论服务型政府的公共财政制度建设，本文主要内容关键词为：制度建设论文,公共财政论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共财政建设是服务型政府的经济基础，如果没有公共财政提供资金保证，服务型政府只会是空中楼阁。要成功构建公共财政，必须实现两个转变。其一，财政收支运作的立足点要由主要着眼于国有制经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要；其二，财政收支效益覆盖面要由基本限于城市里的企业与居民延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民（中国社科院财贸所课题组，2006）。服务型政府的成功建设始终离不开公共财政制度作保障，必须加快以公共化为取向的财政制度变革，改革公共收入制度、调整公共支出制度，并逐步理顺公共服务供给中各级政府财权事权划分。
一、改革公共收入制度
服务型政府要充分履行职能，必然要以充裕的财政能力为后盾。所谓政府的财政能力是指政府以公共权力为基础筹集财力，提供公共物品以满足区域内公民的公共需要，稳定国民经济，合理进行再分配的能力的总和。政府的财政能力是一个系统群集结构，其中提供公共物品的财政汲取能力是其核心所在（中国社科院财贸所课题组，2006）。只有在财政能力得到稳步提高的情况下，政府才有充足的财力补偿改革过程中利益受损群体或生活处于不利境地的绝对贫困群体，缩小地区之间、城乡之间、不同阶层之间的经济差距；同时也才能够增大对军队、执法机关和司法机关的投入，提高人员素质，改进装备，提高专业化、信息化水平，增强应对突发事件的能力，有效遏制危机事件的扩大。从理论上说，理想的税收负担应该体现以下四个基本要求：一是政府的税收收入水平应满足政府行使其基本职能的需要以及其规模适度增长的需要；二是有利于保持和促进经济的适度增长与社会发展；三是税收水平应与社会经济的承受能力相匹配；四是税收的增长应与经济与投资的增长相适应（中国社科院财贸所课题组，2006）。我国目前实行的是分税制财政管理体制，即根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。党的十六届三中全会提出要按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则稳步推进税制改革。依据中央政府对地方政府财政进行控制的核心原理，中央政府作为全国性的政府应该掌握国家财政的总体支配权，从而保证中央政府应有的权威和地位。由此，作为一个统一的多民族国家，我国税制改革的目标模式应是中央集权下的地方分权，遵循“集权为主、适度分权为辅”的原则。即中央政府应该控制国家财政收入的大部分，并以此形成地方在财政上对中央的倚赖和中央能有效地协调和指挥地方的政府间关系。
1.适度提高财政收入的“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政总收入的比重。从公共收入方面看，目前我国财政收入的“两个比重”仍然偏低。1994年我国实行分税制改革后，财政收入“两个比重”下降的局面开始得到扭转，但总体水平仍然偏低。2000年我国首次提出财政改革的目标是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政。2002年我国财政收入占GDP的比重为18％，远未达到发展中国家25％的平均水平，离发达国家45％的平均水平差得更远。中央财政收入占国家财政总收入的比重也低于多数国家60％的水平，不利于中央政府宏观经济调控能力和转移支付能力的充分发挥。今后随着社会经济的发展，我国财政收入占GDP的比重要不断提高，争取达到发展中国家25％～35％的水平，同时将中央财政收入占总财政收入的比重逐步提高到60％以上（李军鹏，2004）。
2.增加国民经济总量，扩大税基。一般说来，提升国家财政能力有三种基本途径：增加征税的基数，提高税率，改革税收体制。但显然如果采取后两种途径都会造成对现存经济秩序的冲击，对社会稳定产生不确定性的影响。而通过国家经济总量的增加从而扩大征税的基数，则是在不改变既有格局的情况下提高政府财政能力的有效途径，因而也是增加税收最为基本的途径（胡鞍钢、王磊，2006）。
3.合理确定税收负担。世界银行的一份调查资料显示，一国的税收负担率与该国的人均GDP水平成正相关关系：人均GDP在10000美元以上的高收入国家，最佳的税收负担率应为30％左右；人均GDP在2000美元以上的中等收入国家，最佳的税收负担率应为23％左右；人均GDP在750美元左右的偏低收入国家，最佳的税收负担率应为20％左右；人均GDP在260美元以下的低收入国家，最佳的税收负担率应为13％左右。目前我国的税收负担基本稳定在16％左右，属于低税负国家。究其原因，主要是因为我国经济发展水平低于发达国家，赖以课税的基础比较薄弱，税源不丰厚，国民的税收负担能力低，加上我国还没有推行社会保障税，所以我国的税收负担率大大低于发达国家。可以预见，随着经济的发展和国民收入水平的提高，必将适度调整税率，确定新的税收负担（中国社科院财贸所课题组，2006）。
4.加大增收力度，适时开征新税种。党的十六届三中全会提出要建立统一的、公平的、强制性税收系统，建立和完善旨在调节居民收入分配、控制贫富差距悬殊的个人所得税征收制度，开征统一的、强制性的社会保障税，同时在时机成熟时开征遗产税、财产税。在发达市场经济国家，个人所得税和社会保障税占税收总收入的比重至少在40％，有些国家高达60％。二战后，西方发达国家政府社会福利开支的增加主要是源于个人所得税和社会保障薪金税在税收总收入中比重的提高。我国个人所得税占税收总额的比重大大低于发达国家的水平，而且也低于发展中国家的10％～20％水平。因此，在依法加大增收力度的同时，在条件成熟时开征新税种，重点是增加个人所得税和社会保障税占税收总收入的比重。
二、改革公共支出制度
众所周知，公共支出是财政功能的主要体现。在现代国家，公共支出的主要功能应该是弥补市场失灵，组织提供公共产品，满足社会公共需要。我国政府公共支出在传统管制型政府模式下具有浓厚的生产投资型财政特点。公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市场力量发挥主要作用的竞争性和盈利性经济领域。以2001年为例，当年我国经济建设支出仍占公共支出的34.24％，非民生型公共支出如国防、法律与司法服务、行政管理费等增长过快，而民生型公共支出如义务教育、医疗保健、最低收入保障等方面的支出却很不足。要实现服务型政府的目标，必须调整和优化公共支出结构，把稀缺的公共财政资源优先用于农村发展、基础教育、基本医疗保障、社会安全网、公共卫生、扩大就业以及其他具有比较优势的用途上（李军鹏，2004）。当前尤其要注意抓好以下几个环节。
1.增加对农村公共服务的投入，建设社会主义新农村。我国过去长期实行的城乡分割的“二元”发展模式和体制，以及与此相联系的优先发展城市、优先发展工业的倾斜性发展战略和政策，形成了城市和乡村不均衡、工业与农业不均衡的格局。建设社会主义新农村是建设服务型政府的重要内容，也是我国现代化进程中的重大历史任务。加快建立覆盖广大农村的公共财政制度是推动公共服务改革发展的重要举措。今后，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持因地制宜，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。各级政府要贯彻中央对农业和农民实行“多予少取放活”的政策，按照“存量适度调整、增量重点倾斜”的原则，不断加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，逐步建立以工促农、以城带乡的长效机制。扩大公共财政覆盖农村的范围，确保财政用于“三农”投入的增量高于上年。新增教育、卫生、文化财政指出主要用于农村。中央和地方各级政府基础设施建设投资的重点要放在农业和农村。当前，政府增加对农业和农村投入的内容主要包括：扩大对农村地区道路、水利、电网、通讯等基础设施的投资；增加对农村义务教育、科学研究、公共卫生的投入力度；支持建立新型农村合作医疗制度，保障农民大病医疗统筹，解决农民“看病难、看病贵”的问题；根据当地最低生活水准和政府财力，建立相应的农村最低生活保障线；以直补方式给粮食主产区农民增加收入；政府对政策性农业保险项目提高补贴，间接给予保险支持，等等。
2.明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位。理论上，义务教育这种纯公共产品应当由政府特别是中央政府免费举办，强制国民消费。改革开放以来，尤其是1986年我国《中华人民共和国义务教育法》颁布之后，我国实行分散管理的教育投资体制，义务教育投资主要由县乡地方政府财政提供，在这种体制下，那些经济不发达、贫困落后地区的地方财政本已是“赤字财政”、“吃饭财政”，很难保证义务教育经费的足额拨付，其义务教育效果可想而知。国际经验表明，虽然各国财政体制差异较大，但大部分国家在基础教育的公共投资中均选择了集中或相对集中的模式。中央和省级政府财力较强，提高中央和省级财政的转移支付力度成为一种当然选择（张勤，2006）。令人欣慰的是，2006年6月29日，十届全国人大常委会第二十二次会议新修订的《中华人民共和国义务教育法》不但明确了义务教育的公益性、统一性和义务性，而且明确规定，从2007年春季开始实施新的义务教育经费保障新机制。为了加快发展农村义务教育，该法律规定将按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，构建农村义务教育经费保障机制。
3.加大政府支持力度，完善社会保障体系。建立健全与经济社会发展水平相适应的社会保障体系是服务型政府的重要职能。首先，政府应该通过多种渠道积极筹措资金，解决社保基金缺口问题。例如：调整财政支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比重，建立稳定的财政拨款机制；通过国有股减持、资产置换、土地拍卖等方式变现部分国有资产，补偿养老金的不足；通过征收特种消费税、遗产税或划拨部分个人所得税等方式筹资，补充养老保险基金；通过发行特种国债、彩票等方式筹集资金；由政府发放认可养老债券，解决养老保险历史债务等等。其次，为了实现社会公平，均衡企业负担，降低征收成本，应在条件成熟时尽早开征社会保障税。再次，应在总结辽宁等地社会保障体系改革试点经验的基础上，加快全国社会保障法制体系建设，增强居民对社会保障的信心，弱化消费方面的谨慎性预期心理。应将社会保障基金纳入国家预算管理，编制社会保障预算。目前中央财政迫切要做的，一是建立健全“三条保障线”制度，保障国有企业下岗职工的基本生活，保障失业人员和城市居民的最低生活；二是扩大社会保障覆盖面，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，逐步建立覆盖所有城乡的社会保障体系。
4.加大中央财政对公共卫生的支出力度。应该改变以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。要加大中央财政的转移支付力度，增加对贫困地区、少数民族地区、西部不发达地区等财政困难区域的转移支付，以保障公共卫生资源的公平分配，使全国人民都能享有水平大致相当的基本医疗和保健服务。另外，中央财政还要通过专项转移支付对困难地区的重大传染病、地方病和职业病的预防控制等公共卫生项目给予补助。对于社会特殊群体的医疗服务，政府要给予必要的补贴。在补贴方式上，建议大力发展以社区和乡为中心的基层医疗机构，把医疗服务方面的财政支出用于对初级的、基层医疗机构的补贴，为低收入群体提供医疗方面的实物补贴援助。
5.充分运用财政政策，大力促进充分就业。我国在目前就业压力不断增大的情况下，应借鉴各国普遍运用财政政策促进就业的做法，不断强化公共财政职能，充分发挥其在减少失业、促进就业和再就业中的积极作用。具体说来，一要大力发展服务业，因为第三产业的就业弹性系数大于第一产业和第二产业，在吸收下岗失业人员方面具有广阔的发展前景；二要通过财政补贴、税收优惠、财政贴息等财政政策手段促进中小企业和个体、民营经济的发展，鼓励独立创业，创造就业岗位；三要加快小城镇建设步伐，有序转移农村过剩的大量劳动力；四要统一城乡劳动力市场，设立公共就业服务机构，向所有的城乡失业者提供免费职业培训和就业服务；五要由中央财政拨专款成立“再就业基金”，对安置下岗失业人员的企业实行工资补贴和培训补贴，主要是针对中小企业和个体、民营企业；六要由政府定期举办环保、绿化、交通协管、基础设施维护等公共工程，为下岗失业者提供公益性工作岗位，增加收入（安体富、王海勇，2005）。
6.建立规范的转移支付制度。根据公共服务公平化的要求，我们国家不同地方的公民都有获得公平的公共服务待遇的权利和愿望。由于我国地域辽阔、情况复杂，各级地方政府的财力不尽相同，为保证各地都有相应财力提供大致相同的基本公共服务，必须在中央税和地方税之间建立规范的转移支付制度。在核定收支基数的基础上，完善中央对地方的补助制度，同时加大审计监督力度，确保转移支付目标的圆满实现。
三、规范各级政府财权、事权配置
公共服务在经济学中也称为公共产品，目前经济界对公共产品概念的使用存在广义和狭义之分。狭义的公共产品主要是指能够直接为公众提供安全和社会福利水平的产品，如国防、外交、义务教育、公共卫生、战略性基础设施等等。1994年分税制改革以后，中央财政大幅度提高，地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小。1994—2002年期间，中央财权平均为52％，地方财权平均为48％；中央事权平均为30％，地方事权平均为70％。事权是财政支出分配的前提，也是各级政府间财政关系协调的基础（中国海南发展研究院，2005）。如果各级政府间事权和财权划分不清晰，那必将会影响服务型政府施政目标的实现。因此，必须科学划分公共服务供给中各级政府的事权、财权，做到事权财权对称。
（一）公共服务供给中各级政府事权、财权配置的现状与问题
1.我国各级政府事权配置的基本现状与问题。各级政府的事权目前缺乏明确而正式的划分。宪法对中央和地方政府职责范围只是做出了原则性规定，但没有通过专门立法对各级政府的事权加以明确划分。由此造成实际上各级政府间并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版，呈现出“上下对口、职责同构”的特征，以致财政支出范围的划分过于笼统，事权划分也模糊不清。各级政府事权配置格局暴露出以下问题。其一，中央与地方政府之间职责范围界定不够明确。含糊不清的支出大多被分配给下级政府，有些本来归中央或省级地方负责的事务，在实际执行中也下放给了基层，甚至连最基本的公共产品职能往往压在了供给能力比较低的基层政府。其二，上下级政府之间事权划分随意性很大。在垂直命令体制下，上级的法律事权往往成为下级的当然事权，而上级的责任却通过分解变成了下级的责任。其三，省以下各级政府事权划分不统一、不规范，省与市县政府间事权错位。较高层级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额，基础教育、公共卫生、农村发展等公共产品过多地由县乡政府承担，连主要的社会保障支出也要由市县政府承担（宋立，2005）。
2.我国各级政府财权配置的基本现状与问题。其一，从中央与省级政府之间的分税状况看，在1994年实行“分税制”改革前，“分灶吃饭”的财政包干造成的是地区分割的“诸侯经济”。中央财力分散，缺乏必要的宏观调控能力。实行分税制以来，中央和地方的财政分成比例几乎年年在变，而且这种比例的变动不是通过修改法律而是通过下发文件的形式来实现，随意性很大，中央拿走了大部分，给地方留下了小部分。这种财权和事权的脱离和逆向运动，一方面削弱了中央的权威，另一方面地方政府面对不确定的财政分成关系，没有动力去培植税源（赵灵敏，2005）。其二，从省级以下地方各级政府之间的分税状况看，继1994年确立了中央与省级政府之间的分税制财政体制后，各级地方政府逐步按照分税制的原则在本级和下级政府之间进行收入划分。由于没有统一的规范，各省（自治区、直辖市）独立操作，因此，各地呈现出较大的差异性，其总体结果是造成了财政收入层层上收的情况。其三，从中央对地方的转移支付来看，专项拨款在转移支付中所占比重较大，一般性转移支付所占比重很小，中央均衡地区间财力差距的作用非常有限。与此同时，以1993年中央净上划收入为基数计算确定的税收返还比例大，事实上起到了维持分税制前既有利益格局的作用。地区间财力差异不但没有缩小反而有所扩大。可见，分税制的不完善暴露出以下问题：政府财权迅速逐层上移，财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政，地方政府尤其是基层政府成为被动接受者；税收立法权和政策制定权集中于中央，税收政策灵活性差，不能适应各地区的实际情况，致使地区间政府财力差距扩大，不发达地区政府债务不断积聚；分税制导致东、西部地区实际税收负担不均等，不健全的转移支付制度拉大了地区间财力差距。
3.我国公共服务供给存在的问题及成因。由于目前我国事权财权配置中存在明显的不对称问题，财权层层上收、事权层层下放，不但导致地方政府财政普遍困难，隐性债务越来越大，而且致使特定的某一级政府在公共产品供给中责权利不对称，影响了公共服务的有效和稳定供给。目前，我国公共服务供给存在的突出问题表现在两点。其一，基础性公共服务良性机制没有形成，供给水平不充分、不稳定，缺乏制度化保障。财权层层上收、事权层层下放造成基层政府提供基础性公共服务的能力极其脆弱，目前最基本的公共服务是在上级命令、硬性指标、层层动员、检查考核、竞赛评比等特殊环境下，以各种常规和非常规手段提供或完成的，缺乏制度化的保障机制。其二，公共服务的范围、顺序、水平或标准出现了一定程度的扭曲。由于事权和财权划分明显不合理，高层级政府承担的责任反而小，低层级政府承担的责任反而大。低层级政府由于财力十分有限而责任日益繁重，加上部门和地方双重的国家机会主义倾向，颇具功利目的的政绩式、广告式公共产品供给挤占了亲民的公共产品供给的空间，政府应该优先提供公共服务的范围、顺序和水准遭到人为扭曲。
（二）各级政府公共服务事权划分的改革思路
按照公共财政一般原理和国际经验，保持宏观经济稳定和进行再分配的职能应该主要由中央政府承担，地方政府进行适当的配合。提供公共产品的职能划分应该根据公共产品的外部性大小来决定由中央还是地方负担或共同负担。反垄断和进行管制的任务应该由中央和地方共同负担。在此基础上对若干重要的基础性公共服务事权进行划分。全国性、区域性公共产品原则上由中央政府负责安排，地方性公共产品原则上由地方政府负责安排，并且当地方政府因为财力有限而难以提供全国基准水平的最起码的公共产品时，由中央政府给予一定的纵向转移支付支持。
全国性基础设施以及国家参与提供的国际性公共产品服务属于中央政府的责任。中央政府的事权范围应该涵盖：涉及国家整体利益的全国性公共产品和服务；宏观经济管理、制定全国乃至区域性经济社会发展规划；必要的政府管制；制定反垄断政策；制定收入分配和再分配政策；建立全国性社会保障体系。总之，安排全国性和区域性外溢效应比较强的公共产品是中央政府的基本公共服务职能。省级及省（自治区、直辖市）以下各级地方政府的事权范围应该涵盖：安排地方性公共产品和区域性公共产品；配合国家宏观经济政策实施、制定地方性经济社会发展规划；承担部分经济性管制及社会性管制；执行国家反垄断的法律法规；承担与地方财力匹配的地方性社会保障统筹（宋立，2005）。
（三）各级政府财权划分的改革思路
事权划分是财权划分的基础，而财权划分又是行使事权的保证。合理有效的事权划分必须有相应的合理可行的财权配置来支持。应在税收立法权主要集中于中央的前提下，赋予地方一定的税收立法权。凡是中央税和具有全国性影响的地方税的立法权必须集中在中央，同时赋予地方一定的税收立法权，让地方因地制宜地组织一些财政收入。因为我国幅员辽阔，各地情况千差万别，赋予地方一定的税收立法权是调动地方积极性的有效措施。对于中央和地方共享税，立法权应同中央税一样，归属全国人民代表大会或全国人大常委会。相应地，开征和停征权、税目与税率调整权应该由中央和地方在各自的分享范围之内分别享有；共享税的减免可依照共享比例的大小，分别由中央和地方税务机关审批。对于地方性意义极强的税种，应该赋予地方必要的税收立法权，可由省级地方人大进行立法，各级地方政府确定开征或停征与否。
四、结语
建设人民满意的服务型政府是我国既定的行政改革目标，为了有效地实现预期目标，必然需要强大的公共财政作支撑。为此，我们必须加快公共财政制度建设。一是完善公共收入制度，在社会可以承受的限度内适度提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政总收入的比重，为政府充分履行公共服务职能奠定坚实的物质基础；二是优化公共支出结构，保证把稀缺的公共财政资源优先用于农村发展、基础教育、基本医疗保障、社会安全网、公共卫生、扩大就业以及其他具有比较优势的用途上；三是按照权责一致的原则，调整和规范各级政府的财权和事权划分，防止职责不清或推诿扯皮，做到权责匹配。
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