农地制度变迁模式的比较与选择，本文主要内容关键词为：农地论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1986年以来，农村家庭承包责任制就开始暴露出许多弊病，而且是均包制度本身无法克服的。从那时起，经济界的学者及农业部门的工作者就开始思忖、探索农地改革之良策。有些地区对农地制度进行了改革尝试，但都未取得比较满意的效果。土地的流转、集中速度相当缓慢，参加流转的土地比例很少，家庭小规模均耕制仍深深地扎根于广阔的农村，严重阻碍了农村经济的进一步发展。因此，改革现有的农地制度，实行农地适度规模经营，既是农村及整个国民经济持续、快速发展的需要，又是我国农业在国际上争得一席之地的必要举措。
一、农地制度变迁的主要模式及其创新的基本要求
（一）农地制度变迁的主要模式 近十多年来，关于土地制度改革的观点、措施、方案层出不穷。但归结起来主要有以下三种改革模式。（1）土地所有权国有化，每一农户向国家租赁土地，租赁者获得永久经营权，且可以转租、出让、继承其经营权。这种模式也叫“国有永佃制”。（2）土地所有权私有化，农户自由经营土地，且可以出卖、租赁、出让、继承其所有权和经营权。这种模式又叫“私有私营制”。（3）土地所有权实行国家所有或集体所有，经营权实行联产承包、租赁经营、土地股份合作等形式。
（二）农地制度创新的基本要求 新型的农地制度，应具有系统的连贯性和长期的稳定性，在时序上持续发展，在动态上优化组合，实现农村土地制度的规范化和土地经济关系的简化、优化，使农村经济发展持续稳定。其基本要求如下：避免引起社会振荡；明确土地产权和使用权，保证所有者、经营者的权利和利益；有利于土地的合理流转；有利于增强土地使用者对土地的关心程度；有利于经济增长、经济发展、技术进步和公平富裕四个方面的协调统一；有利于商品经济、市场机制的深化和重组；农村土地制度建设的发展战略模式要与国民经济发展战略相适应，要与我国的土地利用战略相统一；尽量节约制度变迁过程及新制度执行过程中的费用或成本。
二、“国有永佃制”和“私有私营制”的弊端
（一）“国有永佃制”和“私有私营制”主张的依据 持有“国有永佃制”和“私有私营制”观点的人认为他们的主张是有根据的，主要有：一是能够使产权明晰化，土地关系简单化，所有者和使用者责权利关系明确化；二是能够吸附更多的农村剩余劳动力，农业劳动力不致于从土地上游离出来，扰乱社会秩序，影响社会治安；三是能够使土地流转规范化。
（二）“国有永佃制”和“私有私营制”的弊端
1.“国有永佃制”或“私有私营制”的确能使土地产权明晰化，但其产生的结果并不符合农地制度创新的目标。“国有永佃制”或“私有私营制”仍旧维持小规模、分散化经营的局面，现有土地制度暴露的弊病，它均逃脱不了，现有土地制度还没有或不会出现的问题，它们将有可能释放，也许会引起更为深刻的制度危机，如土地所有权私有化或土地经营权永久化会阻碍或延缓土地集约化经营和农业现代化进程。土地制度改革的主要任务，就是要改变当前低产出、高成本的土地小规模经营状况。土地产权不是简单的公有或私有的界定，土地制度改革更不是为产权明晰而明晰。改变产权混乱或侵权状况，是为了经济有效地、快速地发展。
2.看似简单明了的土地关系，其实更加复杂。公有私营：土地所有者——国家，土地使用者——农民，土地关系——国家与农民之间紧密性联系；私有私营：土地所有者——农民，土地使用者——农民，土地关系——国家与农民之间松散性联系。姑且不说这两种土地关系是否能把土地利用好、管理好，就其管理的复杂程度来说，国家直接与2.4亿农户打交道远比国家与80万个集体组织打交道复杂得多、艰难得多。而且在不完善的农村市场制度下，国家难以面对这支庞大的土地使用队伍。若国家花费大量的人力、物力、财力，在国家与农户之间层层设置中间机构来实施管理和监督职能，土地关系将变得更加复杂，而且未必就能把土地和农户管好。即便能管好，国家也要付出昂贵的管理成本。农地管理及其使用一旦失控，必然导致比现在还严重得多的一系列问题，甚至由于某些土地资源使用的不可逆性可能造成无法挽回的损失。
3.强制将农民滞留在农地上，必然会产生巨大的负面效应。“国有永佃制”和“私有私营制”，按人口、土地质量均分土地，这些分散、细小的土地确实能吸附更多的劳动力，并能保证“人人有饭吃，大家有事做”，被土地粘住的农民不会到城市“闹事”。但这并非我国国民经济发展所期望的，强行压制农民在农地上，对整个社会产生的负面效应远大于其取得的正面效应。
4.“国有永佃制”和“私有私营制”，并不能使土地流转规范化。这两种“制度创新”的实质，并未改变土地使用机制，只是使土地产权明晰化了而已。现有土地使用中超小规模经营的刚性，它们无法克服。相反，因为土地私人占有或法定永久使用，只会使土地流转变得更加困难，更加艰难。
至此，我们无需借用国外经验教训，或引经据典，就能说明“国有永佃制”或“私有私营制”不适应我国农村经济发展的要求，它们与国民经济发展战略目标背道而驰。这样的“制度创新”并没有产生原有意义上的制度效应，更不能带来经济效益和社会效益，我们应该放弃这两种土地改革模式。
三、农地制度改革模式的选择及其现实意义
（一）农地制度改革模式的选择 依据农地制度创新的基本要求，并针对我国目前农村土地经营中出现的问题，我国农村土地制度改革的理性模式应该是：第三种模式中的集体所有制下的租地农场制。所谓租地农场制，就是建立以村委会为载体的土地管理公司，将土地经营权按现有人口（超生除外）股份化，将土地划成具有一定规模的块块，然后采取竞争招标承租的方式，产生承租人，承租人按现代农场方式经营所承租的土地，作为独立的农业生产企业，并按合同交纳一定的租金和税金。
（二）租地农场制的现实意义 土地集体所有制条件下的租地农场经营，农民或其他经营者并没有实际占有土地所有权，而是通过竞争投标的形式获得土地经营权。从家庭承包制到租地农场制虽然只有一步之遥，但却发生了一场农地制度的大变革。其现实意义可以概括如下：（1）它以竞争招标承租的方式，把竞争机制引入农地经营中去。 这就可以打破承包制按人口或劳动力均分土地的大锅饭做法，打破土地超小规模经营的凝固状态，实现土地适度规模经营。（2）它有利于加强农户经营的主体地位，并给农户自主发展提供广阔的天地。农户可以根据自己的意愿和主客观条件，决定是否承租土地，承租多少，承租多久。承租期满可以选择停租、续租、扩租等；承租期间，经土地公司同意，办理手续后也可以退租、转租。经营者还可以根据地块特点和农产品市场需求，调整产品生产结构。（3）它可以改变均包制无偿分配土地的作法。推行租地农场制后，农户想要获得土地经营权，就必须根据土地级别交纳一定的租金。土地使用的有偿性迫使承租人必须考虑规模经济效益、资源占用费、市场取向、法律和行政制度及其他经营者的反进入等，促使承租者不断提高经营管理水平。可避免承租的盲目性和土地使用的短期化行为，减少土地资源的浪费，提高土地的利用率。（4）可以打破土地承租主体区域、行业的界线，使各生产要素合理流动。租地农场制把承租人的选择范围扩展到全国和非农行业，从而促进区域间的经济交流和联系以及一、二、三产业的协调发展，使得劳动力顺利流转，生产要素合理组合。（5）可以增强国家、集体和经营者对土地资产的关切。由于租地农场制责权利明确，它能解决长期以来土地产权模糊这个难题，有利于集体职能的强化，使土地管理有了新的生机与活力，使土地产出与农户、集体、国家的经济利益息息相关。所有的利益主体将共同来关心土地产出、农业基本建设和农村经济的长远发展等问题。（6）可以减少制度创新成本。租地农场制是在现行集体所有制的基础上创立起来的，这能减少制度创新所引起的社会振荡及经济成本。可以使用村委会现有的一套人马、场所，在制度变迁和转换进程中，与其他模式相比，它的振荡最小、成本最低，农民也易于接受。（7）土地的适度规模及跨地区、跨行业经营，使农业现代化步伐加快。这十分有利于农业劳动生产率的提高和传统农业的改造，可加速农业现代化的进程，降低单位农产品成本，增强国际竞争力。
四、实施租地农场制的可能性
（一）不会引起大的社会振荡 同一所有制下的经营方式合理转换，并不会引起大的社会振荡。租地农场制的主要经营主体是农户，而且土地所有者仍是农村集体经济组织，只是为了产权明晰，具体落实到村委会的身上而已。所有关系不变，经营主体基本不变，只是土地经营权获得的方式不同，承包制是被动无偿分配，而租地农场制则是主动有偿投标。土地管理主体与土地发租主体的一致性以及土地经营主体的延续性，使家庭承包制过渡到租地农场制变得自然而平稳，并不会发生两种所有制、两种经营方式相互排斥的现象，从而引起强烈的动荡不安的局面。
（二）农业剩余劳力基本可以消化 实行租地农场制，就意味着土地连片经营，劳动生产率大幅度提高。因此，租地经营遇到的一个最大的问题，就是大量农业劳动力从土地上排挤出来。如果平均每一农户耕种2.5公顷农地（以耕地来计算），大约有1.8亿农业劳动力从耕地中游离出来。如何安置这些待业人员，这将是一个不可回避的实际问题。若这个问题不能妥善解决，的确会给社会带来严重后果。当然，“规模经营-农业剩余劳动力转移”并不是一对水火不容、不可调和的矛盾。相反，它们相互依存、相互制约、相互推进。经过改革十多年的发展，农业剩余劳动力有多条出路。非农产业的发展、小城镇的开发利用以及农业结构的优化，改变了农村就业结构，为农业剩余劳动力提供了广阔的就业空间。农业剩余劳动力转移主要渠道有：一是向城市转移。农民以此方式解决就业，无需建厂盖房，所需资金少，风险也很小，而且城市文化的发展以及城乡收入差距吸引了众多农民工。目前，我国国民经济发展处于低增长阶段，在新世纪经济腾飞时期，估计农民进城就业人数仍会增加。二是农村内部消化。我国农村产业结构、农业内部生产结构日趋合理，这不仅给社会带来了较好的经济效益，而且为解决农村富余劳动力开辟了广阔的路子。（1）种植业结构优化和复种指数提高，可以安置更多的劳动力。种植业中粮食作物与经济作物比较，经济作物收入更高，且能吸纳更多的劳动力。随着粮食单产和总产的提高可以将劳动力、资金向经济作物转移。农业集约经营能够提高种植业复种指数，增加劳动力的容纳量。如果种植业生产结构继续优化，复种指数再度提高（现为147％，假设提高到155％），那么种植业大约可多吸收1800万个劳动力。（2）众多的农业闲置资源，是解决剩余劳动力的重要途径之一。目前全国约有5亿多亩宜农荒地、6亿多亩的草山草坡和11亿多亩的宜农荒山、荒坡和疏林地，可改造中低产田2/3，可利用或可养殖的浅海滩涂和淡水水面的面积数量十分可观。这些闲置资源对劳动力吸附潜力非常大，就目前我国经济实力、技术水平、农民素质等制约因素，是不可能全部利用或改造的。但利用或改造其中一部分还是能做到，如果利用其中的1/10，则可容纳2000多万劳动力（以规模经营核算）。（3）小城镇的开发和建设，成为农业剩余劳动力的新载体。作为农村经济增长中心的小城镇，一方面可以使城乡产业结构得到重组，城乡优劣势得到互补；另一方面又能包容大量专业人才和综合人才、脑力劳动者和体力劳动者，融就业与效益、城市与农村为一体。若全国每个县根据自身的区位优势，选择2-3个城镇（包括县城）作为该县区的发展极，把它建成拥有5-20万人口，并且有聚集规模效益的城镇；如果扣除该城镇原就业人口，每个城镇还可吸纳约3万劳动力就业。全国约有5000个农村经济增长中心，则可解决1.5亿劳动力的就业问题。
从比较切合实际的测算来看，以上二种途径就能解决1.75亿农业剩余劳动力就业，而因租地农场经营从土地上排挤出来的1.8亿富余劳动力的就业问题也基本能解决。可见，实行农场规模经营，并不会导致“朝内无事，猪拱猪”的不稳定局面。
（三）有了良好的运作环境 十多年来的经济体制改革和经济发展，为租地农场制的实施创造了良好的内外部环境。一是农民经营素质的提高，为租地农场制的实行提供了文化基础。二是市场的拓展和新型合作关系的建立为租地农场经营提供了良好的氛围。三是以农业产业化为中心的现代化经营的蓬勃发展，为租地农场制开辟了道路。农业土地规模经营及农业产业化，解决了农户小规模生产与大市场的矛盾，为租地农场经营找到了出路。