中国互联网内容监管体制结构、功能与演化分析，本文主要内容关键词为：中国互联网论文,体制论文,结构论文,功能论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
互联网自诞生之日起就被视为是推进全球范围内信息自由表达和交流的重要途径[1]。由于其分布式的结构设计，很多人认为互联网技术能够避免来自政府的管控[2]。然而事实上，互联网，尤其是中国互联网，从未曾脱离监管机构的审查监控。从世界范围来看，中国互联网内容监管被认为是非常深入、先进和高效的[3]。这一监管体系在中国社会公共管理中扮演着重要角色，不仅帮助中国政府从互联网产业获得稳健的经济收益，还能确保政府对网络的政治影响力[4]。
随着中国互联网的发展，来自法学、传播学、信息科学与技术、政治科学等领域的学者开始研究中国互联网内容监管问题。这些新兴的学术研究虽然从不同角度切入，内容涉及广泛多样，却由于时间和范围上的局限没能恰当描述快速变化的互联网环境下监管体系的演进和变迁。对这个问题要有更加深入的理解，就需要一个更加适当的视角，来揭示中国互联网内容监管体制是什么，如何发挥作用，以及如何演化。
20世纪90年代中期，中国互联网的基础设施和网络服务开始了迅速发展[5]。从那时起，中国政府就采取了一系列包括内容监管在内的政策措施来确保对互联网的管控。这些针对网络内容的政策规范不仅仅是达到某种政策目标的工具和手段，更是人们观察和理解监管体制的理想媒介。一方面，通过审阅不同主题领域的政策法规，可以描绘出中国互联网内容监管的关注重点和功能结构。另一方面，这些政策法规文件也是近二十年来中国互联网内容监管体制演化过程的历史记录。
本文透过政策法规文件来窥视整个监管体制，首先通过文献综述建立了一个三维政策框架，来描述中国互联网内容监管体制的构架和演进。接着在研究方法部分解释了如何将内容分析与引用分析应用于政策文本。在研究结果分析部分中，三维政策框架中的政策分布和政策间的引用关系揭示了互联网内容监管体制的功能结构和演化历史。最后，在讨论和结论部分重新思考了中国互联网内容监管的内涵和有效性，以及理解中国互联网监管问题所需要的更恰当有效的理论范式。
1 相关研究回顾
通过阅读相关文献，可以发现学者们分析和理解中国互联网内容监管的三个角度。
第一，中国互联网内容监管框架至少可分为直接监管和间接监管两个层次。Stone[6]认为需要从内容中立(the content-neutral)和基于内容(the content-based)这两种分析视角考虑内容监管的含义。这一判断说明一部分的内容监管法规是限制与内容无关的通信情境(内容中立)，而另一部分的法规却是通过限制信息内容来规范通信活动(基于内容)。同样的，Brenner[7]将媒体中的内容监管分为行为监管(behavioral)和结构监管(structural)，分别表示对信息内容和信息发布者的监管。
随后学者们将这一区分借鉴并应用于互联网的研究。Wu[8]从内容和活动两个角度出发，研究了对网络空间的控制与规范。Feir[9]将中国互联网政策分为两类，一类是对于网络上信息活动的监管，另一类则控制物理网络接入的过程和规范。同样地，Qiu[10]、Hong[11]和Liang[4]也从内容和互联网接入两个方面区别了中国网络监管政策。
第二，中国互联网内容监管覆盖了反映该政策问题的诸多方面的不同主题领域。西方观点通常认为，市场对媒体内容应起着首要的规范作用[7]。然而，在中国互联网的发展之初，缺乏成熟的市场和完善的政策制定过程。因此，一个由大量政策组成的，功能多样的政策监管体制(regulation regime)对中国来说就十分必要。Wu[5]区分了中国互联网监管的几类政策问题，包括政治威胁、网络色情和网络安全。Feir[9]提出网络审查的四项法律需求，包括国家安全、国家机密、公共秩序和网络犯罪活动。Sohmen[12]也从多个方面研究了上述问题：物理连接、内容审查、审查技术研发、用户和行业的自我审查，以及对市场的控制(尤其是外资和外企)。Deibert[13]强调了对外国投资限制，同时在接入和内容监管的基础上还介绍了加密措施。Tsui[14]引用了Lessig[15]提出的框架，从法律、经济、社会和技术四个角度描述中国互联网监管；Li[16]也借鉴了类似的框架。Gomez[17]回顾了东亚主要国家的互联网内容监管历史，从政治表达、选举、恐怖主义、网络安全以及网络数据流控制等方面出发，说明了可能的政策问题。
尽管中国的内容监管体制已经在规范网络内容方面起着多重作用，但仍然面临着经济压力和技术反制等诸多困难[18]，同时也缺乏一个适当的组织结构和政策框架[19]。Qiu[20]指出中国的整个监管体系十分冗杂，缺乏协调。而Liang和Lu[21]评价了该体制下的监管活动，认为如此多样但不协调的监管体制带来了中国互联网监管极度广泛的外延：覆盖了基础设施建设、网络安全、域名注册、计算机加密、电子商务管理、新闻报道以及版权保护等多个方面。
第三，随着互联网环境的发展，中国互联网内容监管处于持续演化中。Harwit和Clark[22]描述了中国互联网时代的早期，网络基础设施、用户和海外势力是如何影响互联网监管的。Endeshaw[23]确定了中国互联网内容监管发展的四个阶段，在这个过程中，政策目标和监管手段从对国家安全的关注、对个人的直接监管，转变为对网络通信的控制，进而转变为松散分立的监管模式和自我监管的趋势。Cheung[24]提出过一个相似的框架来描述网络审查的演化，该框架描述了在法律体系和商业实践中，中国互联网监管均表现出由直接监管转向委托监管，之后继续转向个人自我监管的变化趋势。
基于以往研究中的三个研究角度，我们提出了一个理解中国互联网内容监管体制及其演化的三维政策框架(图1)。维度一是相关性等级(R轴)，评估某一特定政策与互联网内容监管的相关程度，来解释互联网内容监管在政策语境下有怎样的内涵；维度二是主题领域分类(C轴)，对不同类别的政策的功能和关系进行分析，可以揭示监管体制是如何工作的；维度三是时间(T轴)，基于过去20年间内容监管的变化，通过比较每年制定政策的相似度，可以识别监管体制发展的历史阶段。
图1 理解中国互联网内容监管的三维框架
2 研究设计
2.1 数据收集与处理
内容中立与基于内容的法规之间并没有特别清晰的界限[6]。在中国的政策语境中，由于内容监管广泛地分散在针对各类互联网问题的不同政策中，所以要将内容监管政策从全部的互联网政策中明确区分出来是很困难的。因此，本研究中的“内容监管”不是只与网络信息内容有关的特定政策的集合，而可以在多种政策文件中得到反映的一种网络监管功能。这些政策着眼于包括内容在内的多种政策问题，所以本研究采取的数据收集策略是尽可能多地收集互联网法规政策，然后评估政策与内容监管功能的相关程度。政策文本下载于“北大法律信息网”(http://www.chinalawinfo.com)中的“中央法规司法解释”数据库。使用“互联网、计算机网络、网站内容、网络游戏、电信条例、国际联网、域名、淫秽色情、网络文化市场、信息网络、网络信息、计算机信息系统”作为检索关键词，并通过JAVA程序和人工判断两种方式对检索结果去除噪声，最终确定了195个政策文件为目标样本集S[，1]。
本研究仅着眼于国家政策，忽略了由省市级法律和行政部门制定的地方性法律法规。数据收集与处理于2012年3月5日完成。政策文件数据分布于1994-2011年，最早的法律法规是1994年2月18日由国务院发布的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，最近的法律法规是2011年12月29日由工业和信息化部发布的《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》。
2.2 政策与内容监管的相关性等级
内容分析适合分析已记录下来的人类的传播内容[25]。在政策分析中，这种方法可以对政策内容提供客观、系统和定量的描述[26]。依据政策与互联网内容监管的相关性，我们在深入阅读了所有的政策文件之后，设立了一个三层架构，经过充分沟通得出了分层标准和具体的政策分布结果，如表1所示。
2.3 政策主题领域分类
除了相关性等级外，本研究还构建了一个政策主题领域分类体系，用来有效概括绝大部分政策问题。基于对政策文件内容分析，我们先后迭代试验了4种分类标准，最终采纳分歧最小的一种(一致性81.5%，Cohen's Kappa=0.801)进行编码操作。
表2显示了所选择的分类标准下的14个类目。我们用该分类标准标引所有的政策文件，并参考既往研究中不同学者的分类方案，最终得到每个类目下的政策数量分布。
2.4 政策间引用网络分析
制定政策时，通常会出现引用其他法律或政策，以补充说明某规定或在既有政策下进一步调整某事务。显然，这种引用关系体现了政策之间的联系，构成了“政策引用网络”。相比学者们在政策分析中较多使用的案例分析而言，这种引用分析能够为政策之间的关系提供更为直观的可视化效果，同时也可以指出最常被其他政策引用的核心政策以及监管体制的演化特征。
在研究中，使用UCINET进行网络分析。UCINET的中心性测度功能，能够显示出网络的核心部分。将发布日期和法规类别作为政策节点的属性，可绘制中国互联网内容监管政策的分布和演化图谱，从而体现出中国政府对互联网内容监管关注点的变迁路径。
通过JAVA程序和人工判断，得到了样本集
中195条政策所形成的246个引用关系，其中包括了36个孤立节点，并通过Netdraw(UCINET中的可视化工具)将上述网络
绘制出来。网络中的箭头表示由旧政策或被引政策指向新政策或引用政策，这与文献计量中的“引文分析”(箭头由新文献指向被引用的旧文献)正好相反，但该方式更好地体现了信息流和功能支持[27]，从而表示出政策关注的热点。
2.5 政策引用类型分析
政策间的引用不像文献引用那样有独立明确的引文章节，而通常嵌入在文本内容之中。对隐藏在政策文本中的引用上下文的内容分析可以揭示出引用的原因和特点，并进一步指明所引用政策的主要作用[28]。政策间引用的原因和特点随时间而不断变化，分析其变化过程能帮助理解政策间相互作用关系是如何演化的。
为了简化分析，同时着眼于监管的核心部分，研究中将R=｛2，3｝的141条政策选为内容分析的数据集
，其中的118条政策至少引用其他政策一次。上述118条政策除彼此引用外，还引用了74条其他政策(其中，R=｛2，3｝的4条，R=1的2条，还有68条政策是以外的)，构成了一个192个节点、340条边的引用网络
，其中459个引用内容由人工识别。应用内容分析法，我们经讨论提出了九种代表政策间引用类型(表3)。编码是相互独立进行的，Cohen's Kappa=0.918。
图2 每年发布政策数量与相关度分布
图3 相关度比例分布演化
3 结果分析
3.1 政策分布的演化
图2至图5反映了政策在R轴和C轴上分布的历史变化(使用不同颜色代表不同相关度和主题领域分类，本文中各图着色方案是一致的)。
图2显示了每年发布的政策数，政策在不同R值中的数量分布具有明显的波动。在中国互联网早期发展阶段，大多数内容监管政策的相关度为1或2，而代表了网络内容直接监控需求的R=3的政策于2000年左右开始增加。
从表1中可以发现，在整体上间接监管(R=2)政策数量最多，是最主要的监管手段。直接监管(R=3)和辅助监管(R=1)政策整体数量差别不大。图3进一步显示了18年监管历史中不同R值的政策占政策总量的百分比变化过程。第一个直接内容监管法规(R=3)是1997年12月16日由公安部发布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，该法规列举了9种被禁止的内容，并在其后几年内被一系列R=3的政策继承和发展。尽管有些许波动，R=3的政策数量比例大约在2000年后即随时间递增；2008年前后，各个R值的分布比例趋于稳定均衡。
图4表明了18年间政策的累积数量和整个政策体系中每个分类的比例分布；政策整体数量呈上升趋势，平均每年大约发布11个政策，其中1996年、2000年、2004年、2009年政策数量大幅度跃升。
结合图5所示的历史比例分布，每类政策所占比例在经历了早期波动之后，于2004年开始逐渐收敛。历史上出现的第一个类目是安全保密(E)，最后出现的是地图测绘(L)。随着中国互联网的发展，最初只是着眼于信息系统安全、网络连接和域名等的网络内容监管体系，变得更加多样和专业，以应对近年来出现的诸如网络游戏、网络视频、网络医药信息服务以及网络地图的发布和使用等的特定内容服务。
图4 政策数量累积与类别分布
图5 政策类别比例分布演化
图6是将政策节点以其发布年代、分类和相关度值分别作为x、y、z轴坐标进行分布的散点图(A-N类目分别转换为数字1～14，如图中y轴所示)。图中的一个节点可能代表R值相同、属于同一类别并且同年发布的若干政策文件；节点越大，该点重合的政策就越多。该图直观地表示了随时间变化的不同主题领域的互联网内容监管的层次分布，在其中网络监管的政策目标和政府对网络内容的关注程度都可以得到刻画。z轴的高度表示政策与内容监管的相关度，更准确地说是对网络内容的控制力度。R值越高，政策对内容的影响就越直接。由图6可见，针对某特定问题的政策规范通常发生在相对集中的时间内，同时政策的R值与其主题领域有一定相关关系。
图6 三维演化空间内的政策分布
图7 各政策类别中不同相关度分布
图7描述了不同政策分类中的R值分布，印证了政策对内容监管的相关度与政策主题领域之间的关联是较强的。大部分与域名(A)和网络连接(C)相关的政策被认为是对网络内容监管的辅助支持(R=1)，同时，由于大部分与网吧(B)、网络游戏(D)和网络文化(K)相关的政策着眼于市场秩序和从业者责任，因此被认为是间接地影响着网络内容(R=2)。对网络内容的直接控制(R=3)大部分分布在关于色情淫秽(I)、网络视听(H)、互联网信息服务(F)、网络游戏(D)和卫生医药信息(G)中。由于仅有的两个关于教育公益(M)的政策规范了计算机网络在高等院校中的应用，尤其是强调通过新技术媒体对学生进行思想政治教育，因此也被认为是直接的内容监管。
3.2 不同时期内的监管焦点
为了揭示过去的20年内中国互联网内容监管重心的变化情况，将每年发布政策的R值和分类的数量作为元素，构建出政策向量
。通过对各年政策向量余弦相似度的比较，区分出中国互联网内容监管的4个历史阶段：1994-1999年、2000-2003年、2004-2007年、2008-2011年。各阶段政策在不同R值和分类中的分布如图8所示。
前两个阶段中，R=1的有关网络连接和域名管理的政策是整个内容监管体系的核心部分。同时，有关网络信息服务的一些基本法规，如《互联网信息服务管理办法》，是为了应对在第二阶段兴起的网络服务进而为互联网产业提供指导而制定的。有关网吧的监管政策在第二阶段和第三阶段中均为间接监管(R=2)的主要内容。直接内容监管(R=3)于第三阶段(2004-2007年)迅速兴起，主要是针对当时的网络淫秽色情信息问题。最后一个阶段(2008-2011年)，直接内容监管政策的数量减少，但是对于新型的特定网络信息服务如网络游戏(D)，医药卫生信息(G)，地理信息服务(L)等的政策法规跃升至第一位。
图9显示四个阶段中不同R值在各历史阶段中百分比的演化趋势，从中可见中国网络内容监管的关注重点大体上由辅助监管转移到直接内容监管，接着转移为对新生网络服务和互联网市场的间接管控。
图10显示了4个历史阶段中政策数量分布最多的前六个类别占全部政策数量百分比的变化趋势。大部分常见分类的比例随着时间递减。而近几年，针对新生网络服务的新政策法规成为政策体系关注的主要部分。
图8 四个阶段中的政策数量分布
图9 相关度R值随时间的比例变化
图10 政策数量最多的六个主题领域比例变化
图例：菱形：辅助相关(R=1)；正方形：间接相关(R=2)；三角形：直接相关(R=3)
图11 引用网络中政策分布
3.3 政策体制的结构与演化
为了更好地理解政策体系如何管控网络内容，以及不同类别的政策如何相互影响作用，本研究建立了基于政策引用关系的网络，如图11所示。
图中的每个节点代表一个政策，边代表引用关系。较大的节点拥有较大的出度，即被更多次的引用；相关度R值和政策所属分类被作为属性赋予政策节点。图11中表示不同政策类型的颜色类型与图4和图5中的配色方案相一致。不同的R值被不同的节点形状区分标记，菱形、正方形、三角形分别代表R=1、2和3。
对图11所示的政策引用网络应用网络中心性测量，出度和入度中心势分别为16.962%和3.491%，说明节点间出度差异相对显著而各节点的入度则趋于近似。节点出度反映了政策被引次数，进而反映了政策在整个监管体系中的重要性。事实上，在该195个节点组成的网络中，节点出度在0～34之间变化，但其中仅有四个节点出度大于10。说明尽管一些政策的被引次数远大于其他政策，代表了整个政策体制的基础部分，然而绝大多数政策之间的互相引用程度均相似且相对较低。图12以被引次数的降序显示了出度大于3的政策的R值和类别分布，印证了以上结论。2000年发布的《互联网信息服务管理办法》拥有整个网络中最大的出度34，可以被认为是处于整个监管体系的核心位置。此外，在图11的左侧，有36个作用于特定政策问题的功能独立的孤立节点，其中大部分属于互联网信息服务(F)和安全保密(E)类，同时他们所采取的主要监管措施是间接控制(R=2)。
图12 政策出度排序
表4显示了政策类别间的被引和引用次数，以及同一类型内政策相互引用的自引次数。规范信息服务(F)、网络连接(C)、安全保密(E)和网络文化(K)的政策，经常被其他类型政策引用，成为整个政策体系的首要类别。另一方面，规范网络游戏(D)、网吧(B)和医药卫生信息(G)的政策最多地引用其他政策，以完成更具体的政策目标。关于网络文化(K)的政策有相对较高的出度和入度，表明其与其他政策间互动非常频繁。这可能是由于“网络文化”这一术语主要由文化部的文件使用，以描述不同类型的与其他政策类别有较大重合的网络产品和服务，如网络游戏和网络视听媒体。大部分引用关系都发生在同一类别的政策之间，规范域名(A)、网吧(B)、网络连接(C)和医药信息(G)的政策在类目间有极强的自引率，表明他们是相对独立的功能子群。特别是域名管理类(A)政策，在图9中构成了一个与其他分类仅有一个连接的显著子群。
将政策节点以时间序列排列，图13显示了不同类别政策的涌现历程和其间引用关系的变化历史。节点颜色、形状和大小意义均与图11相同，图12中的一个节点可能代表了发布在同年、相同类目下的多个政策。图13说明了每年颁布政策的类型，以及这些政策管控网络内容的强度和影响其他类别政策的程度，因此政策体系的关注重点可通过对动态的演化历史的揭示来显示。
图13显示了不同类目下的政策在政策制定周期中具有怎样的更新频率。规范域名(A)、网站和网络连接(C)以及安全保密(E)的政策演化过程覆盖了中国互联网整个发展历程。相比较而言，信息安全政策的更新率较低，域名与网络连接政策法规的更新集中在若干主要时间段内。网吧(B)和网络视听(H)的政策几乎在每一年都有，表明这两个问题需要随时的新举措来应对具体的监管需求。网络游戏(D)和网络文化(K)政策，反映了对各类新型网络服务和网络现象的监管需求，在近年来表现出密集的更新；与此相反，基础的信息服务类政策法规(F)在2000年前后出现以后就很少发生改变，但不断被各型后续政策引用，因此被引次数较高，节点出度较大。唯一的协调监管工作执行事项(N)的政策是2006年发布的《互联网站管理协调工作方案》，该法规明确了网站监管工作中不同政府部门间的责任与合作机制。尽管是当前唯一协调不同管理者之间关系的政策，它仍然被很多政策引用多次，这表明了政策体系协调工作的重要和缺失。
3.4 政策间引用内容类型的演化
引用关系不仅可以通过显示被引用频率来说明某些政策的重要性，而且提供了一个视角来观察政策分类间互动关系以及监管活动的功能特征。着眼于直接和间接网络内容监管(R=2或3)并分析459个引用内容，图14展示了每个历史阶段中每种引用类型的比例变化。
图13 政策体制的演化
图14 引用类型的比例变化
大多数引用分布在五个最常见的类型中，主要关注特定政策问题的制定和实施过程。而旨在调节政策间共同作用进而协调不同政府部门间活动的引用类型，如修订和废止其他政策的，比例始终不高。分析各引用类型的演化历史，可以发现高频引用类型比例分布对时间较敏感。在第一个历史阶段(1994-1999年)，制定依据类(SF)、惩处依据(BP)类引用具有较高的比例，表明在中国互联网最初的摸索阶段，依托于原有的法律法规的新政策和明确的惩戒手段是网络内容监管的主要特色。第二个历史阶段(2000-2003年)是中国互联网服务和管理迅速发展的阶段。多种政策引用类型在这段时期集中出现并且具有相近的分布比例。特别是补充说明(ST)、解释说明(EI)和废止(AB)类型的引用在这一阶段具有较高的比例，说明在经过前期的摸索后，网络内容监管政策在这一期间经历了重要更新，更加具有针对性的网络政策在这一时期为以后的监管行为打下了基础。重复强调(RA)和惩处依据(BP)类引用是第三个历史阶段(2004-2007年)的主要特点，这是针对当时网络上突出的内容问题进行直接监管的必然要求。而制定依据(SF)和事物参照(RP)类引用，在经历了第三阶段的回落后，在第四个历史阶段(2008-2011年)有突出上升，表明新兴的网络服务和现象需要新的政策和监管方式，这也被重复强调(RA)和惩处依据(BP)类引用在这一阶段的下降所证实。
值得注意的是，制定依据(SF)和重复强调(RA)，以及事物参照(RP)和惩处依据(BP)这两对四类引用的比例，呈现出随时间演进的反比负相关的关系。如果将制定依据和重复强调类的引用看作新老政策交替的信号，将惩处依据和事物参照类的引用比例看作是直接和间接监管手段交替的信号，可以推论网络内容监管在大尺度的历史演化中表现出一定周期性。
如在研究设计一节提到的，分析引用内容的数据集显示了与互联网无关却被网络内容监管政策法规引用的68个政策。以字母O代表这些来自网络内容监管领域之外的政策，表5呈现了每个历史阶段中最常见的三种引用类型以及每种类型对应的三种最高频引用关系，来表明每种类型的引用最可能发生在哪两种政策类别之间(箭头由被引类别指向引用类别，频率列举在括号中)。
如表5所示，大部分引用发生在同一政策类别内或某类别政策与网络政策体系之外(O)的政策间。第一阶段，主要关注网络连接(C)和信息安全(E)的政策依赖于新政策(SF)的制定和基于外部政策法规(O)的惩处依据(BP)。重复强调(RA)类引用在第二和第三阶段(2000-2007年)具有最高比例，主要分布在关于网吧监管(B)的政策中。同时，在这两个阶段，新型网络服务，如医药卫生(G)、教育公益(M)和网络视听(H)，也开始兴起和发展。在最后一阶段，地图测绘(L)、网络游戏(D)和网络文化(K)成为监管的主要对象，因此SF和RP类引用在这些类别中的应用比例升高表明了新政策和对这些特定问题的关注。
4 讨论
4.1 网络内容监管问题的独立性
以往的研究将中国互联网内容监管作为一种特殊的政府活动。然而，正如本文开头所提到的，不同领域的学者都在尝试指出中国互联网内容监管的复杂内涵，这反映了内容监管与多种社会问题之间保持着密切联系，可以在许多不同的理论框架中进行解读。在数据收集的过程中，界定何种政策属于网络内容监管是相当困难的，同时关于内容的条款在许多互联网政策中又能很容易地找到。因此，一个相关的问题浮出水面：互联网内容监管是一个独立的固定的政策问题吗？或者仅仅是整个互联网法规体系中的一部分？
本文提出的政策演化框架为评估互联网政策法规与网络内容监管的联系提供了一个视角。三层框架描绘了监管的强度和精度，这也间接指出了监管手段的特征。相关度R的不同取值有助于我们理解网络内容监管体制并不是一个统一的刚性的政策工具，而是一种具有主要和次要功能特点的策略集合。政策主题领域的分类和其间的引用关系勾勒出了监管体系的功能结构，其中一些类别的政策对整个体系起到了基石的作用，同时其他类别更注重非基础性的具体问题。而且，如果我们进一步研究不断演化的互联网环境和政策监管体制，会发现网络内容监管的内涵随时间而不断变化。
在中国互联网时代初期，网络内容被视为从属于信息系统和网络安全监管工作内的次级目标。2000-2001年颁布了一些规范网络服务基本活动的政策，这些政策保持着很高的被引率，因此成为整个政策体系的基础。在这个时期，内容监管主要包含在网络信息服务的监管条例中，如关于BBS和网络新闻的政策法规。随着中国互联网的发展，内容监管逐渐深入到规范新型网络服务和其他特定问题的政策中，而非仅仅关注信息内容本身。而且，内容监管也不仅是散布在各种各样互联网政策中的一种功能，而是与中国大众传媒中内容审查的传统有着紧密联系[10]。例如，通常使用到的网络内容监管法规中的被禁止的内容列表是从由国务院于1994年发布的《音像制品管理条例》和1996年发布的《电影管理条例》中继承借鉴而来的。同时，一些与互联网无关的政策法规，被互联网内容监管政策多次引用，如1997年发布的《广播电视管理条例》和2001年发布的《出版管理条例》，两者均有非常高的被引率。
上述事实提醒我们，尽管选取的195条政策样本可以在一定程度上视作互联网内容监管的政策集，但其中的政策，甚至是一些处于边缘地位的政策，与样本外的政策也有着紧密的引证关系，可能在更大范围的政策体系中处于较重要的位置。因此，我们不能孤立地看待网络内容监管体制，而应该在近期的历史，特别是20世纪末中国社会快速发展变革的过程里，以及中国社会媒体和信息管控的大的背景下，思考和认识中国的互联网内容监管。Benkler[29]认为内容监管事实上是一种通过控制信息流、试图影响社会中的知识生产和分布的举措。Liu[30]也认为对信息内容的刚性的管控条例好像是一种规范框架，在它的规则内，整个信息社会的建设和管理战略得以设计实施。因此，基于现有的监管条例和与日俱增的实践活动，中国的互联网内容监管应该是保持并维护对不断涌现出的新型网络服务的正常限制和日常管理，而不是总在政策制定的时间表中长期盘踞的特定政策问题。
4.2 网络内容监管政策的有效性
政策记录了中国互联网内容监管逐渐演变为现有结构的演化过程。然而，仍然存在这样的疑问：中国政府是否真的有一个良好规划的监管策略？互联网内容监管是否正在变得越来越高效而专业？还是说监管政策只适应短期或临时的政策目标，而没有一个清晰的演进路径？
在互联网发展早期，一些学者认为审查机制在管制网络世界上无疑会失败[9，31，32]。然而也有一些学者认为监管互联网内容不仅可行，而且是一种政府控制网络交流的有效办法[8，33]。这样的内容监管也被认为与中国社会管理的传统相协调[16，34]。中国政府对互联网采取的单边管控，在全球网络环境所产生的负面效果，事实上比人们以前认为的要少[35]。
本文研究的不同政策主题领域的演化，直观地显示出了监管体制的功能结构特征。分类不仅可以将政策概念分进不同的组，还可以标志探索信息政策价值和引用结构[36]。这些分类的演进过程和相关程度级别都在互联网发展的中期收敛了。并且，违反规则的直接惩罚在近年来表现得并不常见，而强调从业者自我规范的义务的政策法规逐渐增多。自从类似2001年的《中国互联网行业自律公约》等行业自律协定施行之后，中国互联网内容监管变得柔和且有效[37]。中国政府对行业自我监管的倾向不仅契合中国加入WTO后政治和经济的需要，同时也被认为符合中国社会的文化逻辑需求[38]。结合分类结果和引用类型分析还发现，中国互联网内容监管的主要途径由监管技术领域逐渐转移到倚重法律法规、社会准则和市场规则，正如Lessig[15]提出的四个监管范式。所有这些代表着中国互联网内容监管体制日益增加的效率和信心。
另外，正如上文提到的，政策体制在互联网监管工作中表现出极大的不连贯性。新的政策必须紧追新生网络服务，但是政策发布的重点却随时间在所有领域中分布得十分散乱。这种现象说明这些政策是解决特定问题的暂时性方法，而不是提供明智的、前瞻的、与整个互联网监管策略一致的解决方法。互联网企业自我监管的成本，也因政府要求的增多而增加。在当前的中国政策体制内，信息自由和其他价值(如国家安全、知识产权保护、隐私保护等)之间的矛盾似乎并不十分棘手，因为对社会稳定的需求压倒一切。如果将中国政府看作成一个把内容监管的政策目标化简为社会稳定背景下满足经济增长需求的简单执法者，那么中国互联网内容监管的确在近年内变得更加成功和成熟。但是如果将包括不同政府部门、IT企业和互联网用户在内的其他参与者与其他社会价值也一起纳入考察范围，那么这些监管法规就不一定显得高效了。
4.3 政策范式与演化动力
互联网内容监管演化的历史中，监管政策在数量上有四次跳跃，政策重心也在四个历史阶段中产生变化。将互联网技术和网络服务发展看作一个变化的问题环境，关于“是谁推动了政策源流，而谁又决定了政策演进方向”的问题仍然摆在研究者面前。
为更好地理解全球网络内容监管，Wu[8]提出了两个范式：制度主义理论(Institutionalist Theory)和自由主义理论(Liberal Theory)。前者将监管看作国家管理者的集体行为，后者则将其看作不同利益相关方的诉求在互动中得到折中优化的过程。尽管上述两个理论最初是为解释国际互联网监管体制而构建，但这个理论框架在国家层面也有一定的启发和应用价值。Wu认为制度主义理论更适用于那些以工具性眼光看待互联网、将其视作为经济目标服务的一种技术支持的国家。将制度主义理论应用于中国背景，政府就可以被视为一个完整的、自觉的、理性的、类似黑箱的实体，该实体持续地对网络环境造成影响。因此，网络作为新传播媒介广泛应用后，从互联网产业中获取经济利益并维持稳定的需求，就推动着中国政府为迎合不断涌现的网络现象而进行内容监管。政策体制演化本身也显示了生命周期的特点，考虑到四个数量的跳跃，每四到五年的时间内就有一个周期，在一个周期内新问题被观察和分析并形成新的政策。制定依据类和重复强调类引用之间的反比关系暗示了在一个更为宏观的层面上，监管体制也表现出在较长历史时期内的周期性；这点也被2012年政府开始修订2000年《互联网信息服务管理办法》的消息所证实。同时，如前文分析，内容监管的关注重点适应了中国互联网环境的发展过程，说明互联网技术的发展也是监管政策演化的影响因素之一。
然而，随着互联网的发展，中国网络监管的政策需求和互联网服务整体都有了很大改变。除了对社会稳定性和互联网发展的关注，不同政府部门和机构的局部利益也推动着网络内容法规的涌现。例如，数量很多的规范网吧和网络游戏的政策，暗示了内容监管项目可能的盈利性质，令一些政府部门和私营组织参与到互联网应用和管理的利益集团中[39]。Cherry和Bauer[40]提出了一个新的视角——适应性管理，来解释复杂社会系统中的政策制定。接着，有学者又进一步提出了适应性范式[41]，该范式选择了一个更为倾向自由主义理论而非制度主义理论作为理论基础，以理解关于监管体制中不同利益相关者的行为。尽管在现有环境中，中国政府能够从制度主义角度规范互联网，但它应逐步转变并重新思考内容监管的未来，因为这是中国互联网的发展和越来越多的利益相关方的涌现所共同要求的。
5 结语
本文提出了一个三维政策框架，通过分析政策等级和分类特性以及政策引用网络和引用类型，来解释中国互联网内容监管体制的演进和发展。政策是透视政府活动和政策制定者与问题环境间互动过程的理想工具。研究结果尽管表明了中国内容监管在近几年间已经变得更为专业和成熟，但整个监管体制仍需要新的政策和手段，以克服植根于中国目前采用的政策范式中的一些困难。
政策仅能提供整个监管体制的部分信息。一些信息，尤其是不同利益集团所持有的不同价值需求，并不能完全反映在政策的主题分类中。同样，内容分析作为一种定性研究方法，或多或少受到研究者的主观影响。因此，本研究仅仅是在中国网络内容监管体制的大背景下勾勒了政策的主题领域和领域间的互动演化。未来我们会更着重于不同利益相关方行为的研究，并尝试应用自由主义理论的政策范式，这也是关于中国互联网内容监管的研究计划的下一步任务。