一般行政规范性文件质量监控制度研究，本文主要内容关键词为：规范性文件论文,行政论文,制度论文,质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF 31 文献标识码：A
一、一般行政规范性文件的涵义及存在的主要问题
本文论述的一般行政规范性文件是指：行政主体主要是各级行政机关为执行法律、法规和规章，实现行政管理目的而制定的，对相对人利益产生影响的，可以反复适用具有普遍约束力的文件(不包括行政法规、行政规章、地方政府规章)。选取一般行政规范性文件作为论述的着力点，主要基于两个方面的考虑，一方面，制定一般行政规范性文件是各级政府机关履行法定职权的十分常见的方式，制定统一、规范、科学的各种一般行政规范性文件，对保证国家法律、法规和规章的统一实施具有重要意义，对国家各级行政机关依法行政具有十分重要的作用，对相对人合法权益的保护也十分重要；另一方面，由于一般行政规范性文件从立法体制上来说，不属于《立法法》认定的正式法律渊源，对它的监督思考不涉及国家宪政体制这一重大问题，相对来说是从小处着眼。
一般行政规范性文件与行政法规、行政规章以及地方政府规章相比，有一些共性的方面，比如，它们都是针对不特定的适用对象的，并且具有反复适用的特点等；但两者相比具有更多的差异性：第一，在制定主体方面的差异，一般行政规范性文件的制定主体范围十分广泛，包括上至国务院，下至乡、镇人民政府以及各种各样的法律、法规授权组织。行政法规的制定主体仅限于国务院，而规章的主体是指国务院各部位、直属机构，省直辖市、自治区政府，省会城市政府以及经国务院特批的较大的市政府。从数量上看，一般行政性规范性文件数量远多于法规和规章，其数量十分庞大，数以万计；第二，在制定程序方面的差异，行政法规、行政规章以及地方政府规章的制定已有统一的程序规范，国务院制定的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》已于2002年1月1日起施行。而一般行政规范性文件的制定仍没有统一的程序规范，各地各部门做法差异还很大；第三，在法律效力方面的差异，《立法法》规定了行政法规、行政规章以及地方政府规章已成为正式的法律渊源，具有较高的法律效力，是制定一般行政规范性文件依据；第四，在监督制度方面的差异，《立法法》已对法规、规章的合法性监督规定了具体制度，另外国务院制定的《法规规章备案条例》已于2002年1月1日起施行。而对一般行政性规范性文件的监督仍缺乏统一明确的规范。
同行政法规、规章相比，一般行政性规范性文件存在的问题比较突出，主要的有：第一，一些一般行政性规范性文件内容违法。由于没有有效的合法性审查制度，一些地方政府或政府部门出于局部利益的考虑，置国家法律、法规、规章于不顾，制定一些明显违法的规范性文件，媒体经常披露一些地方政府发布文件强行要求居民购买当地的香烟、当地的啤酒等等，便是有力的证明。
第二，有些一般行政性规范性文件的制定程序随意性较大。规范性文件的制定现在还没有同一的程序规范，国务院发布的自2001年1月1日起施行《国家行政机关公文处理办法》，对于规范一般行政规范性文件有一定的意义，但对于一般行政规范性文件的制定程序没有规定。在具体的程序问题上各地的做法差异性很大。
第三，一些一般行政性规范性文件的科学性、民主性较差。由于没有同一的程序规范，一般行政性规范性文件的制定缺乏计划性，制定过程有较多的主观随意性；一些一般规范性文件的制定过程中，没有能够举行必要的听证会、座谈会、论证会等保障民主的必要形式，有些一般行政性规范性文件往往只体现领导者或管理者的意志，根本没有考虑相对人的利益与要求，其科学性、民主性无法得到保障。
二、现行的一般行政规范性文件监督制度内在逻辑缺陷分析
引发制定违法的一般行政性规范性文件的相关因素是多方面的：比如地方利益或部门利益的驱动、相关制定主体的认识水平的局限、长官意志至上的工作作风等等。这些因素有其长期存在的社会基础，因此，各种质量低劣的、违法的一般行政性规范性文件还会不停地出现。关键是要建立一套行之有效的监督制度，从静态意义上看，我们已有一整套监督一般行政性规范性文件的法律制度，但从实际效果来看，这套监督制度没有能够发挥有效地预防和控制作用。“这些看似完备的监督制度实际上收效甚微……，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用，而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。”[1]
根据现有法律、法规、规章的规定，对一般行政规范性文件监督方式主要有：各级人大常委会的监督、各级行政机关的事后备案监督、复议机关对一并提起的一般行政规范性文件的审查监督以及行政诉讼中有限的司法监督。由于制度的设计存在内在逻辑缺陷，导致各种监督制度被虚置起来，没能有效发挥作用。在下文分析中，笔者不求对每种监督制度作全面分析，主要集中揭示各种监督形式存在的主要问题，分析其内在的逻辑缺陷。
1.各级人大常委会监督中的问题
宪法第六十七条第(七)项规定：全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。地方组织法第44条第(八)项规定：县以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。这些规定为各级人大常委会审查规范性文件提供了法律依据，然而，从各级人大常委会工作实践看，审查规范性文件这一监督形式运用得还不够，在实际操作中存在着具体的困难。
最主要难题是人大常委会的监督审查缺乏必要的启动机制。制定一般规范性文件属于各级行政机关的法定职权，对于各级行政机关制定的数以万计的一般行政规范性文件显然没有必要，也不可能做到每件都交付人大常委会审查，事实上，一般行政规范性文件只要行政首长签署公布即可生效，没有报送人大常委会备案的程序要求。那么各级人大常委会要落实对一般行政规范性文件的审查权，就必须要有适当的提起方式。目前是积极主动出击审查，还是消极被动等待有人提出审查申请，向人大常委会那个部门提出，由人大常委会哪个机构承办，具体的审查标准和审查程序都缺乏明确的规定，因而法律规定的审查监督权很难落实到实处。
2.一般行政规范性文件备案制度中的问题
行政机关制定的一般行政规范性文件通常是要向上级行政机关或同级政府备案的，经过备案的一般行政规范性文件而存在违法或明显不当的数量不少，而因备案被发现问题并被撤消的却为数甚少。我们以县政府法制部门审查其他职能部门制定的规范性文件为例来分析备案制度为何难以发挥作用。首先，这种备案审查的动力不足。政府法制办同其他职能部门是同级关系，毋庸讳言，政府法制办在政府机构中地位是不算高的，比起公安、工商、税务、财政等部门其影响力要小的多，政府法制办在日常工作中很多时候还要其他各部门的大力支持和配合；况且，法律没有明确规定对报法制办备案的规范性文件如何进行细致的审查，也没有规定如若那些经过审查规范性文件，后来被发现存在明显违法或不当的，政府法制办应承担的什么法律责任；另外，政府法制工作部门除了审查规范性文件的工作外，还有大量其他事项要做，何必那么认真审查，甚至提议撤消其他部门递交的规范性文件?针对大量备案审查走过场的现象，有学者指出对行政规范性文件的监督实际上已处于虚置状态。[2]
其次，即便认真审查，还是存在很大的难度。其一，政府的规范性文件涉及内容非常广泛，有药品、科技、经济、文化、劳动、农业、交通等很多方面，许多内容专业性比较强，让法制办的工作人员来统一审查，其难度是不言而喻的。另外，从制定一般行政性规范性文件的一方来说，一般多是些专业人士，有些部门还会吸纳专家的意见。这种情况下要由相对外行的法制办来审查这一规范性文件的合法性，甚至是合理性几乎是不可能的，法制办的工作人员往往只能做一些形式上的审查罢了。其二，由政府法制工作部门来审查不仅存在内容审查的困难，而且还存在工作量上的严重不均衡，这种不均衡足以让法制工作机构的人员无法认真地完成工作。
3.行政复议中对一并提起的一般行政规范性文件审查制度存在的问题
《中华人民共和国行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡镇人民政府的规定。该款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”该条首次确立了对一般行政行政规范性文件的行政复议制度，开了我国规范性文件司法性审查的先河，具有重要的意义。但由于理论准备的不足和制度规定过于原则，[3]在实践中还存在具体的困难。
一方面，可申请复议规范性文件范围比较狭窄。国务院制定的不属于行政法规的那些规范性文件没有纳入可复议范围，这种规定隐含着这样的逻辑，国务院是最高行政机关，它制定的规范性文件不会有什么问题。这种当然正确的逻辑，在法理上是缺乏根据的。另外，对法律、法规授权组织作的规范性文件没能纳入复议范围，在目前情况下，法律、法规授权组织履行着大量的行政管理职权，它们也制定了许多规范性管理文件，这一块仍游离于复议监督之外。
另一方面，复议审查的标准是行政机关的具体行政行为所依据的规定是否合法，对于不合理的依据没有规定可以提出申请，这种规定不合乎复议法的宗旨和原则。行政复议不仅是相对人权益的救济方式，还是行政机关内部监督和纠错的重要方式。地方组织法规定了上级机关有权力也有义务撤消不当的规范性文件，复议法排除对不当规范性文件的合理性审查不符合法律的一般精神。
最后，在相对人提出申请，复议机关或其他有权机关经过审查，作出维持相关规范性文件合法的裁决后，相对人仍然不服的，希望求助司法救济时，法院却因行政诉讼范围的规定，不能对相对人请求的规范性文件作进一步的审查。这种复议范围和诉讼范围的规定的不衔接，最终会导致行政复议制度中的对规范性文件审查制度流于形式。[4]
4.行政诉讼司法监督制度存在的问题
我国行政诉讼法第52条规定人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。第53条规定人民法院审理行政案件，参照部、委规章以及地方政府规章，而对于一般行政规范性文件的效力没有规定。在1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的第62条补充规定：人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。明确规定在裁判文书中可以引用合法有效的其他规范性文件，确立了非常有限的司法审查权，并通过含蓄的语言予以表达，即在具体的审判中，法官通过审查发现规范性文件合法的可以引用，若发现规范性文件违法的，则可以避开走，不予采用，但没有权力废除这一已被认为违法的规范性文件。这种有限的司法审查对于个体案件正义的实现是有一定意义的，但案件结束后，这个违法的规范性文件仍然有效，并且还会导致同样案件的不断产生。虽说，这些案件可以通过一个个具体的诉讼获得救济，在司法资源非常紧缺的时候，这样的制度设计显然是缺乏效率的，更何况还会有许多案件当事人在考虑各种因素后，最终是不会提出诉讼的，他们在案件中的正义利益如何实现?
三、完善一般行政规范性文件监督制度的几点思考
加强一般行政规范性文件监控，提高一般行政规范性文件制定质量，不是一个简单的、容易的，一下便能解决的问题。我们需要改变把对规范性文件监督的重点放在事后监督上的思维定式，更加关注各种事先监督措施的完善，防患于未然。司法监督作为事后监督主要方式具有重大的意义，但司法监督毕竟是一种补救性的措施，不利的法律后果已经产生，并且司法监督的最终确立依赖于行政诉讼理论和制度的突破，在行政诉讼法作出修改并把对一般行政规范性文件审查纳入审查范围之前，我们更应该积极探讨其他行之有效的监控措施。
1.拓展事前监督途径，加强对一般行政规范性文件制定过程的程序监控
强化对一般行政规范性文件制定过程的规范审查，提高一般规范性文件的科学性，应该是整个监督的重点，它可防患于未然，避免不必要的损失，目前这种监督没有被学术界引以足够的重视，缺乏相应的探讨。这种监督主要应该通过制定程序规范来进行，行政立法程序是对行政立法进行有效监督与控制的重要方式，[5]重点要把握好以下几个环节。
第一，作好规范性文件的制定规划工作。规范性文件作为具体行为的依据，具有反复适用和长期适用的特点，一旦出了问题，负面影响较大，要确立规范性文件年度计划制度，凡是需要制定规范性文件的部门，要编制计划并附相关说明报送政府法制工作机构，对于那些没有按照规划制定规范性文件的，部门领导人要承担法律责任。
第二，规范性文件的内容涉及相对人重要权益的，要建立有关相对人参与机制，重大问题要确立听证制度。现代行政法的本质早已突破了管理论的局限，[6]行政规范性文件的内容应该体现相对人的利益和呼声，在制定有关相对人重大权益的规范性文件时，除应听取有关相对人意见之外，还应广泛地吸收社会力量的智慧，比如法学院校、法学研究机构、律师团体等等，规范性文件的民主性必须得到一定的保障，也这样的规范性文件才能得到相对人有效的理解与合作。
第三，应确立对规范性文件草案的事先合法性、合理性审核程序。一方面、需要明确规定，凡是制定的规范性文件草案都要报送政府法制工作机构进行审查，并且需要附带相关说明材料。另一方面、相关草案应在政府网站上予以公布，公布应有一个合理的期限，以便接受社会各界人士的监督，对于社会各界的监督应有必要的回复措施，凡未经公布或公布不合规定的相关规范性文件不生效。
第四，进一步规范规范性文件的公告程序。规范性文件必须在规定的媒体上予以公布，否则不生效，并应以最便捷的方式保证相对人可以获得相关文本。
2.完善地方人大大常委会对一般行政规范性文件合法性监督工作
根据地方组织法的规定，地方人大常委会有权力也有义务撤消本级政府不适当的决定、命令和政府各工作部门的决定、命令，以及下级政府的决定、命令。对于数以万计的各种各样的决定、命令，是无须报送人大常委会备案的，以免地方人大大常委会陷入具体事务中。地方各级人大常委会的这种监督权应作为一种必要的辅助性权力，一种消极意义上的权力，当相关公民、机关、组织提出审查申请并附带详细的说明时，由人大法制工作机构作出审查意见，报常委会讨论决定。
对于相关当事人提出的审查申请，必须要求附带明确有针对性的说明，说明要指出相关的规范性文件违法或不当的条款，以及违反的高级法的具体情况，审查部门若发现有关文件真的违法或不当，则应进行全面审查，并作出撤消或责令发文机关更正的裁决；对于复议机关、司法机关、社会组织提出审查的申请，一般要作全面审查，必要的的时候可召开座谈会、听证会进行论证，对于违法的规范性文件应予以撤消，对于不当的一般责令在相应的期限内予以更正。
3.完善一般行政规范性文件的备案制度
一方面，必须明确备案的法律效力。对于一般行政规范性文件必须进行备案，否则将会导致被撤消的法律后果，相关的领导要承担行政法律责任。另一方面，备案工作应分别向相应的上级机构和相关政府法制工作机构进行备案。上级机构主要负责报送的规范性文件实质性审查，包括是否有权制定，是否有越权的情况，文件的内容是否违背相关法律、法规、规章的规定，以及文件的内容是否存在严重不合理的规定等等；而相关政府法制工作机构对报送的一般行政规范性文件主要进行形式上的审查，审查文件的格式、名称、语言是否规范准确。负责备案审查的部门需要在合理的期限内，把审查结果通告给申请备案的机关。第三，强化对负责审查备案文件审查机构的法律责任的规定。对于已经审查的规范性文件，在实施过程中被发现有明显的违法或不当的，要追究相关审查人和审查部门负责人的法律责任，恰当法律责任的规定是备案审查工作得以有效开展的保证。
4.完善对一般行政规范性文件复议的规定
首先，进一步拓展可以提起对一般行政规范性文件复议的主体范围。现行复议法仅规定的公民、法人或者其他组织在认为行政机关的具体行政行为所依据的一些规定不合法时，对具体行政行为申请行政复议同时，才可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，主体范围比较狭窄。需要进一步扩大可以提出行政复议的主体，让那些“爱挑刺的”愿为我国法制建设作些贡献的公民、法人或者其他组织，能够有机会提出对有关规定的合法性复议申请。
其次，进一步拓展可以提出复议的规范性文件范围。应该排除国务院有关文件复议审查豁免的规定，把它纳入可复议的范围。另外，还应把法律、法规授权组织所制定的各种规范性文件纳入复议审查范围。现阶段行使行政权的法律、法规授权组织十分广泛，这些法律、法规授权组织制定的规范性文件数量庞大、影响面广，其中存在的问题也很突出，亟需把它们纳入复议审查范围。
第三，进一步完善相关后续制度建设。这里主要指对复议机关裁决不服的，可以进一步提出对相关规定的司法审查制度；另外，需要完善国家赔偿法的有关规定。如若某一规定被复议机关撤消或认定部分无效后，而事先根据这一规定而作出的具体行为，给相关当事人造成损害的，应该予以赔偿。
5.逐步确立对一般行政规范性文件的司法审查制度
确立司法审查制度，虽说是民主法制发展的内在要求和必然趋势，但在技术层面还面临一些问题，比如，如何协调权力机关、复议机关和司法机关在处理规范性文件合法性这一问题上的关系；法院对规范性文件审查的管辖权如何规定；制定文件的机关不服法院的结果是否可以抗辩以及如何抗辩等等问题，这些制度的建设是很难一蹴而就的。对于一般规范性文件的合法性、合理性的监督，应从事前、事后两方面建立综合监督体制，应以完善事先监督制度为重点，以逐步建立有效的司法审查制度为最终保障。
收稿日期：2003-06-17
标签：法律论文; 规范性文件论文; 人大常委会论文; 行政监督论文; 质量监督论文; 法律制定论文; 工作规范论文; 时政论文; 行政部论文;