构建全民社会养老保障目标模式的可行性研究，本文主要内容关键词为：可行性研究论文,全民论文,目标论文,模式论文,社会养老论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D57文献标识码：A文章编号：1009-105X(2007)02-0062-06
目前社会各界对建立全民低保呼声很大，同时，反对的声音也时有出现。可以肯定的是，建立全民普享的社会保障体系是从中央高层到普通民众的共同理想和追求目标，现在的焦点在于目前中国是否具备条件建立全民社会保障，保障的项目是覆盖养老、医疗、失业、工伤、生育等所有项目，还只是覆盖某一项或者某几项？是针对不同群体区别对待，还是实行统一模式？是实行中央统筹还是省级统筹？等等。围绕这些问题，观点各异，立场不一。笔者认为，目前中国建立全民普享的社会养老保障的时机已经完全成熟，不宜久拖不决。本文拟对构建全民社会养老保障的目标模式和路径选择作初步探讨。
一、全民社会养老保障的目标模式
针对构建全民社会养老保障选择何种目标模式，笔者提出以下五个原则：全覆盖、高统筹、低水平、无条件、可持续。
所谓全覆盖，指只要是具有中国国籍的公民，都享有统一的基本养老保险，而不要区分城乡、工农、行业和其他身份的差别。
所谓高统筹，是指统筹级次要实行全国统筹，现阶段可以首先实行省级统筹作为过渡，统计学上的“大数法则”早已经揭示出统筹级次越高保障程度越高而风险越低。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也指出要在“条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹”，笔者认为现在条件已经基本具备，本文稍后进行论证。
所谓低水平，是指由于人口多基数大，还由于考虑到效率与公平的平衡和制约，对全民统一的养老保障水平必然不能设计得太高，定在保障基本生活线稍高一点为宜。
所谓无条件，是指只要是具有中国国籍的公民，年满60周岁，都可以享有国家统一的养老保障，而无论其是否缴纳过社会保险金。原因有三，一是中国目前绝大多数普通劳动者的收入还比较低，仅能满足日常生活需要，无力缴纳底线设置较高的养老保险费用，这也正是这些年来养老保险扩面工作推进迟缓的原因之一；二是广大劳动者在衣、食、住、行、教等各种消费活动中，无时无刻不在缴纳各种税费，他们理应在年老时享受国家基本供养；三是国家所有的资源和财产是全体国民共同拥有的，他们有权利享受所有者收益。
所谓可持续，是指在设计全民养老保障模式时，要考虑到这一模式的可持续性和可操作性，一是资金要有可靠稳定的来源，二是不能破坏大多数劳动者的工作积极性，三是要能够促进社会产出持续增加。
上述五个原则，不是相互孤立存在的，而是相互依存、互为条件的，正因为要建立全体国民共享的、可持续的养老保障，才要设计低水平的基本养老保障；正因为这一保障是无条件的，才要实行全国统筹来增强转移支付能力和降低支付风险，等等。如果我们设计的具体模式符合这一原则，我们的路径选择就是可行的。
按照这五个原则的界定，我们设计的全民养老保障模式为：由国家公共财政统一出资，对年满60周岁的中国公民按照上一年度全国城乡平均支出水平，按比例实行统一金额统一支付的基本养老保障，目的是保障他们及家庭“基本的”生活需要。我们试作静态分析，中国目前60岁以上老人大约1.44亿(见中华人民共和国国家统计局《2005年全国1％人口抽样调查主要数据公报》)，按照2004年全国城乡居民平均支出4683.38元水平80％的标准即3746元(保留整数位，312元/月)支付给每个老年人养老保障金，每年全国财政需要支出5394.24亿元。应该说在全国绝大多数地方，两位老年人每月624元(鳏寡孤独老年人可适当提高标准)是足够应付日常开支了。2006年中国财政收入达到39000亿元，5394.24亿元，仅占我们目前财政收入的13.83％，这还远远达不到欧美国家通常水平的一半。
应该说实现这一目标模式，财政压力不大，但是却具有重大的经济意义、社会意义和政治意义：一是可以彻底解决市场经济体制的运转带来的贫困问题和社会可能面临的动荡；二是解除广大劳动者的后顾之忧，极大地释放消费潜能，拉长经济增长“三驾马车”中内需这条短腿；三是劳动力流动的社保障碍得以拆除，人力资源将得到更有效的配置；四是可以平衡地区人口差异，在发达地区每人每月312元的费用会有些紧张，但是在西部地区，这一金额可以保障退休者过上较为宽裕的生活，统一标准支付基本退休金将可以缓解人口向发达城市过度集中的趋势；五是社会公正和公平落到实处；六是社会主义优越性得到真正体现，中国共产党的执政合法性得到极大增强；七是民族自尊心和自豪感得到极大提高，国家凝聚力极大增强，对台湾同胞的吸引力将得到提升，等等。当然围绕这一目标模式的实现，还要解决一系列具体问题，其中关键在于三个环节，那就是资金的筹集、管理和支付。下面分别展开论述。
二、全民社会养老保障的筹资模式
目前我国主要采取按职工月收入比例征缴保险费的方式筹集资金，大部分地区以国税或者地税机关为征收部门，以县、市级为主要统筹级次。《2005年度劳动和社会保障事业发展统计公报》公布的数据显示，2005年末全国就业人员75825万人，参加养老保险人数为22929万人，占就业人员比例为30.24％。其中城镇就业人员27331万人，参加城镇基本养老保险人数为17487万人，占就业人员比例为63.98％；农村就业人员48494万人，参加养老保险人数为5442万人，占就业人员比例为11.22％。
从数字显示来看，全国就业人员参加养老保险的人数和比例都非常低，特别是农村人口中参加养老保险人员的比例过低。这一现状与中国发展的经济形势极不匹配。从资料中我们可以看出，目前的筹资模式存在很多问题：
一是统筹级次低。使得社会养老保险的发展进程在全国极不平衡，同时也违背了社会保障的“大数法则”，造成了筹资旱涝不均现象的普遍存在；
二是覆盖比例小。按照2005年的统计数字30.24％这一比例看，这一数字也过低，难以有效地起到稳定社会、推动消费和调剂余缺的作用；
三是城乡差距大。此二元结构的存在现在已经成为建设和谐社会主义社会的体制和制度障碍之一；
四是筹资刚性弱。由于完全以费的形式来筹集社会保障基金，就造成了筹资刚性较差，企业拖、欠、逃、避养老保险费现象普遍存在，同时由于税务部门受托代征要提取一定费用，就造成了征收成本无谓扩大；
五是征收费率高。目前平均费率水平占工资总额的28％以上，加上公积金，则占到40％以上比例，企业和职工负担过重，造成逃费倾向较高；对于自由职业者而言，过高的缴费比率也挫伤了他们参加养老保险计划的积极性；
同时，还存在一个先天缺陷，这也是世界各国社会养老保障金的筹集和使用上普遍存在的问题，即针对工薪收入征缴费用，实行缴费和收益挂钩原则。这一制度设计，将大多数普通劳动者特别是广大农村人口拒之社会养老保险的大门之外，因为目前这种针对工薪收入征缴费用的筹资方式，具有极大的片面性和不公平性。一是对大多数老百姓而言，他们的微薄收入应付日益高涨的衣食、教育、医疗和住房消费尚且吃力，根本没有闲余资金来参加养老保险计划；二是按照目前的制度设计，退休者退休时要领取一个地区上年度职工平均工资总额20％比例的社会统筹金，这部分金额是由企业缴费和财政拨款构成的，应该属于公共财政支出，只能由参加养老保险计划的人领取，显失公平。
上述五个问题和一个先天缺陷的存在，使得当下这种筹资方式决定了中国目前社会养老保险覆盖全体劳动者只能是一个缥缈的梦。与此同时，我们国家的财政收入连年高速攀升，已经连续4年同比增收5000亿元，2006年与2005年相比更增收高达9000亿元，达到39000亿元历史新高。
我们再看一组数字，2005年社会养老保险费征缴收入为4312亿元，全年基金总支出4061亿元，比上年增长15.4％，年末基本养老保险基金累计结存4351亿元。2005年全国60岁以上人口数为1.44亿人(见中华人民共和国国家统计局《2005年全国1％人口抽样调查主要数据公报》)，领取退休金的人口为0.51亿人，没有退休保障的人口数为0.93亿人。
从上面数字来看，2005年征缴的社会养老保险费支付0.51亿享受退休保障的人员退休费用后，还略有节余；如果根据我们上文讨论的标准按人均3746元/年标准支付给0.93亿未享受退休保障的人员，每年需要3483.78亿元，从我们国家当年的巨额财政收入中拿出这些钱显然没有任何困难。
按2005年的统计口径，如果把4312亿元社会保障费收入和3万亿财政收入合并为统一的财政收入，合计为34312亿元，全部社会养老保障支出为7544.78亿(覆盖全部60岁以上人口)，仅占当年财政收入比例为21.99％，这还远低于世界发达平均40％的水平。如果根据今年的39000亿财政收入计算，这个比例会更低。以如此低代价解决如此庞大人口的养老问题，是值得的，影响也将是极其深远和巨大的。
当然这只是对财政负担社会养老保险费用的可能性作初步的静态概算。这一公共财政视角下的筹资模式还需要作精心设计，笔者在这里提出一个大概的框架。
1、确立通过税收的方式来筹集社会养老保障基金，将现有的社会保险费与个人所得税合并为社会保障税。对企业征收的部分，税率要低于目前平均28％的费率水平，定在20％左右为宜。对个人征纳的部分，可以完全依照现有的个人所得的扣除标准和累计税率执行。按照2005年统计盘子，这两块收入相加为4312+3400=7712亿，按照我们前文所述全覆盖的标准，差额为7712亿－7544.78亿=167.22亿元，尚有结余。
2、社会保障税由国税机关征收，实行中央统筹，主要用来支付基本养老金社会统筹部分；个人积累部分，在职职工按现在模式强制征收，自由职业者可自愿加入，采取征收保费形式筹集，费率可以降低为5％，基数设最低和最高限额，给予免税优惠和政府保底贴息鼓励，进入个人积累账户，与未来退休收益挂钩，多缴多受益，不缴不受益。
3、只要是中华人民共和国国民，男满60周岁，女满55周岁全部享受国家提供的基本养老金社会统筹部分；享受基本的养老保障是由公民的生存权、公共财产权共同决定的，这一权利不应该与缴费挂钩，应按普享原则赋予全体国民。
4、基本养老金实行中央统筹，标准统一，按满足基本衣食住行需要给付；实行统一标准，有几点好处，一是可以缩小城乡、地区和阶层之间的差距，营造和谐稳定的社会环境；二是可以适度降低人口涌往大城市的倾向，因为同样的支付标准，在中小城市的购买力要远大于大城市，老年人可以享受到更多的福利，一定程度上还可以带来人口逆向流动的效应；三是操作起来更为简便，各项成本也将会大大降低；四是会让公民有很强的安全感和归属感以及作为中国公民的自豪感。
三、全民社会养老保障基金的管理
近年来一系列社保大案暴露出很多社会保障资金管理方面存在的严重缺陷。目前养老保障金管理存在的问题主要表现在：
第一，社会保障基金还是以县统筹为主，由地方社会保障部门管理，资金的保值增值难度较大。由于人才的匮乏、技术手段的欠缺，专业化投资水平的欠缺，使得绝大多数地方政府社会保障管理部门难以对社会养老保障基金实行有效的投资和营运，造成基金的使用效率较低，实现增值难，甚至造成缩水；
第二，社会保障养老基金的管理部门很不统一，企业职工养老保险资金大多数由劳动和社会保障部门管理，有的由各个行业部门自行管理，行政单位和事业单位职工养老保险金或者由人事局负责或者由各个单位自行管理；农村养老保障金由民政部门管理。这种多头管理的格局造成基金专业化管理水平很低，管理成本过高；
第三，由于没有纳入财政预算，缺乏有效的监管，造成征收单位自行截留、挪用社会保障基金现象时有发生，去年下半年曝光的上海、浙江等地社保大案已经说明这一问题绝非偶然现象；
第四，目前很多地区还处在吃饭财政阶段，财力增长乏力，地方政府擅自动用社会保障基金平衡预算作其他支出现象也普遍存在，存在很大隐患。
针对上述问题，根据前文所述的目标模式，笔者认为社会养老保障基金管理应采取“中央统筹，垂直征收，制衡管理，专业运作”的模式。目前基本养老金分为两个部分，一块是社会统筹，一块是个人账户，这两块基金都是老百姓的养命钱，考虑安全性、调剂性、增值性、流动性，都应该实行中央统筹管理，其中社会统筹部分因为与个人缴费并不挂钩，应该作为预算收入纳入中央财政专户，年度支付节余部分应该划拨全国社会保障基金会作为养老保障储备金，由基金会统一运作保值增值；个人账户资金属于个人积累，不能纳入财政预算，但是考虑到其基本养老功能，原则上也应该由全国社会保障基金会代为管理，并由政府给予最低贴息和免税政策支持，退休后，按比例分月支付，目前已经有9个省市与全国社会保障基金会签署了社会保障基金个人账户委托代管协议，开始了有益探索；所谓垂直征收，是指按照全国统筹的需要，基本养老金的征收部门应该实行垂直管理，由国税机关征收，避免地方政府过度干涉，其中社会保障税部分中央财政和地方财政可按比例分成，中央拿大头，地方拿小头，地方所得进入地方社会保障财政专户，作为社会优抚支出，同时也可以获得地方政府的支持；个人缴纳部分以费的形式由国税机关征收，全部进入个人账户，对有限公司和企事业单位强制征收，自然人和自谋职业者可自愿交纳，但是个人账户缴费多寡不作为退休后领取社会统筹部分养老金的依据。制衡管理是指社会养老保障基金的主管、征收、预算和运营要严格实行分离制衡制度，社会保障部门实行全国垂直管理，对社会保障基金负有监管责任，税务部门负有征收职责，财政部门要对基金进行严格的预算和支出管理，全国社会保障基金会对统筹结余资金和个人账户资金进行专业化的运作，通过分离制衡，确保资金的安全可靠；专业运作就是指全国社会保障基金会要对社会保障基金实行市场化、专业化运作，2006年全国社会保障基金会实现收益为195亿，实现收益率为9.3％；持有股票的市价初步统计，在资本市场上浮盈为424亿；二者合计2006年经营业绩达到619亿，其经营收益率为29％，经营业绩不俗[1]。
此外，还要做好以下配套工作。
1.加快社会保障立法工作。社会保险是一项关系民生的系统工程，其涉及面广、技术性强，国家应当提升其立法层次，以法律的刚性来规定征收、管理、使用机构及参保单位和个人相应的权利和义务；
2.加快建立社会保障预算。目前社会保障收入还实行预算外管理，应该加快建立社会保障预算工作，在年初安排预算时，要编列年度各收入支出预算数，逐步增强预算编制的科学性，在预算执行过程中加强监督并根据实际情况进行调整，年度终了后编制社会保险决算，构筑起整个社会保障预算决算网络体系；
3.严肃查处违纪违规行为。社会保障基金主管部门要强化稽核，对无故不参加社会保险的单位和个人要严肃查处；财政、审计部门要强化日常监督和审计监督，对于挤占、挪用社会保障基金的违法行为严肃查处，确保基金安全、完整。
四、全民社会养老保障金支付模式
支付模式从广义上讲，包括保障金支付的覆盖人群、支付级次、计算方法、金额标准、管理部门和技术手段等等；从狭义上讲，主要指社会保障金的统筹级次、管理部门和技术手段。根据零点咨询集团日前公布的《2006年中国居民生活质量报告》显示，全国50.2％的城乡居民没有任何社会福利或社会保障；有24.8％的城乡居民只享受到医疗保险、养老保险、商业保险和其他社会保险这四类社会保障中的一种，全国仅有1％的人被纳入到了完整的社会保障体系中。调查还发现，不同群体对社会保障的满意程度差别很大：国家行政机关公务员、事业单位管理者及职员、企业白领及自由职业者这两类城市人群的满意度评分分别为56.8分和58.2分，而城市中的下岗无业人员、农村中的农业劳动者、农村进城务工人员以及无业人员，对社会保障的满意度得分则分别为34.2分、25.8分、28.2分和6.4分。这说明，目前的社会保障覆盖的主要是高收入阶层、工薪阶层和社会保障相对稳定阶层。
由这组数据可以看出目前我国社会保障从支付人群上看，存在着巨大差异。就养老保障而言，根据支付人群划分，主要存在三类支付方式。
第一类为城镇企业职工。按照1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老制度的规定》，城镇企业职工的统筹养老又区分三种不同的人群分别计发：
新制度实施后参加工作的“新人”累计缴费满15年的，退休后每月领取的基本养老金分两部分，即基础养老金和个人账户养老金，前者为当地上年度职工月平均工资的20％，个人账户养老金为个人账户储存额除以120；
新制度实施前参加工作的“中人”，除发给上述两部分养老金外，另发给过渡性养老金；新制度实施前退休的“老人”仍按原规定发给退休金。
这就是说，就“新人”而言，在同一地区内，企业职工社会统筹养老金是等额支付的。这个支付额度取决于当地上年度职工月平均工资的高低，而与受保人在职期间的收入无关，也与受保人退休期是否还有其他收入来源无关。这种支付方式显然带有普惠制的性质。但是，由于各地区经济发展水平不同，职工月平均工资差异悬殊，企业社会统筹养老金的支付标准也差距甚大，职工收入水平高的地区，养老金支付标准高；职工收入水平低的地区，养老金支付标准也低。
第二类为行政事业单位职工。按1993年颁布的《机关工作人员工资制度改革实施办法》，目前我国国家机关、事业单位退休金主要是按工龄长短和工资级别计发：离休人员的离休费，按本人原基本工资全额计发。退休人员的退休费，基础工资和工龄工资按本人的原标准全额计发，职务工资和级别工资按本人原标准的一定比例计发。其中，工作满35年的，按职务工资和级别工资两项之和的88％计发；工作满30年而不足35年的，按职务工资和级别工资两项之和的82％计发；工作满20年而不足30年的，按职务工资和级别工资两项之和的75％计发。在1993年以后，国家机关、事业单位人员的离退休费标准有所调整，并且在一些地区还进行了国家机关、事业单位养老保险制度改革的试点，但离退休费的发放与工资收入直接挂钩，基本没有改变。除了由国家统一支付离退休费外，国家机关、事业单位的离退休人员一般还要参与本单位自行创收的分配，共享集体福利。这部分费用因所在单位预算外收入的多少差别很大，单位收入多，福利好，离退休人员的待遇就高；单位收入少，福利差，离退休人员的待遇也差。
第三类为农村居民。从国家“八五”计划和十年规划提出在农村建立社会养老保险制度以来，一些省市开始进行建立农村养老保险制度的试点。但是，除少数经济发达地区外，绝大多数地区所实行的是以个人缴费为主，个人账户储蓄积累的养老模式，这一模式实质上属于个人储蓄型养老保障，而不属于社会养老保障。对农村居民的养老社会保障仍限于对丧失劳动能力的孤寡老人的社会救助，而且救济面窄，救济水平低。据1998年的统计资料，全国农村孤老残幼2827965人，享受定期救济的仅216908人，占7.67％；人年均救济费仅869元，人均每天为2.4元[2]。
从上述分析来看，区分不同的人群来支付养老保障金，带来一系列问题。
其一，现行的养老保险支付方式将我国公民人为地划分成三大板块，广大农村老年居民绝大多数被排斥在社会统筹养老保险体系之外而不能做到“老有所养”，进一步加剧了城乡社会的差别。同时，在城镇，由于对企业职工和国家机关、事业单位员工采取两种不同的养老支付方式和标准，极大地强化了官本位意识，驱使各个阶层尤其是经济落后地区的社会公民千方百计进入国家机关、事业单位。
其二，现行的养老保险支付标准强化了收入分配领域的“雪花”效应。农村居民、城镇下岗职工、普通企业职工和零散就业人员等初次分配中处于弱势最需要资助的群体，从社会统筹养老保险中得到收益反而最小，国家机关、事业单位、垄断企业职工等初次分配中处于强势的群体，从社会统筹养老保险中得到收益却最大。这一支付方式，加剧了收入分配领域的典型“雪花”效应，即强势群体由于初次分配“雪片”较大，随之附着收益增大，弱势人群由于初次分配“雪片”微小，随之附着收益很小甚至连自身也逐渐消融。这一现象也存在于企业、行政事业单位内部之间、地区之间、行业之间。这样，就造成了社会统筹养老保险的分配效应极度扭曲。
其三，现行社会养老保障金支付级次过低，造成统筹资金使用效率低下。近年来，我国已在一些地区实行省级统筹和养老金社会化发放的改革，但是绝大多数地区仍是以县级政府为主；由于各地经济发展差异的存在，社会养老统筹基金保有量多寡悬殊，发达地区资金闲置较重，收益率低，落后地区资金匮乏，甚至支付困难；各地支付标准也差异巨大，引发人口向大城市过度积聚，造成严重的城市病，同时地区差异也引发各种社会矛盾；此外，地方政府由于人财物的局限，支付管理难以形成专业化水平。
其四，现行社会养老保障金支付社会化水平低，造成管理成本过高。目前养老保障金的支付除了支付级次低之外，还存在较为严重的管理分散问题，一些垄断性强、职工收入高的行业部门仍坚持系统内支付，行政事业单位退休费仍然由各单位分散支付；这样不仅加大了管理成本，而且还造成养老保险金挪用和拖欠。
笔者认为，为解决上述问题，在本文提出的目标模式下，对社会统筹金的支付应采取“全民统一、地方管理、财政划拨、垂直监督”的模式，对个人积累金的支付应采取“缴费关联、经办负责、银行划拨、垂直监管”的模式。
所谓“全民覆盖、地方管理、中央划拨、垂直监督”是指，社会统筹基本养老保障金的支付不与个人缴费挂钩，无论缴费与否，都有权利享受社会统筹养老保障金，全国统一标准，按照上一年度全国职工平均工资的一定比例支付，额度以满足基本生活需要为基准，按年度进行指数化调整，现阶段每月300元左右为宜，每年初由所在老年人常住地户口居民委员会向中央社会保障垂直管理派出机构提供60岁以上老年人名单，名单经过公示审查后，提交财政部门，由中央财政委托经办银行直接划拨到该老年人社会保障账户中，由全国社会保障基金监督委员会及其派出机构不定期对基金发放情况进行审计和稽查。
所谓“缴费关联、经办负责、银行划拨、垂直监管”是指对于个人缴费的基本养老保障金部分实行缴费和收益挂钩，多缴多收益，少缴少收益，不缴不收益，原则上由全国社会保障基金会经办，国家给予贴息和税收优惠，退休后，由基金会委托银行按期划拨到个人社会保障账户中，由全国社会保障基金监督委员会及其派出机构不定期对基金发放情况进行审计和稽查。
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