政府失灵与投资调节方式的转换，本文主要内容关键词为：方式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：政府有效调节投资的前提是政府能全面、准确、及时地获得有关信息，国家计划者能够完全代表全民利益，政府能够不折不扣地代表国家行使管理职能，中央政府和地方政府的投资行为具有高度的一致性。然而，在现实中，政府有效调节投资的前提条件具有不完全性，因而政府对投资的调节往往失灵。为了使投资资源配置达到帕累托最优，必须转变政府调节投资的方式，改变政府调节投资的对象、重点和手段，并加强对政府行为的约束。
一、双重经济体制下政府调节投资的方式及其有效前提
投资体制改革的核心问题，是如何正确处理政府、市场与企业的关系。无论是马克思主义理论，还是西方的福利经济理论、凯恩斯经济理论都认为，市场是有缺陷的，市场的自发作用不能保证投资资源达到帕累托最优，因而需要政府替代市场，对企业的投资活动进行一定程度的干预调节，以弥补市场调节的不足。然而，东西方政府干预和调节投资活动的实践表明，政府也不是万能的，政府干预过多，调节措施不当，同样会带来诸多的负面效应。为了实现投资资源的最优配置，需要将政府与市场调节有机结合起来。为此，首先必须深入研究政府有效调节投资的前提条件，然后则需要依据现实的可能确定政府调节的对象、重点和手段，并提出保证政府有效调节投资的对策。
政府有效调节投资即使投资资源达到帕累托最优的前提是：其一，政府能够全面、准确和及时地获得有关经济信息，以满足正确进行投资决策对有关经济信息的需要。信息不全面、准确和及时，则必然导致投资决策失误。其二，国家计划者能够完全代表全民利益，从而能够保证投资计划方案符合全体人民的意愿及其有效需求。如果国家计划者的偏好不反映全体人民的意愿，则必然使全民的利益受到损害。其三，政府能够不折不扣地代表国家行使管理职能。政府是国家行政执法机关，计划的实施及其对实施过程的监督管理，均是由政府来具体完成的，如果政府不能不折不扣地代表国家行使管理职能，计划的实施便可能违背全民的利益。其四，中央政府与地方政府的投资行为具有高度的一致性。在我国，政府既包括中央政府，也包括地方政府，地方政府的设置主要有三层次：省（直辖市）、地（地级市）和县。在行政系统内，有关投资的经济信息通常是由县、地、省层层上报汇总传达到中央的；而计划则要通过省、地、县层层下达到基层经济组织来执行。如果中央政府与地方政府的投资行为不一致，信息的传递可能失真，计划在执行中也可能走样。在双重体制下，政府能否有效地对投资进行调节，就取决于上述前提条件能否得到满足。
二、政府失灵：政府有效调节投资的前提条件具有不完全性
现实中，政府有效调节投资的前提条件具有不完全性，因而政府对投资的调节往往失灵，这是造成政府控制下投资规模膨胀、投资结构失衡和投资效率低等诸多问题的内在原因。政府有效调节投资前提条件的不完全性主要表现如下几方面：
其一，政府难以全面、准确和及时地搜集到正确进行投资决策所需要的信息。投资是一项周期长、涉及面广的经济活动。一方面，投资从进行可行性研究、动工建设，到形成生产能力并交付使用，需要经历较长的时期，动辄一年以上，长则几年，甚至十几年，从垫付资本到收回投资则需要更长的时间。其间充满了不确定性。另一方面，投资涉及国民经济各个部门、各个地区、各个企业和居民的消费，它既创造供给，也创造需求；既影响总需求和总供给的均衡，又制约产业结构、地区经济结构和企业组织结构的变动。总之，它决定着整个国民经济的动态。政府要正确地进行投资决策，必须全面、准确和及时地搜集到有关经济信息。这些经济信息包括人与物关系的信息和人与人关系的信息。前者如居民的消费偏好、社会需求结构、现有资产的存量及其结构、社会可供投资的储蓄数量及投资品的结构、现有的技术水平及趋势等等；后者包括投资领域的各种利益矛盾、人们对各种政策的反应等等。信息空间的维数之大使得信息的不完全性不可避免。政府决策越是具体到每个项目，信息空间的维数就越大，信息不完全的可能性也就越大，政府的决策越容易失误。按照现代信息论的观点，即使信息空间小，信息也不一定是完全的，人的认识与现实世界总是有距离的。并且在特定的时点和特定的客观环境下，由于已有知识的限制和信息搜集、整理、传递技术的限制，要求信息的完备超过一定的程度也是不经济的、无效率的。只有当人们从获得某一信息中间取得的收益大于为此而付出的成本费用时，才是有效的。因此，政府的投资决策延伸到哪一个层次，必须充分考虑获得有关信息的可能性及其信息成本的高低。
其次，国家计划者难以完全代表全体人民的意愿和利益。如果要求计划完全代表全民的意愿和利益，全体人民必须就投资的规模、结构和计划所安排的每一个项目都达成一致的意见，这在现实中是不可能的。即使有这种可能，在达成一致意见的过程中，也必须付出极其昂贵的成本费用。在现实中，通常采用的是多数赞成的原则，即根据多数人的意见决定投资的规模、结构和项目。按这种方式所制定的投资计划，就有可能使一部分人的福利受到损失。充分的民主决策，要求全体人民参与投资计划的投票表决，但履行投票的权力需要搜寻有关的信息，并为此付出成本费用，一个追求个人利益最大化的理性公民可能放弃投票。在我国，实行的是人民代表大会制度，投资宏观计划和重大的投资项目计划要由全国人民代表大会审议通过。由于人民代表可能缺乏专业知识，或信息掌握不完全，其投票结果也就不一定能够代表全体人民的选择。由于“投票悖论”的存在，按照多数原则决定的投资计划并不一定是最优的，而有可能是次优的，甚至是较差的方案。
再次，政府不能不折不扣地代表国家行使职能。政府是由国务院、国家计划委员会、财政、金融管理当局及其他部、委构成的，而各个政府部门的运作又是靠政府官员来执行和完成的。政府官员并不都是大公无私的社会利益的代表。他们同时可能是利己的、追求个人利益最大化的“经济人”。作为国家的代理人，政府官员的行为不能不考虑社会福利最大化的要求，但作为“经济人”，政府官员的行为目标不可能单纯是社会福利的最大化，而包括巩固自己的职位并力求获得晋升，得到更高薪金和福利，承受较少的工作负担。在传统的计划经济体制下，投资资金由财政无偿拨款供给，每个部门的政府官员都希望得到较多的投资份额，以便使本部门发展得更快一些，使自己的政绩突出一些，因而具有科尔内所说的难以满足的’投资扩张冲动”，而很少考虑投资的效益。实行改革开放政策以来，财政拨款大幅度减少，但银行信贷约束仍是软的，“投资扩张冲动”依然难以满足，不仅如此，政府官员作为国家的代理人在正当运用委托人所给予的权力追求社会福利最大化的同时，还可能使这种权力扩散，如为追求个人利益而越权批准项目等；政府官员与政府官员之间可能为其私人利益合谋进行权力交易。权力扩散和权力交易只能用决策的程序化、规范化和公开化来加以限制。在我国，至今对政府的决策仍缺乏有效的约束机制，“长官意志”、“随意拍板定案”、公开化程度低，这些都为权力扩散和权力交易提供了便利。实行改革开放政策以来，多种经济成份并存，商品价格、资金价格和汇率均实行“双轨制”，这又为政府官员“寻租”提供了经济条件。一些人在项目的审批、土地的审批、资金的分配和计划内物资的配给中大肆行贿受贿，大量利用财政资金和国家银行资金炒买炒卖股票和“地皮”，这些都是以严重损害社会福利为代价的。
最后，地方政府和中央政府的投资行为不具有完全一致性。在实行改革开放以前，我国地方政府未成为独立的经济利益主体，只是执行中央政府的行政指令，并受中央政府的委托担负对地方经济进行调控的职责。改革后特别是实行地方财政包干以后，地方政府的权力扩大，而且成为独立的经济利益主体，地方政府的财政收入与本地经济的发展水平相联系。地方政府不仅可以运用地方财政资金直接组织投资，还可以通过行使投资项目审批权等行政手段支配所属企业的投资，从而成为地方投资的实际主宰。因而中央政府对投资的调控是否有效在很大程度上取决于地方政府的行为与中央政府的行为是否具有一致性。但是，现实中存在这样两个问题：第一是地方政府与中央政府的信息不对称。和中央政府相比，地方政府更多地掌握着有关本地的投资信息，在给中央政府传递信息时，地方政府可能根据本地利益的需要加以夸大或缩小。第二是地方政府的所谓“败德”问题。即地方政府可能有选择地执行中央政府的指令，对地方有利的指令就执行；对地方不利的指令，就拖延执行，或阳奉阴违，或干脆不予执行。投资规模的扩大，可以扩大就业，加速本地经济发展，增加地方财政收入，而这些又是中央政府考核和提拔地方官员的重要指标。地方政府是不可能真正承担投资的风险的，投资失误通常是由政府官员集体负责，实际上是谁也不负责。投资对地方政府来说是有利无险的事。因此，在地方利益驱使下，各地方政府都热衷于上投资项目和扩大投资规模。在投资方向的选择上，各地政府则热衷于搞价高、税多、周期短和见效快的加工工业。在投资规模过大和投资结构严重失衡以后，中央政府不得不采取紧缩政策。但是，由于中央政府与地方政府的信息不对称，中央政府并不可能确切地知道哪些地区的哪些行业和哪些项目应该压缩。尽管中央政府再三重申要“有保有压”，实际执行仍是按一定比例“一刀切”。这样，在中央政府放松控制时，增长越快，地方受益越多，而在中央采取紧缩政策时所受的损失相对较小。于是便形成了“一哄而上”——膨胀——“一刀切”——“经济滑坡”——放松控制——“一哄而上”的恶性循环。实行利税分留和分税制以后，地方政府的收入与产业发展的关联相对弱了一些，但是我国仍没有从根本上解决政企不分的问题，地方政府的投资行为也就没有实质性的变化。
三、转变投资调节方式
“政府失灵”的存在表明，“市场失灵”并不是政府调节投资的充分条件。政府调节投资，不仅要考虑必要性，而且还要考虑可能性以及政府调节投资的成本代价。长期以来，我们过多地强调了投资的特殊性，而低估了市场对投资的作用。事实上，市场不仅具有引导企业生产的功能，同时也具有引导投资的功能。在一个比较完善的市场上，价格不仅可以较为灵敏地反映一般商品供求关系的变化，也可以较为灵敏地反映资本供求关系的变化。它一方面可以比较准确地反映居民的消费偏好和投资意愿；另一方面可以为企业的投资决策提供必要的信息。虽然投资是一种长期决策，所涉及的不确定性因素比生产决策多，但是，企业可以在多次投资中“边干边学”，逐渐积累经验，从而不断地提高其投资预期的理性程度。以市场经济为导向的改革，从实质上说，就是要以市场、企业替代政府在过去所过多承担的职责。就投资体制的改革而言，其目标是要发挥市场机制对投资的基础性调节作用。为此，必须转变政府调节投资的方式，改变政府调节投资的对象、重点和手段，并加强对政府行为的约束。
其一，政府调节的主要对象应由企业转向市场
在传统体制下，政府将投资规模和投资结构指标层层分解到企业，政府直接以企业为管理调节对象。在市场经济条件下，政府应以市场为管理调节对象，通过市场调节企业的投资行为。政府对市场的管理调节，包括两个方面：一是市场制度和规则的安排与调整；二是对市场变量的调控。前者是经济体制改革的重要内容。只有通过体制改革，确立一个良好的市场制度与规则，才能有效地对市场变量进行调控。但是，市场制度和规则一旦确立下来，就具有相对的稳定性，政府的主要任务就是在现有制度和规则的框架范围内，对市场变量进行经常性的调节，并通过市场变量的变化引导居民和企业的经济行为。市场变量是宏观经济运行的指示器，同时也是居民和企业活动的重要参数。投资规模适度与否，投资结构合理与否，都会通过利息率、商品价格和投资预期收益率等市场变量表现出来。政府可以将利息率和投资品价格作为调节投资规模的中间参数，将各部门的投资预期收益率作为调节投资结构的中间参数，通过对利率、投资品价格和预期收益率的调节，控制投资规模和投资结构。
其二，政府调节的重点应由总需求转向总供给
在传统体制下，由于政企不分，企业、地方政府和主管部门都有一种难以满足的投资扩张冲动，中央政府调节的重点是需求管理。而需求管理的重点则是控制投资规模，包括控制年度投资规模和在建投资总规模。我国经济建设的历史已经反复证明，在缺乏内在约束机制的条件下，靠中央政府下达年度投资规模指标和在建投资规模指标是难以收效的。控制投资需求要靠建立投资风险约束机制。而一旦投资风险约束机制建立起来以后，政府调节的重点则应转向供给。为此，政府应取消年度投资规模计划和在建投资总规模计划指标，转向制定和实施产业结构政策及产业组织政策。产业结构政策和产业组织政策是指导性的和预测性的。它本身不具有强制性，其作用主要在于让企业更好地了解各个产业部门的发展变动趋势，以便企业更好地进行投资决策。
其三，政府调节的手段应由以行政手段为主转向以财政和金融政策为主
在市场经济条件下，投资运动是以货币为媒介的。投资必须预先垫支足够的货币资金，没有足够的货币资金垫支，投资就不能进行，因而可以从资金形成过程入手进行投资规模的宏观管理。在资金的形成过程中，财政和信贷平衡与否，对于产品市场的平衡、货币市场的平衡及产品市场与货币市场的综合平衡有着举足轻重的作用。政府可以运用财政和金融政策调节利率、投资品价格及各产业部门的预期收益率。财政政策和金融政策都是通过对资金的供求来调节投资的，但两者又有诸多方面的区别：一是调节的主要领域不同。财政的基本职能是进行非市场部门的资源配置，以弥补市场调节的不足；金融调节的主要部门则是市场经济领域。二是调节的工具不同。财政调节工具大多具有强制性，可以直接反映政府的偏好。金融政策工具对微观经济组织的作用大多是间接的，不具有强制性。它们所直接影响的是市场利率，其作用效果要通过企业和个人投资者对利率的反应来实现。三是政策操作的难易程度不同。财政政策一般要在一个较长的时期内保持相对稳定，而不能在年度内频繁变动；金融政策的操作可以根据宏观经济的运行状况相机抉择，比财政政策的操作灵活得多。四是政策时滞不同。财政政策调整困难，但一经调整，就可以在短期内见效，政策时滞短；金融政策调整容易，但其效果要经历一个或长或短的时期后才能显露出来。最后，政策效果不同。财政政策主要作用于调节投资结构；金融政策主要调节投资的总量。正因为财政政策和金融政策有如上差异，实践中财政政策主要用于对公共部门投资的调节，用于长期调节和对投资结构的调节；而金融政策则主要用于非公共部门投资的调节，用于短期调节和对投资总量的调节。
其四，必须转换政府的职能，加强对政府行为的约束
政府要有所为，必须有所不为。要有效地实施对投资的调节，政府就必须从竞争性的投资领域退出来。对企业和居民目前还不愿或无力投资经营的领域，政府应优先考虑通过价格改革，促进居民和企业投资；其次应考虑通过税收、财政贴息等手段，促进居民和企业投资；同时应考虑通过参股，促进居民和企业投资；最后才是政府直接投资。政府直接投资后，还应优先考虑将资产建成后转让出去，由企业经营，只有在企业不愿或无力时，才由政府直接经营。
地方政府与中央政府之间必须按照公共商品的受益范围进行合理分工。全社会受益的公共商品应由中央政府负责投资；跨地区受益的公共商品可以由几个地方政府联合投资；受益范围仅限于某一个地区的公共商品，则由当地政府负责投资。
无论是中央政府还是地方政府在进行公共商品的投资时，均应以社会福利的最大化为目标，在社会福利最大化的前提下，尽可能降低项目的财务成本。无论是中央政府还是地方政府都不应以自己收入的最大化为目标而同企业及居民相竞争。
为了加强对政府行为的约束，必须推进经济民主化进程。经济民主化包括经济决策的科学化、程序化、规范化和公开化。政府调节投资的决策必须经过严格的技术经济论证；必须依据严格的民主程序；必须有章可循，有法可依；必须广泛听取各界群众的意见，接受群众监督，进一步强化廉政建设，严惩政府官员的腐败行为，严格限制权力扩散和权力交易。