摘要：土地利用总体规划是落实土地管理工作的重要依据，但是当前土地利用总体规划体系存在不够完善的情况，其缺少关于社会发展新情况与新形势的规定，从而导致土地管理工作依照落后的规划体系开展工作，工作效果以及工作质量都受到了影响。为此，文章对完善土地利用总体规划体系进行了具体的论述，提出了相关完善措施以及完善建议。
关键词：土地利用总体规划；规划体系；措施；建议
土地利用总体规划体系具有系统性、规范性的特征，其是土地管理、土地利用规划工作的重要依据，我国目前的土地利用总体规划体系主要由土地利用详细规划、专项规划、总体规划三部分内容构成，从三个不同的角度体现出土地利用总体规划的多元性与全面性，但是目前规划体系内容缺少社会主义发展新形势下的相关新内容，因此完善土地利用总体规划体系仍然是土地利用总体规划编制工作的重点。
一、土地利用总体规划体系中存在的不足
一是，规划中对于职能分工未作出科学合理的划分。从当前的规划体系中可以看出，更层级的规划重点不明确，未突出规划的前瞻性、战略性，从而不能强有力的指导具体操作；而且上下级之间缺少通畅的互动沟通渠道，不能合理的衔接上下级工作。这些问题的存在，都严重的影响着各层级规划的有序落实。
二是，规划内容不合理，越位与缺位问题十分突出。当前，基于生态底线原则进行土地利用总体规划体系编制重点始终是保护耕地，但是其它规划的内容缺少协调性，导致规划内容与我国社会经济发展不相适应，而且内容单一、与土地利用实际要求存在差距；并且过于细化市场调节产业用地的规划，导致规划中关于土地利用的发展方向、发展目标、发展定位缺少前瞻性[1]。
三是，土地利用总体规划体系（如图1所示）编制责任范畴不明确，在规划体系编制过程中，对于区级规划编制的相关规定并不明确，而且农场、林场用地规划也缺少详细的规定。规定内容不全面导致规划落实过程中出现了主体范围不准确的情况，需要根据实际情况展开规划内容的调整，这并不利于维护规划的权威性。
二、土地利用总体规划体系修改的原因
一是，政策调整。自我国构建土地利用总体规划体系后，我国发展政策的调整就会对规划体系造成一定的影响，在不同的时间与发展阶段，各地的发展战略都会有所调整。如近年来工业化进程不断加快，我国扩大了工业用地规模，并重新对工业区进行了规划，隔离其与城区之间的联系，因此，导致土地利用总体规划理念发生了重大转变。
二是，编制方法的影响。土地利用总体规划编制通常以人口与需求的预测为方法，通过人口数量、人口类型，决定社会需求以及各级产业的发展需求，以此为依据展开用地规划不能保障规划的科学性与合理性；而且由于很多用地的界限并不明确，反而会增加土地利用规划的难度。因此，近年来编制方法不断调整，也使规划编制发生了较大程度的修改[2]。
三、完善土地利用总体规划体系的措施与建议
（一）提升用地规划动态管理水平
对于当前土地利用总体规划中存在的问题应从提升其可操性角度出发，对规划中必须具备的主观因素进行科学合理的界定，而且必须参照线管法律法规，保障规划内容的合法性。在此基础上对用地规划展开动态管理，以近期规划为约束性条件，建立目标评估与修改模式，通过对比近期目标与实现效果对近期目标进行评估，并结合现阶段发展形势的需要展开修改；修改后明确修改后规划的新目标，并在通过目标对比的方式进行目标修改，这种方式能够根据社会的发展以及变化提升规划的合理性以及针对性。
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（二）明确各级规划的具体功能
各地方在进行土地利用总体规划编制过程中，省级规划应为主要参照依据，但在落实过程中还需要考虑到全国规划的指示，保障规划内容的合理性，其中重点应为加强基础设施建设、农田保护、生态环境保护、整治项目等制定可行性强的实施措施，但需要注意的是应突出规划的政策性、战略性与前瞻性，能够发挥出协调地方与国家统一发展的作用[3]。具体执行过程中，根据规划内容注意落实到地方，根据类型展开土地利用，统筹土地利用过程中基础设施、环境保护项目、社会设施的建设，保障土地规划与土地利用实际情况相符。
（三）明确划分编制主体范围
首先，对于区级规划编制规定不明确的问题，为了保障规划落实过程中各层级规划出现冲突，应利用总体规划目标统领各层级规划，其中区级规划需要根据城市规划以及城郊结合部的规划进行编制并对内容调整与修改，而不是在单纯的编制区级规划，这种方式丰富区级规划的内容，不需要再单纯审批区级规划，使各级规划之间的联系更强。
其次，对于农场、林场规划编制不完善的情况，土地利用总体规划编制是以行政区划范围为依据的，而为了提升规划的全面性与科学性，应将林场、农场规划内容融入到总体规划中，从而不再单独审批关于林场用地、农场用地的规划内容。
最后，针对开发区规划以及规划范围不明确的问题，园区的规划可以纳入到城镇建设用地规划中，根据城镇建设用地的标准进行编制，不得处于独立状态；并将其作为城镇用地总体规划的重要组成内容，由政府授权将其作为行政区土地总体规划的组成部分，不再单独展开审批。
（四）推动“多规合一”的有效落实
“一张蓝图干到底”是习近平总书记关于土地利用规划提出的重要指示，其基于“多规合一”将城市发展的多项规划合成一张蓝图，一个规划，加强规划实施过程中各个部门的联系，减少了不必要的审批，提升了规划执行效率，而且避免了各个部门各自为政，导致规划内容冲突严重的情况，使规划有序落实。其中“多规”主要包括全国用地总体规划、省市用地总体规划、经济社会发展规划、城乡规划、农牧业规划、综合性区域规划、水利规划、交通规划、生态环境保护规划、能源规划等城市发展的多项重大规划，但是在融合规划过程中应基于统一的技术手段、管控标准，保障融合后规划信息的真实性、有效性，从而有效提升土地利用总体规划的可操作性[4]。
结束语
综上所述，土地利用总体规划体系对指导土地开发与土地管理工作的落实有着重要的意义，但是由于当前土地利用总体规划体系存在职能分工不明确、规划重点不突出、各阶段规划内容相似性过高等问题，应引起相关部门的重视，在规划编制过程中正确认识问题的存在，并明确了解影响规划调整与变化的原因，形成动态管理机制，及时对规划内容进行调整与修改，始终保障规划内容的全面性、可操作性、科学性，为土地利用与土地管理提供科学的指导依据。
参考文献：
[1]李富强.浅论土地利用总体规划和城市总体规划对房地产业发展的影响[J].房地产导刊，2018，31（33）：5.
[2]王成，齐欣.乡村振兴战略背景下的村土地利用总体规划研究 ——以重庆市永川区黄瓜山村为例[J].安徽农学通报，2018，24（21）：3-5，59.
[3]李全宝.县级市土地利用总体规划空间优化布局关键技术研究——以新沂市为例[J].国土资源情报，2018，27（8）：30-35，56.
[4]王靖杰，刘学录.基于全局一致性的土地利用总体规划实施评价研究 ——以甘肃省麦积区为例[J].甘肃农业大学学报，2018，53（5）：161-168.
论文作者:王娟
论文发表刊物:《基层建设》2019年第6期
论文发表时间:2019/4/29
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