基层审计机关队伍职业化程度分析与制度设计，本文主要内容关键词为：基层论文,队伍论文,程度论文,机关论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在2008年，刘家义审计长在中国审计学会理事论坛上就曾指出，要弄清审计职业化的涵义和标准以及资格和条件，尽快推进审计职业化建设。2014年，国家出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》都明确提出要“推进审计职业化建设”，这表明“审计职业化”是当代中国审计制度改革的重要内容，是未来审计队伍建设的发展方向。 一、审计职业化建设的主要内容和特征 为了部署落实党中央和国务院对“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”的要求，适应审计工作自身特点和审计事业不断发展变化的需要，全面推进国家审计职业化发展进程意义重大。 （一）审计职业化建设的主要内容 所谓职业化，是一种工作状态的制度化、标准化和规范化，主要追求四方面内涵：一是以“人事相宜”为追求，优化人们的职业资质；二是以“胜任愉快”为目标，保持人们的职业体能；三是以“创造绩效”为主导，开发人们的职业意识；四是以“适应市场”为基点，修养人们的职业道德。 根据上述定义，可以推导出审计职业化建设的主要内容：一是完善的审计职业资质管理制度，优化审计人才准入、管理和退出管理；二是完善的审计业务后续教育制度，建立终身审计职业培训体系；三是完善的职业晋升激励制度，优化审计人才的职业等级管理；四是完善的职业纪律奖惩制度，提升审计队伍职业道德修养和重塑核心价值观。 （二）审计职业化程度的属性特征 探索一项职业是否有必要实现职业化以及职业化实现的途径，除了要理清职业化建设的主要内容是什么，还需要进一步分析职业化的作用体现，即工作效用。工作效用等于个人能力和职业化程度的乘积，职业化程度与工作效用成正比，即：工作效用=个人能力×职业化的程度，如图1所示。 如下图所示，如果审计队伍整体业务能力和综合素质都很强，但审计职业化程度不够，审计事业发展的总体效用只能打折。有时审计干部会有“怀才不遇”的感慨，实质上是审计职业化的程度不高而造成。
分析审计职业化程度，首先应分析审计职业化应具备的属性特征，从而有利于对审计职业化程度进行分析评价。根据社会学家库尔特根提出的职业化特征理论，可以得出审计职业化程度的属性特征：一是5个一般特征；二是5个社会特征；三是3个客体特征，如下页表1所示。 二、基层审计机关职业化程度分析 近年来，随着国家审计社会影响力的扩大，省级以下地方审计机关（以下统称基层审计机关）审计队伍逐渐壮大，人才结构有了改善，初步建立了一支政治素质坚定、业务技能精湛的审计干部队伍，为审计事业的健康发展提供了保障。本文以Y市（1个市级行政机关和6个县级行政机关）为例，对照审计职业化建设的主要内容和属性特征，分析基层审计机关职业化程度与发展需求。 （一）职业准入资格方面 根据Y市的数据：该市审计机关工作人员238人，从专业背景来看（如图2），其中会计审计类100人，经济类49人，管理类21人，法律类13人，工程类27人，计算机类8人，其他专业背景20人；从人才来源来看（如图3），其中应届毕业生参加公务员公开招考进入审计机关的46人，社会人员（主要是往届毕业生）参加公务员公开招考进入审计机关的96人，军队转业复员到审计机关的18人，从行政机关调入的49人，从企事业单位调入的29人。
从上述数据可以看出，基层审计机关工作人员具有会计审计专业背景的仅42%左右，也就是说，在任职之前，不到半数的审计人员经过严谨而系统的知识培训，大多数审计从业人员是任职后，接受了从业相关的知识和技能培训而以此开展审计业务工作的。另从来源结构来看，通过选拔考试进入审计机关的人员已达59%，可见该市已逐步重视选拔招考具有专业背景的审计人才。 （二）职业管理考评方面 一是业务组织管理。国家审计并不像社会审计、内部审计有注册会计师协会、内部审计师协会来代表和管理众多的从业人员、指导审计业务工作。基层审计机关通过地方审计学会定期或不定期地组织理论研讨，集中冬训等形式，来推进和指导审计业务工作；审计业务质量管理由各业务处室、法规处以及业务会议分阶段负责；监察室跟踪督查。目前，该市审计机关已制定并执行了一系列如《审计项目审理工作流程》等业务质量控制制度并已实现审计项目审理全覆盖。 二是业务考评体系。该市审计机关业务考评体系主要围绕审计业务能力、审计工作实际来设计，将审计工作绩效以量化的形式来评估，主要包括“完成审计任务”、“审计项目质量”、“审计信息化”、“审计项目档案”和“审计统计台账”五个方面，在尊重客观审计规律的前提下，以日常业务工作为主要考核内容，采用超额完成工作加分制，量化审计业务人员工作业绩。 可以看出，基层审计机关在系统地组织和管理审计业务人员更新审计理论知识方面较为空白；虽然审计署在2001年印发了《审计机关审计人员职业道德准则》，以维护审计职业的公正与诚实性，但基层审计机关并没有将“审计人才职业道德准守情况”在考评体系中体现出来；体系内容以完成基础日常工作为主，缺少促使审计队伍不断提高业务水准和审计质量效率的导向指标。
（三）职业等级管理方面 审计质量是审计工作的生命线，审计项目的质量如何，归根结底取决于审计人员的业务水平，取决于基层审计机关的人才结构。根据人才业务结构特征，较好地管理职业等级，能有效地提升业务整体的质量水平。 从Y市数据中的年龄结构来看（如图4），截至2014年底，全市审计机关30岁及以下的65人，31至40岁的52人，41至50岁的66人，51岁以上的55人；从学历结构来看（如图5），硕士研究生学历人员15人，本科学历人员177人，专科学历人员42人，专科以下学历人员4人；从专业技术资格来看（如表2），具有各类专业技术资格的165人，占总人数的69.33%。其中，高级资格人员25人，中级资格人员109人，初级资格人员31人。 根据上述数据可知，该市审计业务人员平均年龄在45岁左右，是一支年富力强的审计业务队伍，其中有高达80%的从业人员接受过本科以上的学历教育。该市虽没有建立严格意义上的职业等级管理体系，但持有审计技术职称人数占全体工作人员的69.33%，已具备建立体系的人才基础。但是，该市高级审计师技术职称持有者仅占全体工作人员的10.5%左右，可见技能持有比重并不高，其原因是国家审计在提供服务时，并不像社会审计那样，仅通过职业认证才有审计报告的签字权，因此，获取职称资格在基层审计机关并没有被强制要求。
（四）职业纪律监督方面 独立性是审计工作的灵魂，一方面能保证审计人员无偏见地开展审计业务；另一方面能保证审计机关不受审计体制和行政因素的干扰，无保留地出具审计意见。国家审计机关要充分注重监督审计组织和审计个人履职的独立性、公正性，塑造国家审计的良好形象。 目前，该市主要通过审前公示、廉政回访、分级审理和纪检监督这四个方面来开展和保证审计公平独立和业务质量。审前公示，保证审计现场接受被审计单位的全面监督；廉政回访，保证审计人员廉政行为接受被审计单位监督；分级审理，保证审计业务质量在不同环节由不同岗位职责的责任人审理掌控；纪检监督，保证审计机关内部独立部门专门开展内部监督工作。由此可见，虽然基层审计机关因体制和经济的因素并不能实现绝对的独立，但有热情和信心努力朝着“充分独立”这个目标循序渐进。 三、基层审计队伍职业化发展的制度设计 相较于上级审计机关的人才结构和管理体制，可以说，审计职业化的薄弱环节在基层审计机关，推进审计职业化建设的关键在于完善基层审计机关职业化发展机制。 （一）完善专业人才准入机制 结合审计队伍专业结构复合性和审计个体知识结构复合性两方面要求，在人才准入环节体现学科专业优化配置和专业知识补充配置。基层审计机关应在招考、转调等人才引进环节，注重追加专业知识的测试考核，将行政综合素质与审计业务技能相结合，挑选引进审计人才。 （二）完善后续教育培训机制 为适应兴起的公共资金绩效审计、计算机辅助审计、联网审计、政策执行审计等，改善现有基层审计机关队伍专业结构迫在眉睫，主要途径是完善后续教育培训机制，有针对有分类系统地开展业务知识技能更新。一是放宽新进人员专业视野，通过在职学习等方式，在原有专业基础上再修其他专业知识，特别是公共管理、社会治理和政府绩效等基础知识；二是定期培训在职人员技能，通过制定培训计划系统部署在职人员技能更新；三是创建专家人才合作机制，聘请经验丰富且审计需要的外部专家，协助提升审计质量。 （三）完善职业道德约束机制 基层审计机关对审计队伍职业道德的约束，不应仅存在于制度印发执行和纪检监察回访等外在手段，还应使遵守职业道德约束成为审计工作人员根深蒂固的本质反应。这需要基层审计机关从两方面出发：一方面开展职业道德理论研讨，通过每位审计人员参与理论研讨，充分理解并认同审计精神；另一方面是将职业道德执行情况纳入年度考核体系中。 （四）完善主审资格管理机制 工作任务由领导分配，再加上年度考核、职位晋升、激励奖惩等对项目工作量没有明确要求，导致审计人员主审责任意识、提升技能意识和业务创新意识不够，审计现场拖沓，审计质量不高等问题。要改变这一现状，提升审计效率和质量，就要探索推进主审资格竞争制度，并将之与年度绩效考核、职位资格晋升等制度结合起来。 （五）完善等级考评激励机制 建立与职业化管理相配套的激励机制，以促进审计人员的忠诚尽职和职业发展，主要包括对各类职业资格的人员待遇、考核办法、奖惩措施等。参照法官职业等级，可以分为助理审计师1～6级、审计师4～9级、高级审计师6～10级、主任审计师8～12级，并享受相应的行政级别待遇，明确相应的审计人员职责。在国家审计准则第22条、第196条关于建立业绩评价考核和奖惩激励的基础上，基层审计机关应探索“审计能力评价和职业淘汰”制度，强化履职约束力。
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