欧美政府信息资源开发利用政策法规研究，本文主要内容关键词为：信息资源论文,开发利用论文,政策法规论文,欧美论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在任何一个国家，政府都是本国最大的信息资源生产者和拥有者，因此政府信息资源开发利用一直是信息资源管理研究的重点和热点。近年来，世界各国政府开始逐步意识到他们所拥有的信息资源的经济和社会价值，相继制定信息政策和法规促进政府信息资源的开发利用。特别是欧盟和美国，他们的信息政策不仅仅集中于信息的分发，还关注其作为基础资源所存在的潜力以及如何充分挖掘信息产品和服务的增值价值。然而，欧美采取两种不同的法规建设模式，欧盟除了有信息公开法保障公众对政府信息的存取之外，还专门制定了政府信息资源开发方面的法律法规，而美国则是通过制定完善的信息公开法以及相关的政府信息管理政策，为公众和企业开发利用政府信息提供良好的法制环境。
1 欧盟的政府信息资源开发利用
1.1 欧盟公共部门信息再利用指令
2003年11月17日，欧洲议会和理事会表决通过了2003/98/EC指令，即《公共部门信息再利用指令》。该指令为欧洲各国制定公共部门信息再利用相关政策提供了基础框架。指令第2节第4条规定[1]，“再利用”是指个人或法人实体出于商业或非商业目的，而不是文档因公共任务而得以产生的最初目的，利用由公共部门所持有的文档。公共部门之间如果纯粹是履行公共任务而进行的文档交换不构成再利用。
该指令在总原则(General Principle)中明确指出：当允许再利用公共部门所持有的文档时，各成员国应按照本指令第三章和第四章规定的条件确保这些文档能够再利用于商业或非商业目的。
虽然该指令是一种最基本的框架性规范，但却涉及了再利用的各个方面，包括再利用的文档范围、再利用的申请、提供再利用信息的方式、收费原则、非排他性协议、知识产权保护等，还规定各国将该指令转换为各国立法的时间期限以及对指令实施效果的审查。
按照再利用的目的不同，欧盟的公共部门信息再利用指令将再利用分为两种类型：商业性再利用和非商业性再利用。这两种再利用的主要区别体现在收费原则上，例如该指令的前述说明的第19条规定：“对于相同类型的再利用，再利用的条件应是非歧视性的。但这不应阻碍公共部门之间为公共任务而免费进行信息交换，同时又向其他参与方再利用相同文档收取费用。也不应阻止对商业再利用和非商业再利用采取有差别的收费政策”。由此可见，欧盟指令主要在收费方面强调对非商业开发的扶持。
在该指令第六章“收费原则”中，明确规定：“当收取费用时，提供或许可再利用这些文档的总费用不应超出生产、复制和传递文档的成本，可以再加上一种合理的投资回报”。这种收费原则又被称为“成本补偿模型”(Cost-recovery Model)，与美国的“低成本模型”(Low Cost Model)形成鲜明对比。
由于欧盟再利用指令要求各成员国在2005年7月1日前将该指令转换为各国的法律、法规或行政规章，因此，27个成员国在指令的基础上，结合自己国家的实际情况，制定了较为详细的再利用法规。截至2008年5月8日，欧盟所有成员国均宣告完成了向PSI指令的转换。
1.2 英国的PSI再利用相关政策法律
在欧盟，英国一直是公共部门信息再利用实践的领头羊。为响应欧盟的再利用指令，他们于2005年制定了《公共部门信息再利用规则》。该规则对再利用的概念、再利用的文档范围、再利用的申请条件、再利用申请的处理、排他性协议、收费原则以及再利用的救济途径进行了较为具体的规定。
2008年11月25日英国共同服务董事会(Corporate Services Directorate)发布了《再利用许可费用政策》(Re-use Licencing Fees Policy)[2]。该政策是英国国民保健署(National Health Service，NHS)的信息中心为响应欧盟再利用指令和英国的再利用法规而制定的。该政策适用于NHS信息中心的信息资源以及信息中心所管理的其他健康和社会保健组织的信息资源的再利用，并规定了相关的收费问题。
在其考虑对再利用行为进行收费时，该政策采取了一个基本原则：依据不同的利用目的(intended use)进行区别对待。它将再利用类型分为四种，具体收费原则如表1所示。
2 美国的政府信息资源开发利用
为了支持和鼓励公众、企事业单位开发利用联邦政府的信息，美国虽未像欧盟那样颁布专门的信息资源再利用法规，但在其所颁布的一系列信息法规中均支持对政府信息的广泛使用和开发。
在美国，开发政府信息是通过明确和简单的法律体系来推动的，该体系的构成如下：
(1)一部强有力的信息自由法，确保对政府部门信息的自由访问；
(2)政府信息服务的收费仅限于信息分发和复制的成本；
(3)对美国联邦政府的信息，美国版权法明确禁止联邦政府机构对自己的信息享有版权；
(4)对政府信息的开发和再利用没有限制和约束。
2.1 信息自由法
1966年7月4日，美国颁布了《信息自由法》，确立了公众提出信息请求和获取政府信息的程序。该法的出台初步建立了美国的政府信息公开制度，为政府信息资源的开发利用提供了一个重要的基础和前提，只有信息能够被公开获取，才能真正推动信息的增值开发和利用。该法案采取豁免制，它规定：除国家安全信息、商业秘密、司法调查文件、决策前信息等九类信息之外的政府信息，公众无论出于何种目的(或者是最终用户，或者是对政府信息进行商业性开发)，均享有申请公开和使用的权利，政府机构对公众的申请必须予以接受和执行。随后，国会分别于1974年、1976年、1986年、1996年四次对《信息自由法》进行修订。《电子信息自由法修正案》的出台正式确立了电子形式记录的适用性，要求联邦机构按信息请求者的要求提供相应文本的资料，并建立电子阅览室，方便公众在线存取重要的政府记录。
需要指出的是，1986年修订的《信息自由法》已经开始探讨关于定价机制的问题。为了鼓励政府信息的社会化和商业化开发，信息自由法规定了以下原则：“信息申请人所支付的费用以处理其申请而发生的部分或全部成本为限，不得按信息的市场价值收费”。美国信息自由法的收费标准规定如下[3]：
1986年之后修订的《信息自由法》规定了三类收费标准，各自适用于不同类型的申请人。
第一类：只有复制成本，如复印费、载体费。
第二类：复制成本+查找成本(手工或自动)。
第三类：复制成本+查找成本+审查成本(是否可以公开)。
具体按照哪种标准收费，由申请人身份和申请使用目的的不同而确定。申请人身份分三类：
非商业机构，如媒体、教育、科研单位，不以商业使用为目的，按第一类标准收费。
商业性质机构，以商业使用为目的的，按第三类标准收费。
除上述以外的，包括个人、公共机构、非营利组织按第二类标准收费。
事实上，只要不是以商业为目的，对第一类和第二类申请者应是免费的。若申请公开政府信息是为了公共利益，有助于公众了解政府工作，就必须减免申请信息的费用。
《信息自由法》中规定的收费标准，实际上可以看做是对政府信息资源的商业性开发和公益性开发的区分。
2.2 文书削减法
现代信息技术的突飞猛进，对《信息自由法》提出了严重挑战。美国政府于1995年通过了《文书削减法》，该法确立了联邦管理与预算局(OMB)在政府信息资源管理中的领导地位，并规定了联邦各机构的信息管理职责。其立法目标：一是防止政府机构垄断、独占政府信息资源，消除政府机构的任何限制性做法，及时、公正地干预政府机构对信息资源的垄断行为；二是通过实行免版税原则，禁止政府机构从事商业性开发[4]。
例如，该法在§3506节描述联邦机构的职责时，针对信息分发(Dissemination)提出了如下要求[5]：机构应：
(1)确保公众能够及时且公平地获取机构的公共信息，包括通过以下方式来保证公众获取：
(A)鼓励基于政府公共信息提供多种多样的公共的和私营的信息获取源；
(B)当机构提供的公共信息是电子格式时，应提供对这些数据(整体或某部分)的及时且公平的存取；
(C)机构以一种高效且经济的方式分发公共信息。
(2)逐步寻求和考虑公众对机构信息分发活动的参与。
(3)当开始、修改或终止重要的信息分发产品时，应提供及时的通知。
(4)除非有法律的明确授权，不得：
(A)制定排他性、限制性或其他干扰公众及时和公平获取公共信息的分发协议；
(B)限制或约束公众对公共信息的使用、再销售或再分发；
(C)对公共信息的再销售或再分发收取费用或版税；
(D)制定的用户使用公共信息的费用超过信息分发成本。
2.3 美国联邦信息资源管理政策
为与《文书削减法》配合，进一步改善和加强政府信息资源的开发和利用，美国颁布了《联邦信息资源管理政策》，又称A-130号通告。该政策明确规定了联邦机构收集、处理和传播信息以及管理联邦信息系统与技术的总体政策指导方针。该政策规定“公众获得政府信息的权利在联邦信息资源管理中必须得到保障”。
在《信息自由法》的基础上，A-130号通告进一步推进了政府信息资源的增值开发。例如，为了保证公众的信息权利，该通告中分别针对“政府如何向公众提供信息”、“建立信息分发管理系统”以及“政府如何避免那些限制公众获取信息的不正当行为”做了明确规定。例如，第7条“政府机构如何避免不正当的限制性行为”的规定如下[6]：
为避免那些限制公众获取信息的不正当行为，政府机构应：
(a)避免制定，或允许其他人代表他们制定，排他性、限制性或其他干扰公众及时且公平地获取政府信息产品的分发协议；
(b)避免对公众再利用、再销售或再分发联邦信息品设定限制或规章，包括收取费用或版税；
(c)对用户使用信息产品所收取的费用应保持在补偿信息分发成本的水平上，而不能超出。机构必须将最初收集和处理信息的有关成本排除在收取的费用之外。该政策的例外情况是：
(i)当法律要求与本政策不一致时；
(ii)当机构收集、处理和分发信息是为了特定群体的利益，而超出了公众利益时；
(iii)当认定较高的费用会成为阻碍机构职能正常行使的一个重要障碍时，机构可以规定用户收费少于分发成本；
(iv)当管理与预算局(OMB)局长判定某一例外是正当之时。
2.4 版权法
美国政府信息资源的开发利用活动非常活跃，除了有相关政策保证公众及时和公平获取政府信息之外，还得益于《版权法》的强有力保障。
美国《版权法》第105节“版权主题：美国政府工作成果(United State Government Works)”中规定[7]：“该章节下的版权保护不适用于任何美国政府的工作成果，但是美国政府可以接受和持有通过委派、遗赠或其他方式移交给美国政府的版权”。
美国版权法拒绝政府对自己的作品拥有版权，理由有四[8]：①主张政府对公共记录享有版权，这与公开政府的主张是相违背的。公民了解政府信息，才能检察官员行为和可能的权力滥用。②纳税人不应该为同一条信息两次付费：一次为信息生产，一次为信息获取。③防止政府以危险的方式享有版权，压制言论自由。例如，政府可能以版权所有人的身份，拒绝提供某些信息，不管信息请求人出什么高价。这会使企图批评政府工作的人得不到证据。④公民应该从公共资产中获得利益，通过扩大对科学和技术信息的使用，享受法律赋予的教育机会。基于这些考虑，美国国会的立场是：除了支持直接散发政府信息服务于公众利益外，也支持通过个人和私有企业利用政府信息开发二级市场。
对于联邦政府信息，美国采用“完全与公开”政策，放弃其版权。而对于联邦政府资助的非营利部门信息，美国的政策是承认这些非营利部门可以对自己的研究成果和技术申请专利和版权，但政府对有关数据和信息保留使用权，或允许他人使用数据的权利。该政策主要体现在1999年9月30日美国管理与预算办公室(OMB)修订并发布的A-110通告《联邦政府对高校、医院和其他非营利机构发放政府研究基金和协议的统一管理要求》中。
修订后的A-110在第36节“无形资产(Intangible Property)”中，对使用政府资金研究获得的成果的权利问题做了详细规定，主要包括[9]：
①受赠人可以对研究成果申请版权，但赠予人(联邦政府机构)为了政府目的，可免费复制、出版、使用这些成果，或授权他人行使这一权利。
②受赠人申请专利或发明权时，需满足有关规定。如商业部“非营利机构和小型公司使用政府赠款、合同和协作协议产生发明的权利规定”。
③联邦政府有权获得、复制、出版、使用利用政府资金生产的信息，或授权他人接受、获得、复制、出版、使用这些信息为政府服务。
④如果有人对已出版的研究成果中的有关信息提出请求，赠予人(联邦政府机构)应该要求受赠人在规定的时间内提供。
由此可见，美国虽然承认这些非营利机构可以对自己的研究成果和技术申请专利和版权，但是政府仍对这些数据的使用保留控制权，因为，如果让这些政府资助的机构因为行使知识产权而产生垄断性的排他性权利，则会损害公共利益，让公共投资不适当地垄断于少数机构手中。
《信息自由法》、《A-130号通告》、《文书削减法》、《版权法》等共同构成了美国促进政府信息增值开发的制度系统。
3 欧美政府信息资源开发利用政策法规的比较及其启示
3.1 欧美政策法规的相同点
(1)强大的信息公开法保驾护航。虽然欧盟和美国在政府信息资源开发利用方面存在差异，但两者之间最大的相同点是均有“信息公开法”作为开发利用的基础和前提。政府信息首先必须向公众开放，而后才能带动后续的开发利用活动顺利开展。例如，在美国，只要是可以公开的信息都能够被再利用。在欧盟，可再利用的信息范围为公共部门持有的普遍可获取的信息。
(2)平等的开发权利。欧盟和美国的政策法规中，均规定在政府信息资源开发利用中除非出于公共利益需要，不得签订任何排他性协议，保证各类开发主体具有平等的开发利用信息的权利。这为确保公平和促进竞争提供了良好的法制环境。
(3)收费模式上强调对非商业开发的扶持。在欧美的政府信息政策法规中，对于政府信息的非商业开发和再利用均给予了收费上的大力支持。只要再利用政府信息是不以商业盈利为目的，都将免费获取或者仅仅收取信息复制和分发的成本费。
3.2 欧美政策法规的不同点
(1)版权保护的差异。版权问题是信息资源开发中一个非常普遍且重要的问题。版权人可以对自己的版权作品的发表、复制、传播等进行控制，因此，政府信息资源开发利用过程中就必须考虑政府信息的版权问题。
为了鼓励私营机构和非营利性机构参与政府信息资源的开发，美国版权法规定联邦政府的信息是处于共有领域，不具有版权，任何人都可以自由使用，包括对其进行复制并出售，不受限制。美国政府要求联邦政府的文件采取“完全与开放”政策，极大地促进了政府信息资源开发利用的快速发展。而欧盟成员国的版权法中均未将政府信息排除在版权保护范围之外，即欧盟成员国的政府部门对其信息享有版权。为了平衡公众信息获取权和政府对其信息的版权，欧盟通过许可(licence)的方式授权公众获取和再利用政府信息，例如在欧盟再利用指令的第三章第8款“许可”中规定：①公共部门可以允许无条件地再利用文档，或者在适当的时候通过许可证来附加条件，以处理相关问题。这些条件不应限制再利用，也不应用于限制竞争。②当成员国使用许可证时，应确保标准的公共部门文件再利用许可证能够以数字格式获取并电子化处理，以满足特定的申请者。成员国应鼓励所有公共部门使用标准的许可证。
(2)收费模式的差异。美国政府认为，若使政府信息以低廉的价格尽可能广泛地对公众可用，将使政府信息对社会整体的经济利益最大化，因此在收费模式上美国采取低成本模型，政府信息大部分免费提供或收取的费用不超出复制和传递的边际成本。欧盟由于将公共部门信息看成是政府资产，希望收回成本并在此基础上获得一定的收益，因此在信息定价上规定获取或再利用的费用不应超出产生、复制和分发成本，但可以加上合理的投资回报，这与美国相比，信息获取费用较高。例如，美国国家气候数据中心(NCDC)自1948年以来的所有历史观测数据约15BG，以CD形式出售报价4290美元；而一个欧洲公司要获取德国的历史观测数据需付费150万美元[10]。信息定价差异的直接后果便是美国的气象风险管理市场迅速繁荣，而德国气象服务产业发展不畅，税收很低。欧美之间不同的收费模式实际上反应了不同的国家财富运作和分配方式，如图1所示。
(3)竞争模式的差异。在政府信息资源商业开发的竞争模式上，欧美也存在差异。美国政府积极鼓励营利组织参与政府信息资源开发利用，提供商业性信息产品和服务。强调政府不应该因开展信息活动，在信息市场上与私营部门竞争。而欧盟则不排斥各政府机构在适当时候按照市场规则参与商业性服务，以便更好地利用政府资产，英国等国甚至鼓励政府机构直接承担商业开发项目。虽然欧盟及成员国的再利用指令中都基于“非歧视性”原则，规定若公共部门在公共任务之外进行再利用的商业活动，那么在为这些商业活动提供公共信息时的收费和其他条件应等同于第三方请求这些信息时的费用和条件。然而，由于政府部门对其信息的垄断地位，使得他们在与外部营利组织进行竞争时，必然占据先天性优势，从而有碍公平竞争。
图1 欧美政府信息资源开发利用中资金运作模式对比
3.3 欧美经验对我国的启示
在我国，政府早已意识到了政府信息资源开发利用的重要性。2004年12月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，明确指出加强政务信息资源的开发利用，并要求鼓励、规范政府信息资源社会化增值开发和公益性开发利用工作。随后，国家及地方政府发布的相关文件也为政府信息资源再利用的实施提供了基本的政治环境。例如2007年北京市发布《北京市信息化促进条例》，明确提出“市和区、县人民政府应当引导和规范对政务信息资源的增值开发利用，鼓励单位和个人进行信息资源公益性开发利用”。而且2008年开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》进一步为我国政府信息再利用打下了一个良好的法律基础。
然而，目前我国政府信息资源的开发利用，特别是社会性增值利用尚处于起步阶段，仍停留在政策鼓励层面，实践工作还缺乏具体法规政策的引导、扶持和保障，这无疑限制了政府信息资源社会价值和经济价值的发挥。借鉴欧美在相关政策法规建设方面的先进经验，笔者认为我国应尽快建立健全相关政策法规体系，特别应制定用于鼓励、支持和规范企业、非营利机构、公众及其他组织参与政府信息资源开发利用的政策措施和管理办法。
(1)进一步完善政府信息公开。政府信息公开是保障信息可供社会进行广泛开发利用的前提和基础。我国《政府信息公开条例》实施时间还很短，并且能够真正开放给公众利用的信息还比较有限。例如，据我国19个主要城市新近发布的2009年政府信息公开报告显示，除武汉外，18个城市均“自责”信息公开程度与公众需求尚存差距，公开的内容有一半左右为政策法规类信息[11]。因此，为丰富可公开和再利用的政府信息资源，促进社会对政府信息进行商业性和社会化开发利用，政府各部门应在现有的《政府信息公开条例》基础上，对本部门信息资源进行评估，明确哪些信息具备较大的经济效益和社会效益，哪些可用于商业性开发，哪些适用于公益性开发，并建立信息资产目录予以公布，便于社会及时了解哪些政府信息资源能够再利用以及如何获取这些资源。
(2)制定促进政府信息资源开发利用的专项政策法规。由于美国具备较浓厚的政府信息再利用文化，并且其信息服务产业非常发达，因此现有的政策法规体系足以推动其政府信息资源再利用。而当前我国政府信息资源开发利用还缺乏社会力量的广泛参与，再利用文化尚未形成。为扩大政府信息的社会经济效益，有必要制定专项政策法规促进政府信息的社会再利用。例如，可参考欧盟的再利用条例，研究制定我国政府信息资源开发利用条例或管理办法，规定可进行开发利用的信息范围、信息申请程序、收费原则、开发主体的资格认定、开发行为的规范和约束、知识产权保护等，特别是应确定一种合理的市场竞争秩序和政府约束机制，防止政府因信息垄断和参与增值开发而损害公众的平等开发权利。
(3)制定支持政府信息资源开发利用相关产业发展的扶持政策。与欧美相比，我国信息内容服务产业在政府信息资源开发利用工作中发挥的作用还不够，政府信息资源的开发利用工作仍主要由政府部门或企事业单位承担。为鼓励社会力量的参与，推动产业的发展，政府还应研究制定针对政府信息资源开发利用相关企业的扶持政策，例如提供税收优惠，建立行业发展引导基金，增大政府采购对信息服务产业的支持力度，免费向相关企业提供政务信息资源引导其参与政务信息资源开发利用等。