我国不同形式转移支付财力均等化效应研究，本文主要内容关键词为：均等论文,财力论文,转移支付论文,效应论文,形式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地区间财力均等化是政府间转移支付最重要的职能。这一点从财政联邦理论中关于转移支付功能的论述可以清楚地看到。 财政联邦理论告诉我们，政府间转移支付的功能可以简单地概括为解决两个不均衡和一个外部性。其中两个不均衡包括纵向不均衡和横向不均衡。纵向不均衡的根源在于地方分权于事权上较为充分，而在财权上不宜过大，由此导致中央事权过小，财权过大，而地方政府正好相反，纵向不均衡的解决，需要中央政府对地方政府的转移支付。横向不均衡来源于基本公共服务均等化的要求和地区间因经济发展水平不同而产生的财力差异，横向不均衡的解决需要财政资金从发达地区流向落后地区。这种资金转移在绝大多数情况下均体现为中央政府对落后地区的转移支付。地方政府提供的公共物品中，在很多情况下存在正的外部性，为了使这些公共物品的产量达到有效水平，需要中央政府对地方政府的补贴，即转移支付。 上述转移支付的功能或目标是通过不同形式转移支付实现的。关于转移支付的形式或类型，理论上按提供转移支付资金的上级政府对资金是否指定用途，被划分为一般性转移支付和专项转移支付，有时也称为一般性拨款和专项拨款。顾名思义，前者为不指定用途，接受转移支付的下级政府可以自由支配的转移支付。相反，后者为指定用途的拨款，下级政府必须按照事先约定的用途使用资金。这里值得强调的是，转移支付资金是否指定用途是相对的，而不是绝对的。用途的指定，有时较为狭窄、具体，有时则较为宽泛。用途指定较为狭窄的专项拨款，通常以具体项目实施的方式(如修建一段公路、建造一个图书馆等)进行分配的，其资金只能用于指定的项目上。这样的转移支付资金通常被称为项目专项，与一般性拨款相对应的专项拨款通常指的就是此类转移支付资金。与此不同，当转移支付资金的用途指定较为宽泛，其用途限于某一类公共服务，在指定的公共服务范围内，接受拨款的地方政府可以自主决定具体支出时，此时的转移支付被称为分类拨款，①在地方财政学教科书中，该类拨款通常被划入一般性拨款。[1][2] 经济学通常讨论的政策目标和政策手段之间的匹配问题在转移支付上也存在，纠正纵向与横向不均衡时使用转移支付方式通常是一般性转移支付，而解决外部性，指定用途的专项拨款被认为最有效。那么，不同形式的转移支付与财力均等化效应之间是否有必然联系呢？首先，一般性转移支付应当具有财力均等化效应。原因是其目的在于解决横向不均衡，一个地区财力的大小，是该地区得到多少一般性转移支付资金最重要的决定因素，具体地说，财力越弱，得到的资金越多，反之则越少。从逻辑上讲，以纠正外部性为目的的专项拨款未必要有财力均等化功能，公共物品的外部性在发达地区和落后地区同时存在，为了纠正外部性，专项拨款应当同时发放给两类地区，而不一定非向落后地区倾斜，否则发达地区的外部性就无法得到纠正。但是实际上并非如此，当刺激同等金额的某种公共服务支出，落后地区较发达地区需要更多资金时，即使解决外部性的专项拨款也应当向财力较弱的地区进行倾斜。这也是奥茨对美国专项拨款的配套比率(一个单位的联邦拨款所要求的地方配套资金数)随地方财力的下降而降低原因的猜测。[3]在很多情况下，美国联邦政府在对州政府和地方政府实施专项转移支付时，要求地方政府配套资金，其配套比率，通常随地方财力的下降而减少。这种向财力较低地区倾斜的资金分配方式，是基于纠正外部性的需要，同时也使美国的专项拨款具有明显的财力均等化效应。[4][5] 我国目前转移支付的分类，和上述的理论完全一致。在我国，财政部把转移支付分类为一般性转移支付和专项转移支付两种。按照财政部的解释，“现行我国中央对地方的转移支付主要可分为两类：一是一般性转移支付，不规定具体用途，可由地方作为财力统筹安排适用，旨在促进各地方政府提供基本公共服务的均等化和保障估计出台的重点政策实施。二是专项转移支付，为了实现中央的特定政策目标，专款专用”。②[6]这里需要提醒读者的是，关于一般性转移支付中“不指定具体用途”的表述，并不意味着完全不指定用途。事实上，构成我国目前一般性转移支付的十多个子项目中，除了均衡性转移支付、原体制补贴以及结算补助等少数项目之外，其他子项目都是指定用途的，当然用途的指定较为宽泛。例如，义务教育转移支付必须用于义务教育公共支出，而不能用在基本建设上，在义务教育支出的范围之内，地方政府有权决定具体支出项目。由此可见，我国一般性转移支付中多数子项目应为分类拨款，而不是纯粹意义上的一般性转移支付。 财政体制是我们财税体制改革的重要组成部分，同时得到了学者的极大关注。以往对财政体制中转移支付的研究，重点在于专项拨款的弊端和改革建议上，对转移支付财力均等化效应研究虽然存在，但仍为数尚少。[7][8][9][10]与以往文献相比，本文的特征有：第一，所用数据较新，因此能够观察转移支付财力均等化的最新动态，其研究结论更具有现实意义；第二，在部分年份，本文所用数据在转移支付分类上较为详细。由此我们不仅可以考察一般性拨款和专项拨款在财力均等化上的差距，同时还可以考察一般性转移支付内部各个子项目的差异。更重要的是，本文使用的数据在2009年包括了由专项拨款划分为一般性拨款的几个项目。这些项目原为专项拨款，考察其财力均等化效应，实际上是对专项拨款中部分项目的考察。这一点是以往任何文献无法做到的。 在我国转移支付的官方定义中，财政部明确强调一般性转移支付的财力均等化效应。与此不同，对于专项拨款，财政部仅仅强调其为中央特定政策目标服务以及专款专用的特征。那么，专项转移支付果真缺少财力均等化效应吗？一般性转移支付的财力均等化效应一定强于专项转移支付吗？在构成一般性转移支付的诸多子项目中，哪个最具有财力均等化效应呢？回答这些问题正是本文的研究内容。通过基尼系数分解，本文精确地测量和比较不同形式转移支付的财力均等化效应，从财力均等化效应的角度为政府和相关人士评价我国转移支付提供依据。 本文以下的安排是：第二节介绍财力均等化效应的测量方法，以及本文所用数据的出处；第三节报告并讨论我国不同转移支付方式的财力均等化效应；第四节给出本文的分析结论。 二、实证方法和数据来源 和居民收入差异一样，地区间财力差距通常用基尼系数来衡量。本文把人均财政收入定义为财力，而人均财政收入的基尼系数即为衡量地区间财力差异的指标。基尼系数具有按收入构成分解的特征，也就是当总收入由不同收入来源构成时，总收入的基尼系数可以按分项收入分解，分解之后的各项反映每个分项收入对总收入不平等的贡献。 基尼系数按收入构成分解的最常用公式是总收入的基尼系数等于分项收入集中率的加权平均数，权重为分项收入占总收入的比重。也就是当总收入等于分项收入加总，即
时，总收入的基尼系数可以分解为
，式中的G表示总收入y的基尼系数，
分别表示分项收入
在总收入中的比重以及按总收入排序计算的集中率(concentration ratio)。根据该公式，可以很简单地得到分项收入
对总收入不平等的贡献(即
以及以百分比表示的贡献度(即
)。尽管如此，该分解方法的应用还是有一定局限，主要表现为：从该公式的分解结果无法得到分项收入
的边际效果，即当该项收入在保持现有分布不变的条件下每增长1%的话，总收入的基尼系数如何变化以及变化多少不得而知。此处的边际效果非常重要。它能够告诉我们某项收入构成是扩大还是缩小总收入不平等的因素。勒曼和伊茨哈克(Lerman and Yitzhaki)解决了这个问题。[11]该研究拓展了上述传统基尼系数按收入构成的分解方法，首先把上述分解式中的分项收入集中率进一步分解为该项收入自身的基尼系数(
)及其与总收入排序的相关系数(
)的乘积(即
)，基尼系数的分解公式由此变成了：
与传统分解方法相比，分项收入贡献项的含义更直观、更容易理解。和传统分解公式一样，该分解满足完全可加性，也就是说，某一项收入构成的贡献与其他分项收入的合并和拆分没有关系。其次，勒曼和伊茨哈克给出了分项收入对总收入不平等指数的边际效果计算公式[11]，即：
这里值得注意的是，式中分项收入
自身的基尼系数(
)与按总收入排序的相关系数(
)的乘积，实际上等于该分项收入按总收入排序计算的集中率，即
。从该公式不难看出，分项收入集中率与总收入基尼系数的相对大小，决定该项收入对总收入不平等的作用方向。具体地说，如果某项收入构成的集中率大于总收入的基尼系数，则该分项收入则为总收入不平等的扩大因素，该项收入在总收入中所占份额扩大，会提高总收入的基尼系数；反之，如果某项收入构成的集中率小于总收入的基尼系数，则该分项收入则成为总收入不平等的缩小因素，该项在总收入中所占份额扩大则会缩小总收入的不平等程度。该式还显示，在某项收入集中率与总收入基尼系数相对大小一定的情况下，其在总收入中的比重与边际效果成正比。 本文所使用的数据为1996-2012年的分省数据，数据来源于多种统计资料。除分省人口数据取自《中国统计年鉴》各年版之外，财政收入和转移支付数据均来源于财政部编写的《地方财政统计资料》和《中国财政年鉴》两本年鉴以及《地方财政运行分析》和《地方财政分析资料》两个非定期资料。关于财政收入和转移支付数据，不同资料来源的详细程度也不尽相同。遵照以下两个原则，笔者对这些数据进行了整理：第一，在保障时间连续性基础上，找出分类最详细的数据序列。由此，笔者得到了整个期间财政收入总额按本级收入、税收返还、一般性转移支付和专项转移支付分类的数据序列，以及2009年之前一般性转移支付按构成分类的数据序列等两个数据序列。这两个数据序列能够让我们考察不同形式转移支付财力均等化效应在时间上的变化。在此值得一提的是，自2010年起，财政部停止发行《地方财政统计资料》。中央对地方转移支付的(分省)数据，从此只有总数每年公布在《中国财政年鉴》上，而无任何分类构成可以利用。为此，我们得到了分省一般性转移支付和专项转移支付数据。第二，就个别年份得到分类最详细的数据，由此尽可能详细地考察不同转移支付的财力均等化效应的差异。2009年《地方财政统计资料》给出的转移支付分类为最详细的。 三、不同形式转移支付的财力均等化效应 根据上节给出的分解公式，本节测量并报告不同形式转移支付的财力均等化效应。在此之前，笔者先简单介绍我国的主要转移支付。如前文所述，我国转移支付划分为一般性转移支付和专项转移支付两大类(见表1)。关于专项转移支付，现有资料中信息很少，只有个别年份可以找到专项拨款总额和按功能分类的数据。[6]关于资金分配方式，据财政部资料介绍，专项拨款的资金分配方法有两种：因素法和项目法。关于专项拨款用途指定的宽泛程度，尽管没有公开信息可以利用，从相关信息可以推测，有些项目的用途较宽泛，有些可能非常具体。2009年和2010年由专项转移支付划转列入一般性转移支付的项目是用途较宽泛项目的例子，而按项目分配的专项拨款中，在绝大多数情况下，其用途指定应当较为狭窄和具体，仅仅局限在拨款所支持的具体项目上。③ 从表1可以看出，目前我国一般性转移支付是由独立的子项目构成的，项目的个数随着时间的推移不断增多。1994年分税制实施时一般性转移支付中仅有三个子项目：过渡期转移支付(即现在的均衡性转移支付的前身)、原体制补助以及结算补助，其中的过渡期转移支付是作为分税制改革的配套措施，在借鉴发达国家经验的基础之上，于1995年建立的转移支付，其在资金分配等方面是非常规范的。其他两个项目是旧财政体制遗留下来的拨款项目。之后，随着国家陆续出台重大政策，为之提供资金保障的转移支付也相继设立，调整工资转移支付以及农村税费改革转移支付等均属于此类转移支付。近年来，为了增加一般性转移支付的比重，相应地压缩专项转移支付，2009年之后财政部逐步把将需要较长时期安排补助经费，且数额相对固定的专项转移支付，划转列入一般性转移支付。具体地说，2009年由专项转移支付转列入一般性转移支付的项目有一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付和社会保障和就业转移支付；2011年有基层公检法司转移支付、义务教育转移支付、基本养老和低保等转移支付和新型农村合作医疗等转移支付。如上节所述，目前我国一般性转移支付的诸多子项目，除均衡性转移支付、民族地区转移支付、定额补助(原体制补助)以及结算财力补助之外的所有项目，均为指定用途的，但用途指定较为宽泛，因此有别于专项转移支付。例如，表1中的农村税费改革转移支付，是2001年配合农村税费改革而设立的，其资金用途限定在确保乡镇机构和村级组织正常运转以及农村义务教育经费正常需要；再如，2009年由专项转移支付划转列为一般性转移支付中的义务教育转移支付，其资金必须用于农村义务教育经费保障机制改革经费、城市义务教育补助经费、农村教师绩效工资补助经费等教育开支上，但对教育服务中具体支出项目并没有任何限制。另外，这类拨款通常需要地方政府的资金配套，也就是在提供相应公共服务上地方政府要承担相应的比率。这一点与均衡性转移支付完全不同，均衡性转移支付不需要资金配套。在资金分配上，除了考虑地区间相应公共服务提供成本差异之外，地区间财力差异是这些转移支付资金分配要考虑的最终标准之一。这一点与均衡性转移支付类似。配套比率与地方财力成反比是该类拨款考虑地方间财力差的主要形式之一，如财力较弱的中西部地区的配套率大大低于财力较强的东部地区。
在对我国转移支付分类有了基本了解之后，我们开始通过分解方法来测量和分析其财力均等化效应。本文把人均财政收入作为地区的财力指标使用，一个地区的财政收入包括本级财政收入、返还性收入以及所有的转移支付。④根据需要，以下对转移支付又进行了细分。 表2给出了人均总财政收入由本级收入、返还性收入、专项转移支付、一般性转移支付以及原体制上解(按负数处理)构成时的基尼系数分解结果。除总财力的基尼系数之外，该表分别给出了每项收入占总收入的比重、集中率以及边际效应三个指标。由表2可知，本级收入和返还性收入占总收入的比重呈现直线下降的趋势，特别是返还性收入下降得十分明显，从1996年33.3%降至2012年的5.9%，随着时间的进一步推移，返还性收入将会缩小到忽略不计的程度。本级收入占比从1996年的64%下降到2012年的56.7%，原因是中央对地方转移支付相对规模在不断扩大，表明我国财政体制中，中央在收入方面的集权程度逐步提高，中央通过转移支付干预地方经济的力度在增强。1996-2012年，专项拨款和一般性拨款在总财政收入中的比重均有所上升，到2012年，专项拨款的比重(17.2%)一般性拨款的比重(20.0%)，一般性拨款超过专项拨款。如上所述，2009年和2011年财政部两次把原属于专项拨款的项目划拨为一般性拨款。这对于一般性拨款超过专项拨款起了决定性作用。 分项收入集中率与总收入基尼系数的相对大小，决定着分项收入是总收入不平等的扩大因素还是缩小因素。从表2可以看出，本级收入与返还性收入的集中率各年均大于当年总收入基尼系数，说明它们是地区间财力差距的扩大因素。相反，专项拨款以及一般性拨款(最初几年除外)的集中率均低于当年总财力的基尼系数。它们在总收入中的比重扩大会缩小地区间财力差距。关于专项拨款以及一般性拨款的集中率，总体上看，二者均呈下降趋势，但不同的是，一般性拨款的下降幅度较大，甚至有几年为负数。与此不同，专项拨款集中率在2008年之前下降明显，之后反而上升。2009年之后专项拨款的集中率之所以上升，主要因教育、医疗、养老保险等财力均等化较强的专项拨款被划归为一般性拨款所致。 分项收入的边际效应，取决于该项目收入在总收入中的比重及其集中率。在总财力的四项主要构成中，本级收入和返还性收入的边际效应为正，且前者远远大于后者，其原因是前者在总收入比重显著大于后者。二者的集中率并没有显著差异。专项拨款和一般性拨款的边际效应为负(1998年之前的一般性拨款除外)，且后者绝对值大于前者。这说明二者均具有财力均等化效应，但一般性拨款强于专项拨款。2009年之后，两次把专项拨款中财力均等化较强的项目划拨为一般性拨款，⑤削弱了专项拨款的财力均等化功能，但增强了一般性拨款的均等化效应。 为了观察一般性转移支付中不同子项目的财力均等化效应，本文用其构成的分项收入替代了总额之后进行了分解，分解结果显示在表3中。值得注意的是，2010年后一般性转移支付内部子项目的数据没有公布，因此该表只有2009年之前的分解结果。除一般性转移支付子项目之外，总收入的其他分项收入的分解结果与表2相同，在此予以省略。另因篇幅限制，该表仅仅给出了边际效应的估计结果。从表3可以看出，并不是所有子项目都具有财力均等化效应，其中民族地区转移支付以及原体制补贴的边际效应为正数，意味着它们是扩大地区间财力差距的因素。这一点可能与人们的直观不符。其原因在于：这两项拨款主要集中在8个少数民族省份，而这些省份在得到转移支付之后，其人均财政收入远远超过一些财力较低的非少数民族省份，对这些省份的转移支付实际上是对财力相对较高省份的补贴。除了这两个项目以及一些年份的结算补贴外，一般性转移支付中的其他子项目，其边际效应均为负值，说明它们是缩小地区间财力差距的因素。比较边际效应估计值可知，均衡性转移支付的财力均等化效应最强，其次分别为调整工资转移支付和农村税费改革转移支付。这三项转移支付的边际效应排序，完全取决于它们在总财政收入中占比的大小，而不是集中率的大小。以2009年为例(见表4)，均衡性转移支付占总财力的比重为6.4%，而调整工资和税费改革转移支付分别为3.6%和1.3%。从集中率来看，税费改革为-0.160，而调资和均衡性则分别为-0.042和0。这说明，如果转移支付资金规模相同的话，税费改革转移支付边际效应的绝对值最大，财力均等化效应最强，其次分别是调资转移支付和均衡性转移支付。
本文最新可利用的数据为2009年，在这一年，财政部把一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付以及社会保障和就业转移支付等四项原本属于专项转移支付的项目划分为一般性转移支付。这使我们有机会比较这些原为专项拨款的子项目与一般性转移支付原有项目在财力均等化效应上的差异。相关分解结果显示在表4中。⑥由于项目资金规模(以占总财力的比重为标准)的差异，集中率是此时衡量和比较不同项目财力均等化效应的最好尺度。因为它是反映资金分配向财力较弱省份倾斜程度的指标。表4显示，四个项目的集中率均小于人均财力的基尼系数，说明它们均为缩小地区间财力差距的力量。其中教育转移支付的集中率为最小，略大于农村税费改革转移支付，但远远低于均衡性转移支付。这说明，在相同资金规模的条件下，教育转移支付缩小地区间财力差距的程度仅次于农村税费改革转移支付，但强于其他所有转移支付的子项目。
本文以包括转移支付在内的人均财政收入为财力指标，通过基尼系数分解的办法考察了转移支付的地区间财力均等化效应，计算结果显示，无论是一般性转移支付还是专项转移支付，在资金分配上均倾斜于财力较弱的地区，也就是说财力较弱的省份得到了更多的转移支付，因此具有财力均等化效应。从财力均等化效应的强度上看，一般性转移支付较专项转移支付强，但随着专项转移支付逐步转向按因素法进行分配，专项转移支付的财力均等化程度近年来有所加强。一项转移支付财力均等化效应的大小，取决于它向财力较弱地区的倾斜程度及其规模的大小。在构成一般性转移支付的诸多子项目中，农村税费改革转移支付向财力较弱地区的倾斜程度最强，2009年由专项转移支付划转列为一般性转移支付的教育转移支付次之，其次分别为基本财力保障机制奖励补助以及调整工资转移支付。但是由于均衡性转移支付规模较大，因此在所有一般性转移支付中，均衡性转移支付的财力均等化效应最强。 本文局限性不容忽视。本文的局限性在于它仅仅考察了转移支付的财力均等化效应，而没有涉及转移支付其他方面，其中有两点值得特殊强调：其一，本文没有考虑地区间公共服务提供成本的差异性。地区间财力均等化的最终目的是公共服务均等化。在其他条件一定的情况下，成本越高的地区，所需转移支付资金也越多，因此仅仅考察财力均等化是不够的。这一点在我国尤其重要。从上一节的分析可知，主要以少数民族省份为对象的民族地区转移支付和原体制补贴，对地区间人均财力差距具有扩大作用。其原因在于：这些地区虽然自有财力不足，但得到了大量的转移支付，按转移支付之后的人均财力收入(即本文使用的财力)衡量。这些地区的财力已经很强，进一步增加这些地区的转移支付将扩大地区间财力不均等。但是，如果这些地区提供公共服务的成本远远高于其他地区，基本公共服务均等化要求对这些地区提供更多的转移支付资金。由此可见，忽视成本差异的财力均等化分析有其局限性。其二，就专项转移支付而言，本文仅仅考察了其财力均等化效应，并与一般性转移支付进行了比较。结果显示，它不仅具有显著的财力均等化效应，而且近年来有增强的趋势。这些是专项转移支付的积极一面。但是，专项转移支付存在着资金分配不透明、项目分散、管理成本高、资金使用效率低、诱发“跑部钱进”等缺点。这些问题超出了本文的研究范围，因此没有给予关注。
感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做出了相应修改，本文文责自负。 ①分类拨款的英文是block grants，有时也译为整块拨款。 ②时任财政部长金人庆2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上所做的《国务院关于规范财政转移支付情况的报告》对一般性转移支付和专项转移支付给出了如下的定义：“目前，中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付和专项转移支付构成。一是财力性转移支付(现在的一般性转移支付当时取名为财力性转移支付。作者注)，是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套。目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。二是专项转移支付，是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。地方财政需按规定用途使用资金。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。” ③如企业关闭破产补助资金、天然林资源保护工程补助经费等。 ④目前中央对地方的返还性收入包括以下四项：增值税和消费税返还(简称“两税返还”)、所得税基数返还、成品油税费改革税收返还和冲减地方上解。 ⑤关于2009年划入一般性拨款的转移支付项目的财力均等化效应，参见正文的表4。 ⑥需要提醒的是，除此四项转移支付之外，其他收入构成的分解结果与表2和表3中2009年的相应数据完全一致。
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