民族地区政府投资行为动机分析*，本文主要内容关键词为：动机论文,民族地区论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
投资是经济发展的基本动力。随着投资体制改革的不断深化，地方政府作为投资主体，其行为对当地经济发展的影响日趋突出。民族地区政府作为一个特殊的地方政府，其投资行为的产生和发展，有其内在的规律性。这种规律既受体制和政策方面因素的影响，也有其内在各种动机的驱使。动机不同，投资行为表现不一样，效果也有很大差别。特别是随着我国国民经济发展的逐渐西移，民族地区作为国家重要的资源基地，其地位日益提高。民族地区政府投资行为的动机是否合理，直接关系到国家经济发展战略的实现。因此，研究民族地区政府投资行为、投资行为的动机，既是实践问题，也是理论问题。本文拟就民族地区政府投资行为的动机及合理性作些探讨。
一、民族地区政府投资行为的动机
1、缩小差距动机 民族地区多处边远山区，加之历史的原因，使民族地区的经济发展长期处于落后状态。考虑到民族地区经济发展的这种“历史继承性”，党和政府对民族地区进行了以民主改革为基本内容的社会制度改革，实行了民族区域自治，保障了少数民族的政治权利和平等地位，也为经济的发展提供了较多的机会和可能。民族地区在社会政治制度方面改革的顺利完成，使民族地区和东部地区在社会经济发展方面的差距从较复杂的社会——经济问题演变为较为简单的经济——社会问题。因此，缩小民族地区与东部地区的经济差距不仅“中央时刻关注这个问题”，而且也是民族地区各届政府的政治任务。正如邓小平同志指出的：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”[1]应该说，从纵向比较，民族地区经济有了较快发展。从1957年到1980年，民族自治地方的工农业总产值从57.9亿元增加到473.81亿元，年均增幅达11.5%，高于全国平均水平0.3个百分点。基本形成了门类较全的工业体系，农业有了显著改变。但由于民族地区与东部地区存在着较大的起点差异和“历史继承性”的较大制约，其经济发展程度仍明显逊于发达的东部地区。进入80年代，国家的经济发展战略明显向东部倾斜。1980年，邓小平在中央有关部门拟定1980—1990年长期规划时提出了“要承认不平衡”和“要发挥优势、扬长避短”这两个国民经济发展原则。国家的区域经济政策开始越来越明显地向东部倾斜。1985年国务院在长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会上明确提出了“应不失时机地把沿海地区作为全国经济建设的重点。”在“政策优惠+投资倾斜”下沿海地区经济迅速起飞。仅就投资来看，1981—1990年沿海地区共获固定资产投资14809.58亿元，而民族自治地方仅获投资1615.31亿元，以民族地区为主的西部所获投资比重从16.3%下降到15.9%。全国工农业总产值在10年间增长了188.5%，而民族自治地方仅增长147.2%，相差41.3个百分点。这证明了“没有投资，经济就不可能起飞”这一理论[2]。巨大的经济差距现实和“来自下面的强大压力”（科尔内语）使民族地区政府本能地选择着尽可能快的经济增长方式，期望通过增加投资实现跳跃式的经济增长，以缩小与发达地区的差距。
2、利益驱动动机 民族地区政府虽然首先是一个行政区域的政权组织，它依据国家有关法律管理本地经济。但是，由于它同时还代表着本地区本民族的利益，因此它的各种行为带有明显的地方利益性。80年代初实行的财政“分灶吃饭”模式更强化了地方利益观念，调动了地方增产节约、增收节支的积极性。民族地区政府也从经济活动的管理者跃而成为经济活动和经济利益的主体。民族地区均属于定额补贴财政。在这种情况下，只有财政超收才能使地方财政宽裕。出于对扩大自己财政收入来源的考虑，民族地区政府对投资，特别是价高、利大、税多的项目表现了极大的热情。强烈的增收欲望所产生的“工业扩张冲动”在价格扭曲未获矫正的情况下迫使民族地区走上一条现成的、但却是一条力所不能及的道路：发展加工工业。由于技术、资金、人才等因素的制约，民族地区政府采取向上要向下挤甚至不惜用超经济的力量进行广泛的社会动员集资或投资，项目集中于利税高的特殊行业。如湘西自治州年财政收入的70%以上靠烟酒，有烟酒财政之称。产业结构畸型。
3、显示政绩动机 民族地区政府是国家进行经济管理的一个重要层面，同时又是本民族本地方利益的最高代表者，它具有调控主体和经济利益主体双重身份。它除了完成上级政府确定的各项发展指标，就是要努力满足本地区本民族人民对改善社会经济、文化、福利等条件的要求，维护本地区本民族的安定团结。它们是构成对民族地区政府政绩考核和社会评价的主要内容。完成上述目标的首选手段就是增加投资，借以壮大地区经济实力，增加地方财政收入，改善社区福利条件。在起点较低的民族地区，经济的增长比较容易通过扩大规模得以实现，经济增长对投资的依赖度较其他地区要高。领导者能从通过投资所带来的经济增长中获得成功者的自豪感和博得上级的好评，社会名望更高，更有发言权，居民的生活待遇也会因此而得到相应改善。因此有了这样一个思维定式：辉煌的政绩靠投资。这种定式是任何把经济增长摆在最突出位置并作为最主要的考核指标的民族地区政府都摆脱不了的。
4、寻求优惠动机 民族地区由于地处边远、技术落后、资金缺乏、交通不便，资金利税水平低，加之无优惠政策可言，仅靠资源优势很难引进外资。在自积累能力很低的情况下上级的支持成了民族地区发展的决定性因素。在国家采取“差序发展”（或称梯度发展）及“地区倾斜”的政策下，期望上级“自然”给予民族地区更多的照顾是很难的。于是强调落后、强调会影响民族团结等理由以寻求上级给予照顾，请求放宽产业政策中的某些限制，要求低息贷款、减免税赋等。特别是“八七”扶贫计划的实施，为帮助贫困户发展生产，更有理由寻求上级给予优惠的扶贫贷款、专项拨款。筹资成本相对较低。
二、动机合理性分析
民族地区政府上述投资行为中的动机反映了民族地区要求加强经济建设的强烈愿望，是民族地区经济发展的内在动力源。它对于动员民族地区资源，调动地方政府参与经济建设的积极性等方面具有其合理性，但其不合理性方面也是明显的：
1、忽视市场主体的培养 应该说，民族地区在发动其现代经济成长的初始阶段，由于起点很低，客观上要求凭借政府的力量来扶持和培养成长因素，才能在总量增长过程中达到一个新的转折点。由于民族地区要素市场不充分，微观基础由于产权模糊而缺乏必要的激励机制，单凭“看不见的手”的作用和依靠“自然增长”要想达到商品经济和工业化的高度发展必会付出高昂的代价。财政“分灶吃饭”模式所产生的民族地区利益驱动动机，强化了民族地区政府的经济利益主体地位，进一步把政府和企业捆到了一起。作为民族地区的企业，由于起点低，竞争力弱，需要政府的保护，对政府有较强的依附性。民族地区的政府，为了保证自身经济目标和其他社会目标的实现，为了避免“马太效应”的扩大，利用行政权力保持着对企业明显的影响力和控制力。所以在民族地区政企不分现象较其他地区严重，不注重组织和培养市场机制的生成，忽视市场主体的培养。政府直接充当投资主体，欲尽量避免企业在追求自己的目标函数——利润最大化时与政府追求的目标函数——就业最大化财政收益最大化上产生歧异。这是一种反市场的行为，与市场经济体制改革的目标相悖。
2、不利于经济增长方式的转变 经济增长方式是指经济增长的各要素组合方式和各种要素组合起来推动经济增长的方式。它主要看经济增长是依靠哪些因素而得以实现的。如果经济的增长主要靠增加劳动者人数，即为外延的增长或可称为粗放的增长；如果经济的增长靠提高劳动生产率，即是内涵的增长也可称为集约的增长。经济增长方式的转变就是要实现由粗放型增长向集约型增长的转变。民族地区政府为了显示政绩必须多上项目，为了尽快缩小与发达地区的差距必须快上项目，在利益驱驶下则须大上项目。这是一种政府推动型的粗放式经济增长。这对在起点低的民族地区启动生产力是很有必要的。但往往忽视技术要求。企业趋向更低的生产函数。尽管民族地区有较丰富的自然资源，现有的经济总量还不大，短期内实行外延式增长较内涵拓展有更明显的效果。但过度的数量扩张必招至产业结构的失衡，影响到后续阶段的有效增长和较快发展；单纯的资源高消耗增长，使以资源为基础的原材料价格呈明显上升趋势，给新的发展阶段的经济高效增长带来成本过快上升的巨大压力；在需求结构变动较快的条件下，数量型经济增长不能适应市场需求的变化，产品滞销，使经济增长过程的持续和发展水平的提高受到了严重制约；低水平的经济高速增长不能有效地提高商品和服务的质量水平，易受市场需求的约束，以至出现经济波动；低生产函数下的粗放增长，自积累能力低，后期的经济增长缺乏基础，民族经济将始终停留在“输血型”上，不能培养“造血”功能。因此民族地区的经济增长客观上也要求实现经济增长方式由粗放型向集约型转变。
3、易脱离民族地区经济发展结构现实 民族地区的经济增长过程同发达地区具有实质性区别，根本原因在于两者的结构不同。这些结构包括生产、需求、资源、人口、贸易、投资、储蓄等。美国经济学家钱纳里在分析了不同地区的经济增长过程后指出：“投资和储蓄只是经济发展的必要条件，而不是充分条件，就发展而言，重要的是需进行全面的结构转变。”可以说，结构转变对于民族地区比对发达地区更为重要，民族地区的资源转移和再分配较之发达地区是更重要的增长因素。因为民族地区要素市场的非均衡现象表现得更为突出，结构变化的余地也更大。民族地区的经济增长过程也应是以不同的要素供给组合去满足类似的各种需求的增长，而我们的民族地区政府投资动机中明显强调的是供给，只要能搞到资金任何项目都可以上，而忽略了需求结构。在目前的需求格局下（如湘西自治州1993年农民人均纯收入578元，其中食品支出占59%），即使大量地增长了供给，要实现商品的价值必有赖于贸易的大力发展，而民族地区产品由于技术、成本的原因，在与发达地区的贸易中往往处于劣势。“从历史上看，农业常常在增长启动过程中发生作用”（钱纳里语），但由于农业所能提供的显性财政收入有限而往往被忽视，“如果农业维持高速增长的能力有限，那么，这个部门扩张过分迟缓仍然可能阻碍整个经济的增长”（钱纳里语）。人力资本投资由于见效时间长且不易观察而被忽视也是很显然的，但民族地区因文盲比例高，观念落后，技术落后，劳动力素质低而阻碍着经济的发展却是明显的。我们应该记住钱纳里的忠告：“部门的相互依赖形成了一些约束，如果违反这些约束，就可能阻碍增长。”[3]
4、不利于制度创新 民族地区政府投资行为的动机说明在民族地区政府广泛存在着这样一种投资思维：即主要通过各种物质要素的投入来促进经济的增长。在这里，制度因素是被排除在外的，即将制度视为已知的、既定的或将制度因素作为“外生变量”。制度经济学家认为，通过制度创新或变迁亦能提高生产率和实现经济增长。[4]美国经济学家诺思教授于1968年10月在《政治经济学杂志》上发表了《1660—1850年海洋运输生产率变化的原因》一文，该文经过对海洋运输成本的多方面统计分析后发现：在1660年—1850年间，世界海洋运输业中并没有发现用轮船代替帆船之类的重大技术进步，但这期间海洋运输的生产率却有了很大提高，原因就在于这一时期海洋运输变得更安全和市场经济变得更完全，因此，船运制度和市场制度发生了变化，从而降低了海洋运输成本，最终使得海洋运输生产率大有提高。并进而提出了一个不同凡响的观点：对经济增长起决定性作用的是制度性因素而非技术性因素。诺思教授虽有否定“技术决定论”而走向极端“制度决定论”之嫌，但我们决不能轻视制度因素在经济增长中的重要作用。
作为一级政府，它所提供的基本服务有两个目的：一是界定形成产权结构的竞争和合作的基本规则（即在要素市场上界定所有权结构），这能使政府的租金最大化；二是降低交易费用以便社会产出最大，从而使地区税收增加。这两个目的并不完全一致。第二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目的是企图确立一套基本规则以保证政府收入的最大化。在经济发展初始条件很不理想的民族地区，政府为着显示政绩和受本政府利益动机的驱使，选择的是一套能牢牢控制企业而忽略产权变动的制度，企业缺乏制度创新活力。因而使政府租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间存在持久的冲突。这种基本矛盾是“不能实现经济增长的根源”[5]。因而需在制度上作出安排和确立产权以便对企业的经济活动造成一种激励效应。民族地区政府如果没有能力为经济主体的制度创新活动提供激励，民族地区就永远不能实现经济的快速增长，民族地区与发达地区的差距也永远无法消除。
三、几点政策建议
1、“抓大放小”，尽快推行以明晰产权为核心的企业改革。
民族地区的经济建设，说到底就是对其资源的开发与利用。加快资源开发步伐，要靠投资主体来推动，而投资的动力，则来自投资主体的积极性。我们不能把投资主体单纯化，而要发挥各个方面、各个层次的投资主体的积极性。其前提是产权明晰。通过明晰产权建立“谁投资、谁收益、谁承担风险”的机制。通过“抓大放小”推动资源的重新配置和优化组合，实现要素的合理流动，激发企业的制度创新活力。民族地区政府不能不论企业大小死抱不放。
2、加大对农牧业等基础产业的投入，促进经济结构向良性方向发展。
湘西自治州以烟叶种植、山羊养殖、山地经济开发为主导产业的政策是具有长远意义的战略举措。一味发展加工工业只能恶化产业结构，欲速而不达。
3、依靠科技进步，促进经济增长方式向集约型方式转变。
民族地区存量调整要实行技术改造，增量投入要提高起点，增加科技含量。只有以存量调整与增量投入相结合，加大技术改造力度和科技含量，经济增长才能实现集约型增长。民族地区政府若不能对此给予充分的注意，经济增长只能永远在低水平上爬行。
4、逐步实行政企职责分开。
在要求缩小差距的强烈愿望下，民族地区政府有充足的理由强调政治分配的重要性、强调集中使用资金。但却易造成企业预算约束软化和本质上是资源浪费而不是社会剩余的寻租活动盛行。这是一种反市场的行为。民族地区政府应逐步实行政企职责分开，政府专司调控和公共事业建设。
总之，民族地区政府应以市场为导向，正确分析本地现状，理性确定其投资行为，使本地经济走上一条持续、健康、良性的发展道路。
收稿日期：1997-02-04
注释：
[1]邓小平：《邓小平文选》，第1卷，167页，北京，人民出版社，1994。
[2]厉以宁：《罗斯托起飞学说的评论》，见《北京大学学报》，1984年，第4期。
[3][美]H·钱纳里，《工业化和经济增长的比较研究》中译本，328页，上海人民出版社，1995
[4][5][美]道格拉斯·G·诺思：《经济史中的结构与变迁》中译本，6、25页，上海人民出版社，1995。
钟成勋：《地方政府投资行为研究》，北京，中国财政经济出版社，1993。
陈建樾：《我国东西部之间的经济发展差距与民族自治地方的经济起飞》，《民族研究》，1996年第3期。
[匈]亚诺什·科尔内：《突进与和谐的增长》中译本，经济科学出版社，19