的看法、分类和解释。对同一事物，两者的看法可以截然不同。例如，我国某些地区在解放初期流行“大脖子病”，当地人民认为有鬼在作怪，而客位研究认为是当地食盐中缺碘所致。[13](P41)那么，作为外来者，如何理解当地人民的认知方式，如何解释当地人对“鬼作怪引起大脖子病”的解释，也就是“对理解的理解”，它本身已经不是我们自己的理解了，而是考虑了当地人理解基础上的理解，这样才能避免先入为主，代替当地人做判断或者把基于外来者自己理解得出的判断强加于人。 其次，地方性知识这一概念具有内在反省性。地方性知识是和后现代意识共生的。后现代意识的特征之一就是“地方性”——在普遍性中尊重特殊性。在工业化的推动下，全球化浪潮来临，西方发达国家以其发达的工业生产方式和相对优势的经济水平，向全球输送经济制度、政治制度和文化模式。由于硬性制度移植和文化范式传播并不适应传入国国情，经济条件与政治制度不匹配，民众行为与政治制度不适应，传统文化与外来文化冲突造成社会动荡等等，因而，尊重地方情境、尊重地方文化、尊重不同国家(地区)人民的生活方式等后现代主张便应运而生。吉尔兹将这一学术思想有效地运用到自己的研究中，在比较和经验的层面上应用“情境解释”，反思“大一统”模式对实践及研究的危害。[12](P15) 第三，地方性知识研究需要“深度描写”方法论。吉尔兹认为，“地方性”不只是一种出发点和姿态，而更是一种方法论的起源。于是，他开创了“深度描写”的显微研究法。“深度描写”来源于英国哲学家吉尔伯特·赖尔(Gilbert Ryle)。赖尔以一个孩子眨眼皮为例，来说明“任何一个简单的动作都可以隐含着无限的社会内容，需要对处于‘情境’中的行为进行层次化分析”。[14](P149)比如，眨眼皮可以是一个纯粹的生理行为以反映男孩的生理特征，可以是一个缓解心理压力的行为以反映孩子的生活压力，还可以是一个暗示或者信号，还可以是一个调皮的行为，还可以是取得某一事情的胜利行为等等。赖尔对眨眼皮这一简单的行为进行了层次化的还原分析，展示了行动的情境复杂性。吉尔兹高度赞赏这种描写方法，并在自己的研究中充分运用该方法。“深度描写”强调以小见大，区分可观察行为和现象性行为、行为的各种层次含义。这是地方性知识概念得以具体化和操作化的极好方法。 (二)“地方性知识”的政策执行解释力 直接运用地方性知识概念解释国家政策在地方上的各种实践状态，在政策执行研究中很是罕见。贺东航与孔繁斌在研究林改政策时，直接借用过地方性知识概念。他们将政策的经济、地理、文化背景等特殊信息环境称为地方性知识，并认为，“地方性知识”是区域决策分析的首要因素。[10]贺东航的分析具有很大启示意义，揭示了地方性知识作为隐蔽因素影响政策执行过程。由于受研究主旨的限制，地方性知识具体内涵及分析价值未能详细论述。 首先，“地方性知识”概念中的“主位”与“客位”区分对政策执行研究是一个有用的概念划分方法。在政策场域中，决策者、研究者、执行者、目标群体的“主位”和“客位”性质是相对的。一方面，以政策制定和政策执行环节而言，研究者和决策者是“外来者”，属于“客位”，执行者和目标群体3是“族内人”，属于“主位”，政策执行者和目标群体对政策的看法和解释应被得到充分重视。决策者对问题的建构、方案的选择、政策的可行性条件及风险性因素推理，常常基于自身的逻辑建构。即使有前期的调研和多方参与的政策辩论，如何理解参与者的意见仍是重要却难以处理的问题。可以说，政策执行的环境条件及影响因素具有较强的“主观建构性”。在这一建构过程中，执行者和目标群体作为“主体”的地位被弱化，“主体”的意念在政策中被遮蔽后，环境成为抽象的环境，问题成为抽象的问题，政策也就成为抽象的政策，于是，执行过程以变通或走样形式来适应地方情境，便是自然的了。另一方面，以执行过程的独立环节而言，执行者属于“外来者”，是“客位”，目标群体属于“内族人”，是“主位”，政策要得到良好执行，目标群体对政策目标的理解、对执行群体的行为判断、对自身环境情势的判断理解至关重要。例如，我国正在进行的新型农村社区建设，农民们对村共同体的理解方式、对生活的界定方式，恐怕都影响着新型农村社区建设政策的实施。遗憾的是，政策制定和政策执行的支持性条件是在决策者和执行者自身理解的基础上建构的。 其次，“地方性知识”概念启发政策制定者考虑执行的“地方差异性”问题。表现是：提前让执行机构介入政策过程，参与决策；尊重地方性因素，允许灵活执行。政策执行并不起始于政策制定阶段结束以后。早在政策制定时，就要充分考虑政策执行的复杂环境。同样，政策制定过程常常在执行环节中延续。[15](P118)这意味着政策的定型化在决策过程之外继续进行着，也意味着政策制定与执行活动在整个政策过程中相互交叉，政策质量与执行效果相互影响。正如希尔对政策规则形成的解释：“从一个一般的行动允诺，到一部法律的正式通过、向执行者发布一系列指导方针、‘街道层’对有关法律和行动方针的解释，经过这些环节，政策逐渐定型化，并最终形成输出”。[15](P121)政策的制定过程和执行过程都比想象中复杂得多。政策是决策者与执行者以及政策作用对象之间合作生产出来的，合作的关键是避免用强制性的原则遮盖多元化的地方现实。 在政策的实践领域，有关执行主体和社会主体并不是单纯地接受和执行政策，相反，他们会对政策进行解释，并对政策进行再创造。执行过程中的解释和再创造存在的合理性在于两点：一是现代国家为了管理上的方便，越来越简化自己的管理对象，将复杂的群体和问题简化成一系列统计数字和衡量标准。管理规则(政策)本身的抽象性规定难以符合地方实际，在极端程度上说，政策实际上是决策者传递给执行者的一套概念，除非决策者与执行者就某些操作手段达成共识，否则没有任何实质性意义。现实与政策文件之间存在极大差异，差异的程度受制于决策的抽象性与地方性条件的丰富性；二是由于政策的抽象性与地方性知识特殊性之间存在极大差异，就产生了原则性与灵活性问题。实际上，成功的政策案例往往包含有“基层官僚”的创造性政策解释。这种解释，立足于地方的政治、经济、自然环境、民众需求、文化背景，更是立足于解释者——基层官僚看问题的方式。所以，灵活性的程度与边界把握，在于基层官僚对“当地政策环境”的客观判断和主观解释上。 第三，“地方性知识”概念揭示政策执行评价对“精细观察”的内在需求。政策研究与社会学、人类学研究有一定不同。政策具有时效性，政策检测信息反馈周期短。这是社会学、人类学研究主张的长时段参与式和体验式的调查所难以完全做到的。尽管有时间限制，在有限条件允许下，政策社会学研究者还是开发了常态性的“精细观察”方法，“日常政治”研究的兴起为地方性知识概念在政策执行分析中的应用提供了契机。政治学和人类学研究者詹姆斯·C.斯科特采用“日常政治”的视角，精细观察了马来西亚一个村庄内部农民的政治行动。他发现，农民一般不会采取有组织、有计划的大规模政治反抗行为。他们不会明确表达对政策的不满，也不会直接表达对政策的需求。他们心照不宣地共同采用那些“日常”形式的斗争，比如：偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、偷盗、装傻卖呆、诽谤、纵火、暗中破坏等等。而且，这一系列行动被古老的民众反抗文化所强化。“当这些个体行动被长时间成千上万地累积起来，最终会使得那些自以为是的官员所构想的政策完全无法推行”。[16](P3-5) 农民这种日常反抗形式在发展中国家有一定普遍性。当为推动改革制定和颁布的新政策、新法律触犯农民利益时，他们很少冒险与当局直接对抗，而是选择不合作、偷懒和欺骗去慢慢地、一点一点地蚕食这些政策。而一旦农民不再使用这些策略而是采取堂吉诃德式的行动，便是大规模铤而走险的信号。 斯科特的研究对象及研究方式将“地方性知识”和“精细观察”运用到极致。他的研究结论给现代国家治理的大型计划一个警示：没有遭受公开反对的政策不见得就是获得认同的政策，民众日积月累的、平淡无奇的持续性不合作，会把政策消解，更毋庸说实现政策目标。对于这种不需要协调、不需要计划但又几乎是普遍的日常反抗形式，国家没有实施管理的基础，也没有实施管理的可能性，因为国家无法管理日常生活方式，唯一能做的就是细致观察，立足民意，维护政策目标群体的利益。我国当前推行的一系列化解“三农”问题的政策，政策成功的最大支撑来自农民，精细观察农民对政策的态度、农民的日常行为反应是评价政策推行效果的生动信息。 现代国家建构的持续推进依赖于一系列国家设计的政策得到落实，中央希望通过政策将社会民众整合进国家政策共同体，强化民众对国家的认同，实现国家权力的增进和渗透。但是，国家意志的实现常常受到挑战，政策的低效执行是最大难题。确实，当政策经过地方政府逐级落实时，往往面临变通和走样，更令中央和民众不满的是，越是良好的政策，在地方上越是难以落实，国家的政治合法性和政策能力遭受侵蚀。 如何解释这种中央、地方、社会共知却又难以治理的现象？我国的政策执行体制存在问题、中央政策设计本身具有的宏观规定性、地方政府追求自身利益的动机、政策执行组织机构高度分化的复杂特征，是导致政策执行问题的重要原因。但这些解释逻辑存在一定问题，解释范式立足于官僚体制内部，体制外的环境及体制内部的执行文化少有研究，研究方法基本是小案例分析性，没有抽象出涵盖各种变异形式及解释视角的分析性概念。人类学家倡导的“地方性知识”(Local Knowledge)概念，尊重多样性与差异性，是研究“普适模式中特殊性或差异性”的有力概念工具。地方性知识概念主张的方法论和针对的问题，与政策执行问题高度契合。“地方性知识”提出了尊重“文化持有者内部眼界”的观点，主张在普适性标准建构过程中尊重地方差异性和特殊性，并倡导“深度描写”的研究手段。由于与政策执行中执行结构的文化背景、政策执行的地方差异化形态以及目标群体微观行为的观察与信息反馈重要性一一对应，所以，“地方性知识”概念对政策执行有较强的解释力。同时，将国家治理与地方性知识相结合，建构政策执行的解释框架，必定为政策执行研究开拓空间。 ①地方上相继出台一系列配套性文件加强政府的执行力。2007年，各地方政府对提高行政执行力的规章制度相对完善。深圳市制定了《深圳市人民政府关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》及六个配套文件《行政过错责任追究办法》《政府部门行政首长问责暂行办法》《行政机关工作人员十条禁令》《行政许可责任追究办法》《推行行政执法责任制的意见》《进一步加强政务督查工作的意见》。郑州市《关于加强行政执行力建设的实施意见》及五个配套文件《政府行政首长问责办法》《实施行政许可监督规定》《行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》《机关效能监察投诉工作办法》《政府办公厅督查工作制度》。2004年四川省高县原县委书记和县长由于对退耕还林政策的执行不力引咎辞职，是第一个因为政策执行不力而辞职的地方干部。 ②周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版；周黎安：《转型中的地方政府：关于激励与治理》，格致出版社2008年版；冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，周雪光、刘世定、折晓叶主编：《国家治理与政府行为》，中国社会科学出版社2012年版。 ③这是政策学领域的专有名词，专指“政策直接调控的社会群体”，比如下岗职工再就业政策的目标群体只能是下岗职工，大学毕业生和农民工的就业不属于调控范围。