部分地区普惠性民办幼儿园政策与实施情况（一）——普惠性民办幼儿园的政策定位、受益人群和界定标准，本文主要内容关键词为：幼儿园论文,政策论文,人群论文,情况论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中，我国政府明确提出：“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。”然而，在中国的民办园发展现状与政策环境下，如何才能激励民办园提供普惠性服务还是一个需要研究与探讨的领域。 2011年开始，“普惠性民办幼儿园的政策研究”课题组根据东、中、西差异性原则，结合各地政策愿望，在全国选择了12个省市中的24个区县作为试点区县进行基线调研和案例研究。总体上看，地方政府进行了积极的探索与尝试，涌现出一些好的经验，也暴露出一些需要引起重视的问题。现就各地对普惠性民办幼儿园政策的几个核心问题进行梳理介绍。 研究结果显示，各地对于普惠性民办幼儿园的政策定位、受益人群和对于普惠性民办幼儿园的界定标准的研究处于不同阶段，已经有了一定的进展，但是存在不一致性。具体表现在以下几个方面。 普惠性民办幼儿园的政策目标和受益人群 在本项目研究设计中，普惠性民办幼儿园政策目标之一是处于社会中下阶层的低收入群体，如城市低收入家庭及其幼儿、外来务工家庭及其幼儿，以及那些愿意把自己的子女送进普惠性民办园的社会大众。普惠性民办幼儿园的另一政策目标是政府与民办幼儿园建立扶持—限制伙伴关系。研究发现，由于各地学前教育发展的基础不同，在普惠性民办幼儿园的发展政策上有着不同的做法。 1.推出普惠性民办幼儿园作为公共学前教育资源 在公办学前教育资源较少的地区，一些地方出台的是面向所有幼儿园的普惠性幼儿园政策，旨在通过政府扶持、鼓励各种民间资本进入学前教育领域，解决公共学前教育资源不足的问题。例如重庆市江北区出台的《普惠民办园设立标准与申办标准》（2011）中规定，普惠性幼儿园就是坚持公益普惠和科学保教的办园方向，为大众提供有质量的保教服务和合理收费的各类型幼儿园，含公办幼儿园、公办性质的社会单位举办的幼儿园和非营利性民办幼儿园。政府的关注点并不在扩大公办幼儿园的规模，而是通过制定普惠性幼儿园设立的标准，对政府认可的普惠性幼儿园给予经费扶持的方式来提供公共学前教育服务。 2.扶持民办幼儿园抑制收费过高的问题 为了抑制民办幼儿园收费（含各种赞助费）较高的问题，有些地区政府以“以奖代补”的方式扶持较为规范的民办幼儿园。例如，兰州市城关区出台的《城关区民办幼儿园年间评分标准（试行）》（2011年）中规定，“对一次性投入在300万元以上的民办幼儿园，财政一次性补助40万元”，奖励办园成绩突出的民办幼儿园，“奖项分一、二、三等奖，每个等级分别奖励12万元、10万元、8万元。获得奖励的幼儿园次年度保教费不得高于市级示范园收费标准的150%”。该政策面向所有民办学前教育机构，统一定性、使用同一管理制度。 3.办普惠性民办幼儿园满足中低端收入家庭孩子入园需求 有些地区因为公办幼儿园资源比较普及，政府对所在区域的老百姓有就近享有公办学前教育资源的许诺，小区配套园所为民办幼儿园的小区生依然可以就近低收费入园，政府则以购买服务的方式给民办幼儿园资金扶持。政府扶持政策还指向了以农民工同住子女为主要招生对象的民办三级幼儿园，以及未达到办园标准但达到基本卫生安全等标准的实际举办的看护点。例如，上海市浦东新区出台的《浦东新区学前教育阶段政府向民办幼儿园购买服务的实施意见（试行）》（2005）、上海市闵行区出台的《闵行区对公建配套民办幼儿园实行财政补贴的管理办法》（2010）中规定，按照公建配套民办幼儿园招收小区生比例的多少给予每生每年3000元到5000元不等的补贴，普及了公益性的学前教育服务。这两个区还出台了民办三级幼儿园和看护点扶持政策，降低其收费同时给予基本的设施条件，解决的是低收入（尤其以外来务工人员为主）家庭获得公益性普惠性学前教育服务的问题。 从上述政策目标与受惠人群的分析中可看出，各地都在结合当地的情况对办普惠性民办幼儿园的政策进行着积极探索。但是借鉴国际上的经验，我们认为，在普惠性民办幼儿园政策引导的价值取向上应坚持两点：一是要让社会中低阶层低收入群体受益，二是政府与民办幼儿园应建立扶持—限制的伙伴关系，即扶持与规范办园行为结合。这与国际上普惠性（公益性）民办学前教育的政策趋势是一致的，在私立学前教育资源占较大比例的国家和地区，政府主要推行扶持、引导、限制民办幼儿园的政策，鼓励民间资本举办普惠性（或者非牟利、非营利）的幼儿园。例如中国香港（特区）就是通过幼儿教育券和素质评核政策，构建了扶持—限制的伙伴关系，受益对象为非牟利的幼儿园及社会中低收入群体，促使非牟利幼儿园数量与质量上升。这说明，在设计普惠性民办幼儿园政策时，明确受益人群、政策目标是至关重要的。 普惠性民办幼儿园的界定标准 研究发现，受到普惠性民办幼儿园政策定位的影响，各地在普惠性民办幼儿园的界定标准上存在着不同的做法。具体如下。 1.根据幼儿园性质 （1）将普惠性民办幼儿园定义为“非营利幼儿园” 上海浦东新区提出将普惠性民办幼儿园定义为“非营利幼儿园”，非营利性民办幼儿园的衡量指标为，举办宗旨不以营利为目的、营运盈余不能在成员间分红、幼儿园资产不能以任何形式转变为私人财产。这一定义借鉴美国非营利幼儿园、中国香港（特区）等经验，能够有效地实现让中低收入家庭人群受益的政策目标。 将民办幼儿园划分为营利性和非营利性，目前在我国缺乏法律基础。《中华人民共和国教育法》第25条规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。《中华人民共和国民办教育促进法》第3条规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。所有民办幼儿园在法律上都属于不以营利为目的的教育机构，政策层面难以从非营利性角度对普惠性民办幼儿园进行界定。 （2）将普惠性民办幼儿园定义为“低收费幼儿园” 大多数地区倾向于将低收费作为普惠性民办幼儿园的界定标准，具体政策上既有原则性的，例如，河北石家庄市和浙江绍兴市将普惠性民办幼儿园定义为“保教费收费标准低于相同或相当本区域内同类型、同等级公办幼儿园收费标准”，有的地区出台了普惠性民办幼儿园具体的低收费标准。 将低收费作为划分标准能够解决中低收入家庭的入园贵问题，但是，难以杜绝低收费高牟利低质量的问题。现实情况中，不少民办幼儿园在低收费的情况下，依然克扣儿童伙食费、克扣教师工资、做假账，以低收费之名行高牟利之实。在缺乏细化政策监管的背景下，对低收费民办幼儿园进行补贴，难以实现政策目标。另外，教育质量与办园成本存在着关联，虽然不能说成本高就质量高，但过低成本肯定影响质量。 （3）将具有办园资格作为普惠性民办幼儿园的基本标准 大多数地区出台的普惠性民办幼儿园（或者普惠幼儿园）的标准之一就是具有办园资格。例如乌鲁木齐市水磨沟区在《水磨沟区关于促进民办教育发展实施意见》（2007）中规定普惠性民办幼儿园的条件为“办园水平（合格、三级以上标准）”；石家庄市在《石家庄市扶持性普惠性民办幼儿园发展“以奖代补”实施方案》（2010）中对于普惠性民办幼儿园的定义为“具备基本办园条件”；重庆市江北区在《普惠民办园设立标准与申办标准》（2011）和重庆市合川区在《重庆市合川区普惠幼儿园必备条件及认定程序》（2011）中均规定“普惠性幼儿园需要具有办园许可证并具备三级以上幼儿园标准”。 这一政策的优点在于政策执行性强，也具有法律基础。问题在于，三级以上民办幼儿园面向的主要是中等收入家庭，以农民工同住子女为主的低收入家庭进入的大多为非法办学点或者三级以下幼儿园，因此，这一政策标准实际上使最需要获得普惠性民办幼儿园学位的低收入家庭难以从政策中获益。 2.根据幼儿园辖区性质 （1）将公建配套民办幼儿园作为普惠性民办幼儿园的辐射范围 上海市闵行和浦东新区将公建配套民办幼儿园纳入普惠性民办幼儿园的范畴，贵阳市小河区预想将2012年后建立的幼儿园纳入公办园的管理范围，或者政府收回，采取零租金的办法来管理公建配套民办幼儿园。 这一政策主要解决的是小区地段生在公建配套民办幼儿园中享受普惠性学前教育服务，保障小区地段生的合法权益，即小区地段生只需要支付同地区同等级公办幼儿园的保教费用。由于小区地段生多为小区商品房产权人，为中等收入家庭，因此，该政策是政府向民办幼儿园购买学位服务的政策，解决的主要是中等收入家庭的入园问题。 （2）将以招收低收入家庭子女为主举办的民办幼儿园作为普惠性幼儿园 受到外来流动人口的影响，城市郊区或者城郊结合区域居住着大量农民工同住子女，受到户籍、公共教育资源等限制，这些儿童难以进入到公办幼儿园，主要进入民办三级幼儿园或者看护点。近年来一些地区将这些辖区的民办学前教育机构纳入普惠性民办幼儿园的范畴（例如上海市）。 国际政策比较研究中，对于普惠性民办幼儿园的定义主要有两种方法。方法一是根据学前教育机构的性质进行定义。各国非营利性民办幼儿园的衡量指标主要包括：举办宗旨不以营利为目的、营运盈余不能在成员间分红、幼儿园资产不能以任何形式转变为私人财产。尽管这一定义比较接近普惠性民办幼儿园的政策目标，但是难以获得我国现有法律支持。方法二是根据地区经济水平进行定义。考虑到经济水平低下地区的家庭收入低下、民间资本缺乏举办幼儿园的动力，各国鼓励民办资本在这些地区举办非营利幼儿园。 纵观各地出台或者拟定中的政策，目前明确的普惠性民办幼儿园定义主要包括非营利性民办幼儿园、低收费以及公建配套幼儿园、农民工集聚地的学前教育机构等。从普惠性民办幼儿园“受益于中低收入家庭”和“政府和民办幼儿园建立伙伴关系”的政策目标出发，非营利性民办幼儿园是比较吻合政策目标的定义，但是由于缺乏法律基础，难以成为政策实际。“低收费”从表面上能够使中低收入家庭受益，但是由于民办幼儿园的创办出资主要属于投资性质而不属于捐赠，产业性导向的低收费民办幼儿园依然追求投资回报，其结果是低收费——保营利——低质量，最终难以使中低收入家庭受益。从民办幼儿园所在辖区性质进行界定能够实现普惠性民办幼儿园的政策目标——公建配套使地段生受益（中等收入家庭）、民办三级幼儿园和看护点能够使农民工同住子女受益（低收入家庭）。 如果说将“引导民办学前教育成为普惠性民办幼儿园”作为政策路径，那么，政策就可以不再局限在“具有办园资格”这一机构性质，更多考虑弱势人群积聚辖区低收入家庭的入园现实，对于“不具有办园资格”以弱势家庭为对象的民办幼儿园进行扶持、引导，使这些弱势学前教育机构生存并且提升质量（从未具有办园资格到具有办园资格），成为让低收入人群获益的普惠性民办幼儿园，从而实现政策预期目标。