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近年来，随着我国政府职能的转变以及行政管理体制的不断完善，以政府为主体的信息传播活动逐渐进入人们的视野并引起广泛关注。国家各部委、各级政府部门纷纷设立新闻发言人，建立新闻发布制度；“电子政务”、“信息化政府”等也不再是新鲜的名词。然而，由于学科属性方面的原因，人们似乎难以对这种传播现象进行准确的归类，因为它既是一种传播行为，也是一种政府行为，或者说，它既不完全属于大众传播范畴，也不完全属于政府管理范畴，而是处于二者的交叉点上，这个交叉点又恰恰是研究者的“盲点”。因此，尽管以政府为主体的信息传播活动日趋活跃，这方面的研究却相对滞后。鉴于此，笔者认为有必要从政府管理与信息传播的结合点上对这种现象进行分析探讨。
一、问题的提出
在当今的传播学研究中，以政府为主体的信息传播被置于组织传播的框架内①（P99-108），与企业、社团等其他社会集合体（social collectivity）相提并论，等而视之。相应地，政府对外信息输出（传播）的形式也就一般性地被归纳为公关宣传、广告宣传和企业标识宣传三个部分。①（P107-108）
从理论上说，组织传播由两部分构成，一部分是组织内传播，一部分是组织外传播。其中，组织外传播又可分为信息输入与信息输出两个方面。总体上看，组织内传播以及组织外传播的信息输入部分具有组织传播的一般特性，与其他组织的传播流程无大差异，可以归于此类，而组织外传播的信息输出部分（尤其是利用大众传媒进行传播的部分）就不尽相同了。我们知道，虽同为“社会集合体”，政府与企业、社团等却有着本质上的区别，这个区别决定了它们与信息输出的主要手段——大众传播媒介的不同的关系格局。在社会控制系统中，就位势而言，企业、社团与媒体是平行的，企业对媒体不具有控制、管理的权力，媒体对企业也没有配合报道的义务。正因为如此，当企业试图对外宣传、扩大影响时，就不能不借助于各种公关手段，“例如捐助社会公益事业，举行形式多样的地方联谊、交流或对外服务性活动，设立‘开放日’供外界参观访问、发行宣传刊物等等”，“以引起大众传媒的注意和报道”。①（P107）而大众传媒是否注意并予以报道，就不在企业的掌控之中了。可见，在企业（包括社团）和媒体这一关系格局中，媒体是主动的，企业是被动的，企业想方设法吸引媒体，媒体却不一定予以配合。政府则不存在这样的问题。就位势而言，政府显然高于媒体。作为代表国家行使管理职能的一种特殊机构，政府对媒体具有控制与管理的权力，这种权力或通过行政、法律手段表现出来，或通过信息手段表现出来。在后一种控制状态下，媒体对政府的依赖性是显而易见的：媒体无不希望获得来自政府的权威信息，并藉此显示自己的权威性和可信度。由此可见，在政府与媒体的关系格局中，政府是主动的，媒体是被动的，媒体对政府有依赖性，政府对媒体有支配权。作为一类组织，政府固然有借助公关手段（包括广告宣传、企业标识宣传）扩大影响、改善形象、树立威信的客观要求，但公关手段决不是政府对外（外部）传播的主要手段。
通过以上分析可见，作为一种社会组织，政府有其特殊性，它与企业、社团等在组织性质、职能、作用方面多有不同，与媒体的关系格局也大相殊异。这就出现了一种情形：一般组织传播的形式与规则不完全适用于它，它所从事的对外传播活动也不是组织传播理论所能诠释得了的。这种特殊性说明，政府信息的对外传播不是完全意义上的组织传播，或者说，它是组织传播的一种极特殊的形式。
政府与媒体的关系非同一般，政府利用媒体进行的对外信息传播与大众传播是什么关系？
在大众传播学的研究中，有关哈罗德·拉斯维尔传播过程五要素中的四个要素，即讯息、媒介、受传者、效果都有清晰的界定和充分的研究，惟独传播者一项少有涉及。在西方国家，传播者研究被定位于“控制研究”，与“内容分析”、“媒介分析”、“受众分析”、“效果分析”并称为大众传播学研究的五大领域。即便如此，“传播者”到底是谁，仍是语焉不详。究其原因，曾经担任国际传播协会主席的詹姆斯·霍洛伦解释说：“以往的传统研究实际上大都站在‘谁’的立场上看待传播，无形之中都把‘谁’视为不必深究的已知数，至少也把它当成无关紧要的未知数，由此出发去探求取得最佳传播效果的途径。”②（P118）詹姆斯·霍洛伦的解释说明两点：第一，传播学者大都从“本位”的立场出发，将自己的研究视野限定在对以媒介机构为传播主体的传播过程及效果的考察和研究上（因而传播学者大都将传播者界定为专业化的“媒介组织”或“职业工作者”），以突出研究的学科特色。第二，“传播者”确有其人，只不过对于传播学领域的研究者而言，这不是研究的主要方面。那么，是谁研究的主要方面呢？我们知道，在西方国家，除传播学者之外，社会学者也在对传播现象进行研究。与传播学者不同的是，社会学者将传播现象置于宏大的社会关系系统中，对它进行整体性的考察分析。在这种整体性的研究框架中，研究者的视野扩大了：大众传播（即传播学者所界定的以媒介机构为主体的传播）由系统缩小到了要素，而传播者却由媒介机构放大成为社会学意义上的组织。我国的社会学者对大众传播也有过类似的描述。例如，沙莲香在《传播学》一书中对大众传播的界定是：大众传播指“特定的社会集团通过文字（报纸、杂志、书籍）、电波（广播、电视）、电影等大众传播媒介，以图像、符号等形式，向不特定的多数人表达和传递信息的过程”。③（P145）可见，在社会学者看来，大众传媒只是传播过程中的一个环节，“特定的社会集团”才是整个传播链条上的出发点。至此，传播学研究中的“无头案”终于破解了。据此可以认为，包括政府在内的所有社会组织都可以成为大众传播的传播者。
我们的一些学者在进行传播学引进、介绍时，却忽略了不同学科领域研究中的彼此侧重和相互联系，误以为大众传播的传播主体是惟一的，就是媒介机构，而社会学者对于大众传播的界定“过于宽泛”①（P111），不能反映大众传播的本质。这种非此即彼的思维模式给传播学研究带来了很大的局限性，据此我们甚至难以对新闻传播实践中一些常见的现象作出合理的解释。大众传播中经常出现的政府与媒体的易位就是其中之一。
按照现有的界定，大众传播的主体是媒介机构。①（P111）从道理上讲，既为传播主体，就应当具有独立性和相对稳定性，其主体身份不能被轻易取代。但令人费解的是，在传播过程中，经常出现传播者的主体身份被取代的现象：只要政府站出来发言，媒介机构便会发生角色转换——由原来的传播者变为单纯的“传声筒”和“布告牌”，而政府则成为真正意义上的传播者，实施着对传播过程及其效果的控制。值得一提的是，政府对媒体的角色置换，并非个别国家的个别现象，而是世界各国普遍存在的现象，非常时期尤其如此，就连美国这样以新闻自由自诩的国家也不例外。
从整体上看，角色置换后的信息传播仍然具有大众传播的特征，具有拉斯维尔“五W模式”中的所有要素。不同的是，先前属于媒体的那部分权力发生了位移，政府成为媒介的主导者和把关人，甚至与媒介合为一体了。正是因为这一点，此时的大众传播就不再是传播学者们所界定的大众传播了，原有的传播学理论也不足以对这种传播现象进行全面、充分的阐释（不过，如果换一个角度看问题，我们是否可以将这种形式的传播看作是社会学意义上的大众传播，看作大众传播的一种特殊形态呢？值得探讨）。
二、何谓政府传播
西方国家有所谓政府传播（Government Communications）④（P410）的概念，但是这一概念更多地用于政府公关领域，主要指政府中的公关人员利用媒体为其进行形象策划，进而帮助他争取民众，扩大影响，为连选连任制造舆论。细察之下不难发现，这种“Government Communications”中的很大一部分其实并不是政府公关，而是执政党的公关，是执政党组成的现政府为争取选民而展开的媒体攻势。由于这一时期存在着“党政不分”的情形，学者们自然也就将它视为政府传播，冠以“Government Communications”的称谓。西方国家也有所谓政治传播（Political Communication）的概念（领域），它重在研究政府（政党）如何通过行政手段来控制媒体及其传播行为，包括法律法规的约束、经济上的控制以及新闻检查等等。
本文所要探讨的政府传播，是指政府利用大众传播媒介进行的信息传播，或政府面向大众进行的传播。与政治传播不同，政府传播重在考察政府如何通过其占有权威信息源的优势使媒体被动传播以形成信息控制的行为。
一般来说，任何一种形式的传播都离不开主体、客体、媒介三大要素，都要经历从传播者到受众的信息传播过程。政府传播也不例外。对拉斯维尔“传播过程五要素”稍加改造，就形成了政府传播的“五要素”。
（一）传播者
政府传播的主体是政府（包括中央政府和地方各级政府）。政府是国家行政机关，是国家权力的执行机构，对国家事务行使着管理、监督、指导、服务、保卫等方面的职能。政府是一类特殊的组织，其特殊性就在于它拥有极大的权力，可以制定政策，颁布法令，并强制性地要求所辖范围内的民众予以执行。因为这一点，其他社会组织利用媒体进行传播活动（或公关活动）时普遍面临的媒介“把关人”的压力，对他并不存在；媒介发布新闻时面临的“控制”压力，对他也不存在。在绝大多数情况下，当他通过媒体进行传播时，他既是传播者，也是把关人，其时媒体只能退居从属地位，成为真正意义上的“媒介”，而失去了原有的主动性。这也正是政府传播者的特性所在。
（二）传播内容
所谓传播内容，就是“说什么”的问题。从整体上看，政府传播内容大致可以分为三类：
1.指令性内容。指令性内容是指政府发布的权威性信息，包括法律法规的颁布、紧急事件的通告、重大灾情的预警、战况报告、戒严令等等。对于这一部分内容，媒体只能在规定的时间以规定的形式发布，而不能作一字更改。
2.解释性内容。解释性内容是对指令性内容的解释，例如对政策法规的解释，对紧急事件、重大灾情前因后果、处理方式及其所产生的影响的解释等等。这一部分内容虽然不带有命令色彩和强制执行的意味，但由于事关全局，也是非权威性解释者不能涉足的领域。如对“非典”疫情的解释若众说不一，势必引起混乱。
3.宣传性内容。宣传性内容是配合指令性内容展开的。因为这类内容具有形式上的灵活性，为媒体提供了较大的空间，故媒体可以发挥其能动作用，或补充，或引申，或予以拓展。
由此可见，在政府传播的三类内容中，只有宣传性内容一项媒体可以有所作为。而一旦进入非常时期，则所有媒体（主流媒体）以及媒体传播的所有内容都将纳入政府传播的轨道。
（三）传播媒介
政府传播的媒介，是各种大众传播媒介，包括报纸、广播、电视以及网络媒体。如前所述，政府和媒体的关系不是吸引与被吸引的关系，而是管理与被管理的关系。在我国目前的体制、制度下尤其如此。诚然，改革开放以后，我国在新闻管理体制上进行了适当的调整，改变了媒体原有的单一的“喉舌”性质，使媒体本身监督、引导的职能得以充分发挥；新闻机构也实行了企业化经营，成为独立核算的经济实体。但就本质而言，我国的新闻媒体仍然是政府管理下的国家公共事业的一部分，党和政府仍然对它行使着领导与管理的职能。正因为如此，政府的传播行为（尤其是重大事件的公布与解释）尚不能假手媒体，新闻媒体（尽管获得了监督政府的权力）也不能在政府传播中加入自己的意志。
与其他社会组织的传播相同，政府传播中也存在媒介的选择问题，不同的是，在其他社会组织关于媒介选择的考量中，费用是一个重要的因素，而政府传播则基本上不存在这个问题。它所要考虑的只是如何通过媒体将信息快速、准确地传达到公众那里。
（四）受众
政府传播的受众与大众传播以及其他社会组织传播面对的受众不同。大众传播的受众是分布广泛的、不确定、不确知的群体；其他社会组织的受众是与组织有着某种利益关系的特定公众（如消费者之于企业）；而政府面对的受众则是与它相关的人民大众，包括社会各阶层、各民族、各党派、各种社会组织、群众团体等等。由于利益关系不同，这些公众会形成不同的利益群体；对于政府制定的政策法规，不同的利益群体又会持有不同的意见和看法，尤其是在与人们切身利益密切相关的问题上，如物价问题、工资问题、住房问题、社会福利问题等。这就决定了政府传播面对的公众的复杂性。
从分布范围看，政府面对的公众一般可以分为区域公众、全国公众和全球公众。按照我国现有行政管理层次的划分，区域公众主要是指省（市）、自治区和一些中心城市的政府机构在颁布地区性的政令法规时面对的公众；全国性公众是指中央政府面对的公众——执行其政令法规的整个社会公众；全球性公众则是指中央政府代表国家向中国以外的地区发布信息时面对的世界各地的公众。前两类公众可称为内部公众，后一类公众可称为外部公众。对于内部公众，政府发布的信息（大部分信息）具有强制约束力，必须依照执行；对于外部公众，政府发布的信息只具有影响力而不具有强制约束力。
（五）传播效果
任何一种传播活动都希望获得有效结果，政府传播也不例外。政府发布的信息，内求落实与贯彻，外求理解、信任与支持。如果传播无效，这一切是不能达成的。政府传播的效果分析与大众传播不同。后者主要通过对受众接触媒体、接收信息及其态度转变过程的分析评估来检视媒体行为，并根据信息反馈进行调节，以吸引更多的受众。政府传播的效果分析不然，它更多地是通过公众对政府指令的实际执行情况来检验结果，并对政府的决策行为（不仅是传播行为）进行调整。
由于政府信息一经传播即会产生重大影响，因此，政府传播的效果评估可分两步走：
1.传播前。由于指令性信息事关重大，政府在传播之前就应对其未来效果做出预测性分析，考虑到有可能出现的问题，并采取相应的对策，使问题得到及时解决。需要指出的是，在效果问题上，政府应侧重于传播前的分析、研究与策划。
2.传播后。传播前的分析研究是必要的，传播过程中及传播后的分析评估也是不可缺少的。通过传播效果分析，一方面有助于修正政府决策中的不适当的部分，同时有助于修正政府在传播过程中的不适当的作法，包括信息不及时传递或信息失真造成的公众误解以及传播手法上、技巧上的问题造成的认知障碍等等。总之，政府传播的效果分析，目的在于调整政府决策及政府传播双重行为。
三、政府传播的特点
与其他传播形式相比，政府传播的特点：
（一）主体的权威性
按照马克思列宁主义理论，国家是阶级统治的工具，是统治阶级意志的集中体现。而政府代表国家行使权力，管理社会事务，保证国家机器的正常运转。为了履行这些职责，政府的权威性是必不可少的。作为传播主体，政府的权威性也在传播过程中得到充分的体现。
如前所述，政府传播也是一种政府行为。这种行为由两部分组成：一部分是管理行为，一部分是传播行为。管理行为具体化为各种政令的制定，传播行为具体化为各种政令的颁布与解释。对政府而言，传播行为是管理行为的延伸，是管理行为落到实处的必要步骤。也就是说，政令的颁布与解释，是为了让公众了解并执行。对于这类信息，公众没有选择权，只有依照执行，如不主动执行，就要强制执行。非常时期或紧急状态下尤其如此。“非典”时期个别人违反政府有关对“非典”患者隔离治疗的规定，私自逃逸而受到惩罚，就是一例。可见，政府传播是政府权力、国家意志的集中体现，其主体的权威性直接决定着其信息内容的强制接受性。
（二）信息的独占性
政府的权威性决定了政府对核心信息的独占权——它可以通过自己掌握、控制的信息渠道，获得有关事件的全面、准确的消息，而包括大众传媒在内的其他任何传播主体都不具备这个条件。政府信息发布前，其他传播主体也可以通过各种渠道获得相关信息，但这种信息多半是局部性的或片面的，只能作为“未经证实”的信息发布或作为传闻传播，最终尚需得到“证实”，而能够予以“证实”的，只有权威信息源——政府。
政府信息一经发布，就会形成信息传播的主渠道或成为主渠道信息的惟一来源。其他传播主体只能在政府信息框架内进行辅助式的传播。这种格局不但是客观条件决定的，也有着法律上的依据。例如国务院最近出台的《突发公共卫生事件应急条例》中规定：“卫生部……承担突发公共卫生事件的通报和信息发布工作。”其他国家也有类似的规定。在诸如“非典”流行这样的危机事件中，政府是法律授权的惟一的信息发布者，其地位是任何其他组织、团体无法取代的。
（三）媒体的被动性
政府对核心信息的独占性，决定了媒体与政府之间“取与予”的关系格局。在这一关系格局中，政府是主动的，媒体是被动的。在西方国家，特别是在战争时期，这种状态十分明显。例如第一次海湾战争期间，美国采取的是由军方统一报道口径、统一发布新闻的作法。军方提供给新闻网的是经过剪辑的轰炸录像，美国的大部分媒体也就照此进行报道。尽管一些媒体对此啧有怨言，但由于信息渠道相对单一，媒体只能被动地提供着政府提供的信息。这次海湾危机中，尽管信息来源较以前多了，媒体的自主性也有所增强，但从根本上说，媒体对政府的信息依赖关系没有改变。在日本，有近八成的政治信息和近三成的经济信息来源于记者俱乐部，而记者俱乐部是政府部门控制新闻信息的“闸门”。在我国，“党的报刊隶属于党的组织”是由党章规定的，传播党和政府的声音是媒体义不容辞的责任。
政府对信息的独占不但表现为其对核心信息源的控制，还表现为对信息发布环节和要素的控制，像何时、何地发布、以何种方式发布、选择哪一种媒体发布等等。在所有这些方面，媒体都是被动的。
（四）受众的无选择接受
在大众传播学关于受众的研究中，有所谓选择性因素（Selectivity）之说。其意是说受众并非不加分析地盲目接受任何信息内容，被媒体牵着鼻子走。他们在接触媒体和接收信息方面具有明显的选择性，这种选择性具体表现为选择性注意、选择性理解和选择性记忆。于是便有这样的情形出现：即使传播者使出浑身解数，仍然会有传而不通、通而无效的结果。
政府传播则不然。在这种形式的传播中，除宣传性信息的注意、理解与记忆较多受到选择性因素的影响外，其他两部分信息——指令性信息和解释性信息的传播则基本上不受选择性因素的制约。这一方面是因为此类信息与公众的切身利益或生命安全密切相关，出于自我保护的本能，他们往往会主动、积极地寻求权威信息，以便做出判断来规避风险（如果此时主渠道的信息满足不了他们的需求，他们就会转向非主流渠道，寻求补充性的信息）。另一方面是因为政府发布的指令性信息带有强制约束力。因此，这一部分信息一旦发布，无论任何组织、机构、社会团体，即便是其自身利益和局部利益将会因此受到影响或损害，即便是对其内容的某些方面并非心悦诚服，也必须接受并执行。从这个意义上说，政府传播的绝大部分信息，公众是无选择接收的，其传播流程更接近于早期传播效果理论中的“枪弹论”——传播者扣动扳机，受传者应声倒地。
（五）巨大的影响力
大众传播的效果研究表明，由于受众个体在思维、态度、认知方面存在较大的差异，媒介的刺激往往不能引起一致的反应，因而传播效果是有限的。传播效果的有限性使得传播者无法控制受众对媒介的注意力，并使之采取相应的行为。
政府传播则突破了这种有限性。它所传播的信息可以在一个地区、一个国家（甚至整个世界）形成一致性的注意，并形成统一的舆论，统一的意志，统一的行为，对事件的发展起到巨大的推动作用。例如“9.11”美国遭受恐怖袭击后，政府的信息传播（包括总统演讲、新闻发言人的发言、各种相关的报道、评论等）使美国民众在较短的时间内就从极度的恐慌中镇定下来，恢复了正常生活，并开始了一致对外的反恐怖活动。去年上半年我国遭受“非典”疫情袭击后，政府通过各种传播手段（包括通告、新华社电讯、新闻发布会、记者招待会等）进行全民总动员，提出“万众一心，抗击非典”的口号，使社会中的每一个行为个体明确了自己的职责与使命，最终打赢了这场“战争”。由此可见，政府传播具有强大的影响力，这种影响力是其他任何形式的传播无法比拟的。
鉴于政府传播的上述特点，传播者在传播过程中就要注意以下几方面的问题：
第一，既然政府传播具有绝对的权威性和巨大的影响力，传播者就必须认真对待传播过程中的每一个环节，谨慎行事。为慎重起见，传播者应当做好传播前的意见征询工作、传播中以及传播后的反馈信息收集、整理工作。为此需要建立畅达的公众联系渠道和完善的信息反馈渠道。就政府而言，信息反馈渠道可以有两条：一是系统内部的信息网络，二是媒体渠道，包括与事件相关度高的媒体部门、记者，一般媒体部门、记者的反馈意见以及网络媒体的相关言论。在此基础上进行综合分析，迅速形成参考意见，及时上报决策部门，为其采取对策、发布或修改政令提供依据。政府传播中还应当有一套应急反应机制，以制定危机应对预案，未雨绸缪。“预案”可以是框架性的，就未来有可能出现的某类危机事件提出大致的应对方法，危机来临时，稍加细化即可操作，而不必临阵磨枪，仓促上阵。
第二，既然在一些突发性的重大事件上，政府是惟一的发言人，其新闻发布权是法律赋予的，包括大众传媒在内的其他任何传播主体都不享有这个权力，适时发言就是十分必要的。作为主渠道信息的惟一的发布者，政府应当本着对传播客体高度负责的精神，及时传播信息，增强信息的公开化和透明度，在民众中树立起传播信誉。如果此时传播不力，该发言时不发言，出现信息断档或信息真空，传播者的公信力就会下降，各种谣言和小道消息便会流传开来，造成社会恐慌和骚乱，给政府扭转危机、稳定局势带来阻力。为了适时发言，必须建立完善的信息收集系统。就全国而言，应当充分发挥国家统计部门、信息中心的职能；就地方而言，应当疏通各省、自治区、直辖市政府机构的信息通报渠道，使日常的信息联系以及突发性事件的信息通报（包括各种数据统计）能够正常进行，形成整个国家以及系统内部现代化的、反应灵敏的信息沟通网络。
第三，政府传播不但要适时发言，还要适当发言。为了适当发言，传播行为必须有所策划。策划涉及政府传播的所有形式，包括一般性的信息传播、新闻发布以及记者招待会；涉及新闻传播的具体细节，包括时间、地点、形式、内容，发布的范围、频率以及媒体的选择等，甚至还涉及发言人发型服饰、言谈举止等的设计（美国历任政府中都有这方面的专门机构或人员）。进行新闻发布，除了对其过程中的每一个环节进行周密安排外，还要对现场情况，包括有可能面临的敏感问题进行预测性分析，并准备好应对预案。为此需要做大量的信息收集和案头准备工作，以掌握新闻发布及问题解答的主动权。新闻发布往往涉及到一些全局性的问题，诸如社会现状分析、政策法规解释、发展趋势预测等等，其中的一些不是依靠个人力量可以轻松应对的，需要进行深入细致的调查研究和分析论证。为此，研究性的工作也是不可缺少的。
第四，既然受众对政府传播的宣传性信息的注意、理解与记忆较多受到选择性因素的影响，政府在制作、传播这类信息时，就必须顾及受众的心理感受，以他们所能接受的方式进行传播。平心而论，在宣传性信息的对内传播方面，我们的思维框架和话语方式相对单一、陈旧，表现形式也相对呆板，在信息来源日益多样化的今天，它难以进入人们的视野，并被接收；在宣传性信息的对外传播方面，我们与外部世界也缺乏共同的诉求点，这使我们发出的声音常常得不到预期的回应，甚至带来反向效果。这与我国不断提高的国际地位和日益扩大的国际影响不相称。传播学研究告诉我们，传播者发出的信息能否为人们所注意，与这个信息同人们已有的知识、经验的重合程度有着密切的关系。为了提高传播效果，政府（传播者）应当尽可能地根据受众的“经验范围”，把语言、文字等各种符号运用得恰到好处，同时想方设法扩大与公众经验范围的重叠部分，消除认知障碍。为此应当改变以我为主、自说白话的传统习惯，更多地了解公众，研究公众，使面对不同受众群体的传播具有更加科学的依据。
在我国，政府传播是一个全新的领域，它的规律、特征也正在逐渐显露出来。实践的超前发展要求理论工作者予以关注并提供对应性的研究成果。本文只是开了一个头，对这种传播现象的考察分析也是初步性的，难免挂一漏万。笔者相信，随着我国行政管理体制改革的不断深入，随着政府职能的不断完善，这一领域将会更多地进入研究者的视野。