完善我国政府审计法治环境的思考，本文主要内容关键词为：法治论文,我国论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府审计总是运行于一定的审计环境中，审计法治环境是审计环境的关键要素，政府审计既受审计法治环境的制约又能对其产生重大影响，审计法治环境的完善可以保障政府审计的高效运行，政府审计法治水平的提高又可以促进政府审计功能的充分发挥，从而进一步推动审计环境的法治化，实现我国政府审计工作的又好又快发展。审视目前我国政府审计内、外部法治环境的现状，不难发现，保障性法治环境“缺失薄弱”、约束性法治环境“盲点诸多”，这与政府审计的应然——“独立、有限、法治的审计”还相去甚远。为此，有必要就如何在新形势下完善我国政府审计法治环境以实现其与政府审计的良性互动展开探讨。
一、我国政府审计法治环境存在的问题
（一）政府审计法律制度建设环境存在的问题
（1）法律制度供给不足，某些审计工作无法有效开展。如，《审计法》规定，审计机关对财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。但，通观审计法的整个体系，其内容几乎都是围绕真实性和合法性而展开的。效益审计、绩效审计没有可依凭的统一具体制度和科学的评价体系，实际中无法很好地落实。
（2）法律制度设计缺乏刚性，功能受到局限。如，《审计法》规定，审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果。这一规定有很大的随意性，对于一些自我约束差的地方审计机关来说，此条规定可能使审计结果社会公开制度形同虚设。
（3）配套法律制度不尽协调，影响审计整体效果。《审计法》规定，审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。但，此项规定本身极为模糊，它仅单方面规定了可以“提请”，但却没有规定相关部门应当给予配合、协助的义务；另一方面，相关立法中没有就审计机关提请后，产生何种法律效果作出明确的规定。根据现行《审计法》的字面表述，公安、财政等部门对审计机关的提请完全可以置之不理。
（4）法治政府应具备的“控权”理念缺失，对审计权约束乏力。审计权行使的可交易性、成本—效益性、信息反馈功能偏离社会公众期望负面性等等，都可能导致审计权错位、越位甚至不作为的滥用，产生严重的社会后果。而我国《审计法》规定，审计人员滥用职权、徇私舞弊，玩忽职守的，依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。非常原则的本条规定，尽管覆盖范围极广，但操作性极差。
（5）审计准则和内部规章制度建设方面尚需进一步加强和完善。现行审计准则对审计目标、审计责任及审计风险的定位模糊，某些方面的具体审计准则尚未建立。
（二）政府审计运行法治环境存在的问题
（1）政府审计体制、权利配置、协调机制等方面尚未理顺。现行的审计制度将审计业务领导权主要配置于上级审计机关，但在人事和资金保障方面，则又主要交给地方，使得审计机关在上级审计机关与本级人民政府之间往往处于左右为难的境地。
（2）某些领导法律意识淡薄，不重视政府审计法制化、规范化。如，一些地方领导认为政府审计报忧不报喜，极力阻挠审计机关正常地履行职责。当审计机关发现问题时，为所谓的“大局”考虑，想方设法，隐瞒真相。
（3）政府审计行使权受到的外部牵制过多，难以实现真正独立。
（4）审计队伍整体的法律素质仍有待提高。从全国来看，审计法律意识在不同地区间发展仍极不平衡，中央与地方、发达和欠发达地区的审计机关之间存在较大差距。
（5）国家机关相互之间的配合协调机制尚需进一步完善。如，审计机关与司法机关不能直接对接，即便其发现严重的违法犯罪问题，也不能直接启动司法程序。
（6）富含法治内涵的审计文化尚未实质上形成。如，一些领导，甚至审计机关的领导，以“和谐”为借口，“息事宁人”，不仅不能促进社会和谐，反而，增加了社会不和谐隐患。
二、完善我国政府审计法治环境的若干设想
（一）完善审计系统内部法治环境
（1）完善内部保障性法治环境
内部保障性法治环境，就是在审计体系内部形成保障审计机关独立、公正的开展政府审计的法治环境。笔者认为，当前应从以下方面入手：
1.修改现行审计基本法
任何法律都是特定时空下满足当时社会需要的产物，而社会现实是不断变化的，法律的稳定性与社会现实的动态性矛盾是客观存在的，审计基本法也是如此。1982年宪法确定了我国政府审计基本制度、基本职能等，修订后的《审计法》由于在效力上低于宪法，虽然在政府审计基本运作方式上作出了诸多完善，但“完善度”远远不够，未能从根本上解决政府审计实践中产生的大量重大结构性问题。根据受托责任观，政府审计的最终委托人是人民，要对人民负责，受人民监督，政府审计机关理应作为人民代表大会对政府及其部门进行监督和制衡的一种重要工具，应将政府审计置于人大之下，从人员编制到财政划拨完全独立于政府，由人大会及其常委会规定审计事项。但，考虑到“修宪”的艰难性，用渐进改良的方式改革现行审计体制中不合理、不适应审计形势发展的部分，会更有利于审计事业的发展。当前，改变中央对地方审计机关实行双重领导的体制为垂直领导体制，不失为解决我国目前政府审计既依附于行政部门又监督行政部门的尴尬境地的过渡性战略良措。
2.制定全国通行的绩效审计规范
随着我国政府审计由单一财务审计（合规性审计）向财务审计和绩效审计并重的方向发展，绩效审计越来越受到重视，其在促进经济增长方式转变，提高财政资金和公共资源配置、利用的经济性、效率性和效果性等方面必然会大有作为，但，修订后的《审计法》并没有对绩效审计进行完全的法律授权。按照依法从审的法治要求，首先要解决的就是绩效审计的法律授权问题。由于《审计法》立法层次较高，为避免修订程序的复杂，建议选择出台效力略低于法律的行政法规或规章来规范绩效审计，降低绩效审计法律风险。其次是解决绩效审计目标的层面问题。要在验证基础数据的可靠性和经济活动的合规性的基础上注重从体制机制上去研究问题分析问题，将绩效审计作为财务审计的升华，形成综合型的审计模式。三是解决评价标准问题。绩效审计评价指标体系是衡量被审计单位绩效高低的尺度，在我国尚未形成统一的评价标准，可由审计署牵头建立操作性强的绩效审计评价标准库，在公共财政框架体系下，分两个层次出台规范性文件，第一个层次是颁布“政府绩效审计准则”体系，规范政府绩效审计的计划、执行、报告、评价等实施程序，采取合理的指标分析预算收支、机会成本、债务和或有负债，全面描述、衡量和监管财政操作；第二个层次是实施“政府绩效审计执业规则”体系，加强对审计人员业务能力、职业素养的培养与要求，以便更好地指导绩效审计实务，助推政府审计建设性作用和“免疫系统”功能。
3.健全政府审计问责建议权与相关部门问责实施权的衔接程序与机制
在某种程度上，问责体现了一国民主和法治过程的深化。从法理上讲，“权力是对利益的分配与再分配”，社会公众通过法律的形式将社会资源授权政府进行统一支配和管理。但政府在“分配利益”的过程中，可能因利益驱动滥用权力而逾越法治的底线——公平，导致利益分配的结果使一部分社会公众受到损害。孟德斯鸠曾说过：“……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”党的十七大报告指出：“要确保权力正确行使，让权力在阳光下运行，重点加强对主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全问责、经济责任审计等制度”。可见，政府审计问责是“以权控权”的国家治理工具，是保证或纠正利益分配不公的重要手段。问题在于，政府审计的性质决定了其功能只是发现问题的途径和方法，却不是最终解决问题的钥匙，审计问责能问到什么程度？这在很大程度取决于法律授权与审计体制的结构。因此，首先要做到“责任法定化”，要在法律制度层面界定具体的问责对象、范围、时限和权限等，确保责任的可追究性；最关键的一点是，将审计从“查错”导向转入“问责”导向上来。在法律实施方面，有没有处理处罚权、有多大处理处罚权并不重要，重要的是这种权力是否与审计机构的职责与定位相匹配。可借鉴的国际上通行做法是，审计机关揭露问题，根据问责法案将问题呈送相关有权部门（如人大）并建议启动问责程序，问责工作是否启动、问责程序的实施由有权部门具体组织，审计机关在问责程序中作为“类似刑事诉讼中的检察院”代表国家提起对问责对象的“追诉”，接受问责机关的质证、举证、与问责对象辩论以及就相关审计事项向问责机关说明等，让应该承担责任的人和事受到应有、公正的追究。
4.推进以法治理念为核心的审计法律文化建设
审计文化传承着人们对审计的认知，潜移默化的影响着审计职业思维和行为。审计过程本身就是执行法律的过程，“依法治审”不仅要求审计人员谙熟审计法律的文字描述，更要透析条文的精神实质，以达到审计自由裁量权合法、合理运用。为此，必须在审计人员的价值观教育、审计职业道德、操守的教育，职业行为准则的制定等方面，将法治的理念和要求作为核心内容贯穿其职业生涯的始终，形成多元化的知识结构，而多元化、复合型的结构是政府审计得以顺利进行的前提之一。
（2）完善内部约束性法治环境
内部约束性法治环境是指能够产生约束审计机关及其工作人员，防止其滥用权力效果的法治环境。当前，尤其需要开展如下法治工作：
1.加强审计行为的规范化建设，进一步完善政府审计准则
政府审计准则是规措政府审计行为最日常的规范。近年来，审计署虽然出台了不少审计准则，但与审计工作的现实需要相比，还存在较大差距。一方面，随着审计法治环境的变化，一些审计准则已经不能满足审计实践的需要，必须修改；另一方面，审计实务急需的一些审计准则尚未纳入调整范围。为有效地约束政府审计行为，要加强审计准则的制定和修善工作。特别是启动审计指南的制定工作，同时，借鉴国外先进的审计准则，制定符合我同国情的效益审计准则、环境审计准则等。
2.完善审计结果公告制度
按照受托责任观，既然政府审计是受民众委托而开展的，那么，我们顺理成章的得出政府审计的结果要通过适当方式让民众知晓的结论，而民众知情权的保障正是法治与民主进化的具体体现。我国1994年《审计法》规定“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”；随后，审计署颁布的《审计机关公布审计结果准则》规范了向公众公开重要审计事项审计结果的行为；2002年3月审计署发布《审计署审计结果公告试行办法》在审计结果公告的条件、审批程序、文本内容方面进行了补充。毋庸置疑，我国已经确立了政府审计结果公告制度。但这一制度在设计和执行中还存在严重瑕疵，如，审计机关仅仅是“可以”而不是“应当或必须”公告、公告覆盖面低（约为30%）等。为此，笔者认为：第一，将“可以”的柔性规定修改为“应当或必须”的刚性要求，强化审计结果公告是审计机关的“法律义务”而不是一项“法律权利”，作为对公众知情权的法律保障；第二，妥善处理公告与保密之间的关系。为了防止地方政府在对审计报告“把关”的过程中肆意扩大“国家秘密”的范围，以保密为借口按照政府意志公布审计结果的现象，严格界定审计公告的保密责任与范围，明确公告行为与保密事项的合理边界；第三，调整公告的范围。随着我国宪政实践的法治化进程加快，政府的职能日趋向有限政府迈进，缩小政府审计的范围已是大势所趋，政府审计需要在某些领域做有限的退出，例如，对营利性组织的审计不列入公告范围，以减少对国有企业自主经营权的不必要干预。第四，进一步丰富审计结果公告形式，在广播、电视、报纸、杂志、互联网、新闻发布会、公报、公告等形式的基础上，借鉴法国定期汇集成册出版发行公共审计报告并向民众发放等形式，延续公众对审计结果的信息知情权。
3.推行外勤审计时限制度
审计机关开展审计工作，无论如何，对被审计单位日常工作都要带来一些影响。为提高审计机关工作效率，我们认为，有必要对审计机关的外勤审计的时间进行限制。进驻被审计单位进行审计的，以一般不应超过60日为宜，特别复杂的审计事项，可以适当延长，但应经审计机关主要负责人或上级审计机关特别批准。
（二）完善外部法治环境
政府审计的外部法治环境建设需要全社会的共同努力，也包括两个方面：
（1）完善保障性外部法治环境
1.健全审计法律体系
良好的外部保障性法律环境的形成，首先要依赖于完备的法律制度体系。近年来，随着我国法治步伐的推进，我国法律体系框架基本形成，但还远非完善。一些法律已经不符合时代的要求，法律制度相互之间的冲突和矛盾也较普遍地存在。更为重要的，社会生活是千变万化的，一方面，社会生活中不断有新的问题出现，需要制定新的立法进行调整；另一方面，社会的发展又可能使大量的法律失去有效的调整作用，需要根据要求不断地发展和完善。因此，建立具有中国特色的完善的法律体系，仍然任重道远。但不管怎样，依法治国作为我国基本的治国方略，已经得到宪法的肯定，随着法治工作的加深，我国的法律体系将会日趋完善。从优化政府审计的外部法治环境来说，完善预算、会计、金融、海关、税收、监察和司法制度，尤为急迫和重要。
2.完善审计法律实施机制
政府审计作为一种制度性监督机制，它只是整个法律体系的一个组成，很多情形下，需要依赖其他环节的良好运行，才能发挥最佳的效果。由于无相应的配套措施，现行《审计法》对政府审计规定的部分职能无法得到落实，如《审计法》规定“内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督，”但对应此规定，国家审计部门未制定具体实施办法和设置相应的职能部门来保证落实。政府审计机关在审计过程中会发现问题，但是，如何处理问题，法律不可能将所有的执法资源都配置给审计机关，势必涉及其他部门。如果需要采取强制措施，则可能需要其他部门大力支持和协助，也可能动用司法的力量，如《审计法》规定“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。”但对应各个政府执法部门却未建立相应的条规来保证实施。在这整个审计法律实施过程中，任何环节或部门不严格执行法律，都可能使审计机关的工作失去意义。因此，改善外部执法环境，需要进一步科学合理地界定各执法机关的职权，实现执法与司法队伍、手段等有效协作。
3.指导被审计单位完善内部管理制度
被审计单位内部管理制度，特别是有关财政、财务收支、资产管理方面的管理制度是否健全，直接关系到政府审计工作能否顺利地开展。因此，加强被审计单位内部管理制度的建设，对保障政府审计的顺利进行具有重要意义。我们认为，对接受国有资金的单位，应当在财务管理制度方面提出最低限度的要求，同时，审计机关也应当通过业务指导，为其提供相关服务，主动帮助、指导其完善各项制度。
4.加大审计等财经法律规范宣传力度，普遍提高被审计单位守法意识
普遍的守法意识是影响政府审计功能能否正常发挥的重要外部环境。如果被审计单位都能自觉遵守法律规定，按照法律的要求使用国有资金，政府审计工作负担就会大大地减轻，审计质量和效率都将会大大提高。为此，应大力加强审计等财经法制教育，同时，加大对违法行为惩罚力度，提高被审计单位违法成本，从经济角度抑制其违法违规行为。
（2）完善约束性外部法治环境
1.强化人大监督机制
我国审计机关采用行政模式设置，人大对于各级人民政府监督权，对作为政府组成部分的审计机关仍然存在。《审计法》规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。这一规定虽然明确了人大对于国有资金的使用问题享有监督权，但是，并没有明确其对审计机关有直接监督权。近年来，全国人大加强了与审计机关的直接联系，多次人大会议，都由审计署直接向全国人大作出审计工作报告。我们认为，这种做法值得提倡，并应在地方各级人大推广，同时，应通过立法将其固定下来，使之成为一项法律制度，此外，还应在人大相关委员会设立专门的对口机构，对审计机关的日常工作进行监督和指导，对社会公众反映的重要审计事项开展督办和必要的质询等。
2.提倡适度的社会参与。为推进政府审计过程的透明度，防止因审计自由裁量权滥用损害国家或被审计单位的利益情形发生，我们认为，对政府审计也应实行适度的社会参与。近年来，审计署实行的特约审计员制度、有些地方审计机关实行廉政监督员制度，可在总结经验的基础上，使其制度化、法律化。
3.提高被审计单位的维权意识
被审计单位依法享有的权利和正当利益理应受到保护。包括审计机关在内的任何人，非依正当法定程序，都不能剥夺或侵犯。尽管法律通过社会公众的意志赋予审计机关对被审计单位使用国有资金的监督权，但它只能在法律规定的范围内行使，超越法律规定的范围的政府审计显然失去了审计权的正当性，必然侵犯被审计单位的合法权益，为此，不断加强对被审计单位的法制宣传，拓展其法律知识，提高其权利意识和维权能力就显得格外重要。
4.进一步完备对被审计单位的法律救济权
现代行政法理论认为“无救济便无权利”，行政的主动性具有不断超越法律底线侵犯被管理者的负面倾向，“救济权”是权益受损者保护自身的“最后一道防线”，这是具体行政行为是否合法、是否合理必须具有可诉性的依据。政府审计决定作为具体行政行为，可能涉及被审计单位重大利益，赋予被审计单位完备的法律救济权不仅能有效保护其自身，而且也有利于政府审计不断纠偏，实现二者的“双赢”。我国《审计法》规定，被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。为什么审计机关对有关财政收支的审计决定不服的，只能由本级人民政府作出裁决，且本级人民政府作出的裁决就可以直接成为终局的裁决？这一规定明显不符合法治原则。被审计单位尽管使用了国家资金，但是，当其以合法的途径获得该项资金，便享有相应的财产权，其使用资金是否符合规定的要求，是典型的法律问题，给予当事人司法救济的权利，与其所维护的利益并不矛盾。而且，本级政府综合管理本行政区域内的事务，它不同于专门的审计机构，甚至没有专业的审计人才。很难相信本级人民政府所作的判断，就必然比专业的审计机构更恰当。因此，我们认为，有两个更优的方案来完备审计法的此款规定：第一，将该款与第一款合并，使财政审计的被审计单位与财务审计的被审计单位享有相同的司法救济权；第二，允许被审计单位向审计机关提出申诉，审计机关维持原决定的，赋予被审计单位向上级审计机关申请复议。毕竟，按照现行体制，尽管实行双重领导，但在业务方面，下级审计机关主要受上级审计机关的指导，而且，相对于本级人民政府来说，上级审计机关在专业上更有优势。
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