合同式治理：一个治理工具的概念性探索，本文主要内容关键词为：概念性论文,合同论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这就为我们这个时代的治理奠定了主旋律、指明了前行的方向。习近平总书记进一步界定了治理现代化所包含的内容，即“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”（习近平，2014）。具体说来，国家治理体系的现代化是基础，而治理能力的现代化是保证。这是因为，有了治理能力的现代化，才能确保制度的执行力，治理能力才能够适应社会要求，进而实现制度的目标。治理能力现代化首先体现在治理手段或治理工具的选择和适用上，如变整治为疏导、变刚性为柔性、变命令为协商、变指挥为指导、变监管为服务等国家治理手段或工具的创新（江必新，2013）。 韦伯曾经将人们的理性行为分为价值理性行为和工具理性行为，而按照西蒙的理解，价值理性行为涉及的是对最终目的的选择，工具理性行为涉及的是对于实现最终目的的手段的选择。前者叫做“价值判断”（value judgment），后者叫做“事实判断”（factual judgments）。在实践中，人们总是先选择目的，然后选择手段，再采取行动执行手段。在最终目的的选择上，人们只能依照伦理上的标准（“好”、“不好”、“应该”、“不应该”），不能从经验上或理性上加以验证；在手段的选择上，则存在着真假的问题，这是可以验证的（张璋，2006）。为此，我们可以做出如下结论：目的的选择是非理性的，而手段的选择是理性的。因为，所谓的理性就是以可以评估的价值系统为依据而选择那些具有较好后果的行为（赫伯特·西蒙，1989）。 基于以上的理论框架出发，我们不难判断：在我国正在开启的治理能力现代化进程中，公共管理者如何增强对治理工具的选择和运用能力则尤为重要，这也是评判治理能力现代化的重要指标。当下我国普遍展开的政府购买、政府特许经营、公私合作伙伴关系等对于传统的强权式或称刚性的治理工具，如直接行政、经济和社会管制、强制收费、直接付款和拨款、行政审批等带来了巨大的挑战，而现有的一些柔性治理工具，如行政指导与绩效奖励、补贴与凭单制、行政劝告、志愿服务等又由于功能单一、效能有限也难以适用。为此，以平等协商、契约自由为基础，以程序公正、竞争公平、信息公开为原则，兼有刚性和柔性工具的特点而又能贯穿公共产品和公共服务全过程的合同式治理（governing by contract），作为现代化的治理工具，已经在全球范围内的不同国家得到了广泛的应用。尽管学者们对于治理工具的表现形式尚无法达成共识，但是服务外包、政府购买以及民营化等都已包含在合同式治理内容中（Lawrence L.Martin，John R.Miller，2006；菲利普·库珀，2007；陈振明，2009）。为此，如何界定、如何认识、如何适用，更重要的是如何用中国的话语来解释和规范这一现象，以增强我们的对外学习能力和自我创新能力，拓展和增强自己的影响力（蓝志勇，2014），应该纳入我们公共管理研究者的视野。但是，笔者在检索文献时发现：提出合同式治理概念，并基于治理工具的视角对此进行深入研究的尚未见到。为此，本文拟就合同式治理展开概念的探索性研究，以求教同仁。 二、合同式治理的形成与发展 在传统的形式中，以权力为基础的治理是建立在规则、机构和政治等级之上的纵向模式。这种治理更强调权力和威严，对违规者进行制裁，用一些具体的责任制形式来限制那些被治理者，并控制由它们领导的机构；国家或政府在为公众进行基础设施建设和提供公共服务时，更多地采取直接生产和提供的方式，主要依赖于使用其自身的组织和雇员。在此背景下，强制措施与处罚、行政命令、行政审批与许可、直接给付、收费与拨款等带有强权式的治理手段大行其道，也取得了明显成效。然而，“社会治理对权力的依赖带来了诸多问题，甚至在今天使人类陷入风险社会和危机事件频发的状态。在后工业化的背景下，我们需要去探求社会治理终结权力依赖的可能性”（张康之，2015）。 不可否认，随着全球经济发展速度的放缓，各国财政赤字的急剧、政府与社会民众的关系紧张，一个过多依靠权力的时代正在发生着改变。政府既可以自己亲自安排和提供公共产品和公共服务，也可以通过协商或购买的形式交由其他主体，如自治机构、市场主体等来提供（奥斯特罗姆，2000）。自20世纪六七十年代起，在世界范围内开展的政府向社会购买服务、民营化和公私合作伙伴关系、政府特许经营等改革，作为改善政府提供公共产品和公共服务的效率、缓解财政赤字、平复政府与社会的紧张关系的途径，有了一个明显的转变，就是越来越多地转向了通过合同形式而不是通过权力来实现。不断演进的“政治、经济和社会背景不仅塑造了今天的公共合同的性质和运作，而且还为21世纪初的治理开创一个新现实。通过权力的治理正在走向合同治理。这不只是说，有越来越多的物品和服务合同，尽管这一点确凿无疑。这一转向指出，治理正在越来越多地通过协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行”（菲利普·库珀，2007）。 这种现象首先发生在西方发达国家的政府治理工具的变革中。从某种程度上说，英国是合同式治理的发起者和引领者（Harden，1992）。20世纪70年代的英国，传统公共服务模式下的政府面临着重重困难。撒切尔夫人执政以后，面对当时的社会、经济矛盾，首先打破了原有的“共识政治”，重新调整国家与市场的关系，通过国有企业的私有化、放松政府管制、强调市场竞争等对原有的公共服务体系进行改革，涉及政府公共服务机构、国有企业、教育、住房、社会保障等诸多方面。这些改革最为核心的内容就是构建起政府与企业、市场的谈判、协商途径，并通过合同来固化这些关系。 美国自克林顿时代就开始越来越刻意地强调：在大多数领域要以谈判的方式来解决问题，而非以强权为基础。于是，之后的美国也就开启了以命令式控制的运作转向以谈判驱动的、以激励为基础的过程和绩效评估的运作。这种通过协商、谈判途径，最后通过合同式治理固化下来的运作模式，不仅体现在与被管制的企业、非营利的组织、作为客户的公民之间，还体现在公共部门之间、公共组织内成员间的绩效协议中。“这样的管理在20世纪90年代不管是在保守的还是在温和的政府中，不管是在发达国家还是在发展中国家都得到了加强。所有这些趋势和发展的一个共同点是通过政府机构来行使政府权力的行动转向了通过合同来治理。这是在提供和配置社会公共服务时所发生的唯一的、也是最为重要的转变（菲利普·库珀，2007）。” 在中国，起源于20世纪80年代的国有企业承包经营制和政府内部管理的目标责任制可以视作合同式治理的开端。随着我国改革开放的逐步深入，合同式治理的范围也逐步得到拓展。现在，不仅政府提供或安排的公共产品和公共服务越来越多地通过合同制来实现，如我国十八届三中全会要求凡属事务性的管理服务原则都要向社会购买、发改委正在积极推进的政府特许经营项目、财政部正在着力开展PPP项目等都是以合同形式来规范公共部门和供应商之间的关系。同时，公共组织之间和公共组织内部的管理也越来越多地采取了合同方法，甚至具体到了公共部门内部的人与人之间的工作关系也都通过合同来实现（王丛虎，2013）。除中国之外，越来越多的发展中国也都在不断拓展着合同式治理的范围。新公共管理运动以来，特别是进入21世纪之后，一个客观的发展趋势就是日益从使用权威机制走向协商治理机制。这种协商治理不仅包括公共管理部门与被管制的企业进行谈判、与社会组织的服务合同、与任何其他政府机构的跨权限安排、与作为客户的公民的服务协议，而且还包括政府组织内成员间的绩效协议。 不可否认，合同式治理方式正在逐渐弥补着强权式治理工具的诸多不足之处。相比较与传统的科层制下的强权式或称“刚性治理工具”①而言，合同式治理工具在诸多方面显示其适应时代要求的变革性：在权力运行层面，科层制下的强权式治理强调集中、自上而下的运行，而合同式治理则强调分散、平行的运行；在信息传递层面，科层制下的强权式治理强调的是线形的，而合同式治理强调的是网状的；在风险治理层面，科层制下的强权式治理强调的是权威、权力，而合同式治理强调的是协商、谈判（王祯祯，2010）。虽然合同式治理最终也要显示公共管理部门的监督权威，但却是建立在合同双方的真诚、平等沟通基础上。不言而喻，公共部门合同式治理代表的不仅是治理工具的变革，更是一个治理文化的转变，即从一个仁慈和积极回应民众的科层官僚变成了准确和界限分明地提供有效产品和服务的服务者。这是因为，合同式治理的背后秉承着一个简单的理念，即通过双方协议使履约变得明晰而可接受、以权利义务约束并监督双方、以法律责任和违约责任进行制裁（休·柯林斯，2014）。正是合同式治理的这些明显优势，政府使用合同式治理的范围不仅局限于公共部门与私人部门之间，而且进一步拓展了到了公共部门之间，乃至公共部门内部机构与机构、领导与下属之间。 从依靠权力、权威的治理正在走向平等、协商、合意的治理，这在公共管理领域既是一场巨大的革命性运动，也是一种治理方式的根本性变迁。合同式治理不仅表现为政府提供公共服务的机制的变革，即通过向社会、市场购买和合作提供公共产品和公共服务，或者以委托的方式交由政府以外的机构来提供，而且还包括公共部门内部的多种事务的合同式管理方式。毫不夸张地说，一个合同式治理的时代悄然来临，并且正改变着社会思维的模式，改变着多元主体之间的关系模式。 三、工具理性下的合同式治理特征 尽管萨拉蒙将治理工具（或称政府工具、行动工具）看做是一种可辨认的通过集体行动致力于解决公共问题的方法或途径，并警告说治理工具在实施过程中相当复杂，而且任何一种工具往往都是包含了许多构成要素的“工具包”（Lester M.Salamon、Odus V.Eliiot.et al.，2002），但这并没有影响理论界的研究者们对于治理工具的热衷，越来越多的研究者们希望通过治理工具的变革，寻求政府变革的有效性和回应性，并对政府治理工具的研究进行着不懈的努力。②必须承认，我们处于一个变革时代，复杂性和不确定性对于我们的社会治理造成了巨大压力，而且使我们的传统治理工具不能适应变革时代的发展（张康之，2007）。治理变革时代说到底就是一个不断变革治理工具的时代，政府改革实际上更多的是在变革治理的工具和方法。人们所谓的政府治道变革实际上就是指基于客观环境的变换而不断改变治理工具和方法的过程。正如奥斯本和盖布勒所言：“今天，政府所面临的核心问题，不是它们做什么，而是如何做（奥斯本、盖布勒，2006）。” 在实践层面，政府治理工具同样是一个炙手可热的研究问题。究其原因，可以追溯到20世纪以来世界各国所发生的政府管理的困境。有学者将其归纳为：一是政府管理和政策执行的复杂性导致人们对政府工具或手段的反思。二是福利国家的失败以及政府工具的低效率，引发人们对工具途径的政治，即意识形态的支持。三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对于包括工具性知识的更多追求。四是公共管理学和政策科学的研究领域自身的扩展导致了政府工具被纳入学科的视野（陈振明，2009）。正是这些原因，才促使了实践部门积极借鉴了理论研究的新成果，并将其不断应用到了现实的政府治理之中。不管是发达国家，还是发展中国家，都崇尚于在治理工具层面寻求变革，也更加崇尚治理工具的理性。 客观地说，并不是所有的政府治理工具都能够受到不同政治体制和不同发展阶段国家的青睐。这是因为：“政府工具的选择与评价存在于公共领域，政府治理工具的选择是对公共行动机制的选择，所以政府工具选择与评价首先和特定的价值标准联系在一起。价值标准和价值偏好可以解释在公共领域做出政府治理工具选择的根源（陈振明，2009）。”或者说，政府治理工具的选择，并非无缘由地进行，而是要完成一定的使命，实现特定的目标，即政府治理工具的选择必然是理性的（张成福，2003）。 不可否认，理性选择下的治理工具是一个庞大的系统。从类型化角度出发，治理工具有太多的类别。就治理工具适用范围而言，有宏观、中观、微观层面的不同；就治理工具作用方式而言，有市场化、社会化、商业化、行政化等的区别；就治理工具的主体来分，有多中心治理、协同治理、统和治理、整合治理、综合治理、网络治理等的不同；就治理工具的内容来看，有偏重结果、手段或过程等的不同，等等（张璋、2006；陈振明2009；周鲁耀、2015；杨宏山、2015）。合同式治理作为一种兼有市场化和商业管理化手段特点的中观层面治理工具，具有其偏重参与过程的合意和参与者对结果满意的特性，而公共产品和公共服务领域则正好迎合了这种注重契约精神的特定治理工具，因而也就首先在该领域展开。除此之外，合同式治理由于其超意识形态、连接了公共部门和市场，且有利于节约财政资金、分散政府压力和责任而备受不同制度体系下的公共管理者的欢迎和喝彩（王丛虎，2015）。随着各级政府越来越多地通过合同关系来提供公共物品和公共服务，已经悄悄地改变了政府和合同提供者的关系模式，同时也改变了政府自身的管理方式。在这一转变中，人们越来越强调正式和非正式合同中的谈判式运作。于是，政府的治理方式和公民对于政府行为的要求都已超越了传统的强制、权威和制裁，进而转向了协商、合意与谈判。这其实是一个合同式治理时代到来的重要标志。 合同式治理作为理性选择的结果，同样印证了萨瓦斯（2002）的观点：“面对各种替代性工具，应该做出何种选择，这要看实践者对于工具的期待和标准。”由于当今社会公共问题的复杂性，使得任何单一的政府治理工具都难以完全解决某一类公共问题。合同式治理则融合了诸多单一性治理工具的特性，摒弃了内涵简单性、功能有限性的局限，兼具了长效性、过程性、刚性和柔性等诸多特点，进而成为以合同为基础，而又贯穿于某一类治理事项始末的综合性治理工具。 四、合同式治理中的挑战 公共管理职业的公共性和艺术性决定了每一位公共管理者仅仅站在公共利益的立场、怀着公共利益之心、勤勤恳恳地工作是远远不够的，还应该掌握公共管理的技术和艺术，这其中最为重要的就是：既能根据不同时代的要求开发出解决不同问题的治理工具，又能全面而准确地掌握政府的各种治理工具，并能针对不同的环境熟练地运用不同的治理工具。作为公共管理者而言，如何理解、掌握和具备国家治理的各项能力则是全面深化改革以及治理时代最为重要的内容。不言而喻，个体的治理能力最终体现在对于治理工具的掌握和应用上。 合同式治理是政府面对复杂形势的一种治理工具的转变。政府由原来的监督者转变为参与者，乃至被监督者。对于当代的治理而言，尤其是对公共合同管理者来说，理解同一时间里两种非常不同的行为模式是很重要的。公共管理者面临的挑战是在两种模式的交叉点上运作，这恰恰是管理者面对的许多挑战的原因（菲利普·库珀，2007）。当然，把治理的中心转向了合同式，即从权力转向合同并不意味着政府部门的终结，恰恰相反，它意味着需要建立一种制度和管理能力去迎接我们面临的许多新的挑战。这就需要一些既能执行各种传统的治理职能，同时又能强调各种合同协议的复杂组织作为一种至关重要的运作模式（菲利普·库珀，2007）。也就是说，对于合同式治理模式下的公共管理者而言，既要善于从纵向权力模式角度理解合同式治理，又要能从横向合同模式下的平等协商关系视角理解和参与合同式的治理，即“政府通过合同治理，在合同私法的法律话语体系中还要引入合同公法的视角，要强调诸如程序公正、保护个体权利、政府的理性行为、集体利益和公共产品等重要价值理念”（Freedland.M.，1994）。就具体运行而言，在纵向的权力模式下，特别是管制关系中，政府确立规则并决定何时和如何执行这些规则；而在合同模式下，则是多方共同参与规则的制定，任何一方都有权提出执行规则的要求，而且合同式治理必须基于平衡经济、效率、有效性、平等、回应性和责任这些关系，并建立在合同关系的基础上运行。 合同式治理既改变了原本的关系建立方式、规则制定的途径、规则执行的方法，也改变了公共组织的架构和公共管理者的心智模式。总结合同式治理的要求，不难看出，对于公共管理者而言，必须要增强适应现代性要求的能力：一是具有合同意识。实质上合同意识也可以看做是法律意识的一种，是一种平等、协商、相互尊重、诚实守信的法治观念、法治思维和法治精神的统一，也正是党的十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”所要秉持的核心价值理念。 二是具备处理平等协商式的合同关系的能力。作为一种平等关系，合同关系不同于管理关系，其最为核心的表现是建立在平等基础上，而不是建立在管理和被管理关系的基础上。为此，在这种法律地位等同关系中，公共管理者与所服务的对象之间应该互相尊重、平等协商。不管是从管理目标的制定、变更，或服务职能的履行，都应该建立在双方充分沟通和意思自治的基础上，进而以合同的形式表现出来。这就要求公共管理者必须放下之前的傲慢姿态，并摒弃任性、强势的行为，学会低下身段、倾听意见、接纳并吸收建议。换句话说，这是要求公共管理者应具有很好的倾听能力、沟通能力、协调能力和组织能力等。 三是掌握监督合同履行的技能。如何监督合同的履行同样是公共管理者应该具备的能力。合同式治理下的监督与管理能力也不同于传统的监督与管理，如以政府购买合同为例，具体表现在：第一，公共管理者在购买公告中，要清楚地说明公共管理者所具有的监管职能，只有同意这一前提的承包商才能够有资格承包。第二，在公共管理者与承包商确认签订合同之后，要确保供应商要对购买合同中的所有内容都有非常清楚的理解，并且有着高度的共识。这也是政府购买合同监督和管理的前提，是建立在承包商自愿同意的基础上的。第三，公共管理者和承包商都要认识到，尽管购买合同在监管的过程当中变通性较大，但是监管的规则都是由各级有权制定法律的立法机关或各级政府制定的，所有的购买合同都要建立在尊重法律的基础上，所有的承包商都有可能因为不按照合同进行工作而承担法律责任（Rehfuss，1990）。为此，公共管理者监督合同履行的技能最为重要的表现在要娴熟地运用法律和把握合同上，即准确理解法律原则和具体条款，并运用法律思维和法律语言解释合同内容，准确预测合同对象可能的违法、违约行为而加以提醒与规劝，依法、依约制裁违法、违约者，沉着应对来自合同对象的各种投诉、质疑和诉讼，等等。 合同式治理不同于传统的科层制下的强权式治理，其具体体现在权力运行的模式、信息传递的方式、治理者之间的关系、公共管理者的角色定位等方面。为此，公共管理者在使用该种治理工具时应该积极转变思维模式，加强学习，提升能力。公共管理者更多地通过合同进行治理既是公共管理时代变迁的使然，更是治理能力现代化的客观要求。不断适应变迁的环境，并适时作出调整，同时还要洞察时代变化的趋势，并正确引领公共管理的前行方向是公共管理者在治理现代化中应有的角色。 不可否认，在治理转型的过程中，公共管理者可能更多地关注合同式治理的效果、透明度和权责下放等优点，而且也会存在学者所担心的现象：“政府需要对公共服务的结果保留政治责任，这促使政府在设定标准时不会全面实施市场机制，并且拒绝就他们的要求对承包人做出准确的承诺。其结果是，合同实现公共服务有效率供给的功效就会大打折扣。所以，我们怀疑在公共服务中利用合同是否能够实现任何有价值的收益（休·柯林斯，2014）。”但是，应该看到合同式治理毕竟是一种新的政府工具或治理新范式，公共管理者“规避责任、保护自我”的有限理性并不能否定治理工具的先进性和有效性。一些短视的逐利行为总可以通过不断提升治理能力和加强监督而逐步得到预防和遏制。 ①科层制治理或称科层式治理是一些学者们基于马克斯·韦伯的科层制为基础的一种概括总结，是指强调集权主义，以精确、稳定、有纪律、注重层级为准则，在既定的法律、政策的规则范围通过职位等级而形成的权威而进行的管理行为。笔者在本文中的引用，旨在更进一步说明合同式治理在科层制下的特别之处，并无意论证对其的替代性、对立性。其实，从某种程度来说，合同式治理是科层制治理的一种很好的补充。 ②西方学者，如C.Hood，L.Salamon、A.Etzioni、E.Vedung等；中国学者如张成福、陈振明、张璋等都对政府治理工具有很好的研究贡献。标签：治理理论论文; 合同管理论文; 社会管理论文; 政府治理论文; 变革管理论文; 社会问题论文; 经济论文; 法律论文; 时政论文;