工业反哺农业长效机制：收入反哺向要素反哺的过渡，本文主要内容关键词为：长效机制论文,要素论文,收入论文,农业论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代中后期以来，“三农”问题日益突出，成为政府工作的重中之重。2004年9月，党的十六届四中全会明确提出著名的“两个趋向”的重要论断，随后召开的中央经济工作会议进一步强调指出，我国现在总体上已发展到了“以工促农、以城带乡”的阶段。这标志着我国经济发展已经进入“工业反哺农业”的重要历史阶段。随着取消农业税改革、粮食直接补贴等政策的实施，我国工业反哺农业也正式拉开序幕。党的十七大报告指出：“走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”这表明我国工业反哺农业经历了从提出到正式实施，再到建立“以工促农、以城带乡”长效机制的发展阶段。
工业反哺农业的根本目标，是要将落后的传统农业改造为先进的现代农业，实现工业与农业、城市与农村的统筹协调发展，消除城乡二元经济结构，缩小城乡差别，实现共同富裕。迄今为止，理论界与政策界对于工业反哺农业的实现机制和路径选择、具体实施的方式和重点、反哺长效机制的建立等诸多问题，进行了全方位的探讨。但总体而言，现有研究并不系统深入，理论和原则性层面的讨论大于实践和操作性的讨论，讨论的视角还有待多元化，讨论的深度还有待增加，尚未抓住反哺的要害和关键，在实践中也难以建立工业反哺农业的长效机制。在此，从要素反哺、要素培育和要素市场化改革的全新视角出发，阐明我国工业反哺农业应实现从收入反哺向要素反哺的转型，阐明要素反哺的具体实现机制和实施重点，并对建立工业反哺农业的长效机制问题作出思考。
一、“要素涌入”的现实及对我国“收入反哺”局限性的反思
我国农业相对于工业的落后，是多方因素长期交织形成的结果，其主要症结在于农村的稀缺要素包括资金、高素质劳动力等持续单向流入工业和城市，造成自身发展“缺血”，削弱了农业自我发展的能力。当前城乡发展不平衡的根本原因是工业化和城市化的回流效应强于扩张效应，其突出表现是：农业和农村对工业和城市贡献的是要素，而工业和城市对农业和农村的反哺主要还只是收入。农业和农村对工业化和城市化的哺育和贡献可以用“要素涌入”一词来概括，与此相反，工业和城市对农业和农村的反哺，基本上还只是属于“收入滴落”效应。农业和农村从工业化和城市化中得到的反哺基本上是从工业和城市发展中“滴落”下来的收入。既然是滴落，反哺的数量总是有限的，远远少于农业和农村对工业和城市的贡献（洪银兴，2007）。从劳动力要素来看，长期以来，农业向工业提供了大量廉价的劳动力，支撑起我国劳动密集型行业的出口和“世界工厂”的地位，人们称之为剩余劳动力，但农业中存在剩余劳动力不等于存在剩余人才或者说剩余的人力资本。事实上，农业中的人才、人力资本没有剩余，恰恰是最缺乏的。工业化和城市化中往往吸纳的是农业中缺乏的人力资本。有文化的、有能力的、强壮的劳动力首先流出，留下来的是文化低的、能力弱的、身体差的。建立在这种人力结构基础上的农业只可能是弱势的。从资金要素来看，在目前的金融体制下，各大商业银行收缩在农村的金融网点，在农村只存不贷，农村宝贵的金融资源持续流入工业和城市，造成农业发展难以得到必要的金融服务。再从土地要素来看，在目前的征地制度下，农村土地大量转化为工业和城市建设用地，对于农民的征地补偿非常低，形成所谓新的土地价格“剪刀差”。农业落后的根源在于要素缺失，要从根本上改变农业落后的面貌，需要对农业进行“要素反哺”。
近年来我国工业对于农业的反哺，所采取的主要措施包括取消农业税、启动粮食补贴、购置农机具补贴、良种补贴，农村义务教育的“两免一补”等，这些措施本着“多予少取”的基本方针，着力于减轻农民负担和增加农民收入，对于改善农民的生产和生活起到了积极作用。但是，总体而言，这种反哺方式还只是一种收入反哺，只能在一定程度上增加农民的小量收入，暂时缓解农民收入增长速度下降和农村社会矛盾日益凸现的局面，减缓农业与工业、农村与城市差距的扩大，而不能从根本上改变农业落后的面貌，不能从根本上改善农民的生活。
二、“要素反哺”的内涵及其相对“收入反哺”的优越性
舒尔茨认为，资本不仅包括作为生产资料的物，而且应该包括作为劳动力的人[1]。重新回顾舒尔茨关于改造传统农业的经典思想，对于我国探索工业反哺农业的实现机制和路径选择，具有十分重要的意义。
关于“要素反哺”的思路直接受益于舒尔茨改造传统农业的经典思想。既然工业反哺农业的最终目的是要将传统农业改造为现代农业，从根本上改变农业落后的面貌和农民的生活，那么，实现这一目标的关键就是要在传统农业中引入新的现代农业生产要素。在我国农业落后的现状下，无论是物质资本的投入、金融资源的流入、还是人力资本的培育和积累，都具有十分重要的意义，都是农业发展急需的稀缺性要素，而且它们之间是紧密联系，相互促进的。这样，工业反哺农业的关键，就是要实现工业对于农业的要素反哺。概括而言，“要素反哺”的内涵大致包含如下三个方面：第一，打破政府对于生产要素领域的垄断和控制，推动土地、劳动力、资金、技术等生产要素的市场化改革，建立要素自由流转和市场配置的机制。第二，改变要素从农业向工业单向流动的局面，形成要素在工农城乡之间自由流动、公平交换、合理配置，彻底消除工业对农业的要素“剥夺”。第三，实现从收入反哺向“要素反哺”的战略转型，多渠道引入和培育农村要素资源，以增强农业自我发展的能力，真正建立工业反哺农业的长效机制。
要将工业反哺农业推向深入，建立工业反哺农业的长效机制，必须尽快实现从收入反哺向要素反哺的转型。我国目前工业对于农业的反哺基本上还是收入反哺，还处于反哺的初级形态。收入反哺是一种输血型反哺，只能增加农民的小量收入，减缓农业和农村与工业和城市差距拉大的速度，不能从根本上改变农业落后的面貌和农民的生产生活状态。要素反哺属于反哺的高级形态，是一种造血型反哺，通过城乡要素资源的重组、整合和要素市场化改革，形成资本、技术、人才等要素向农业和农村的正常流动，在农业中引入新的现代农业生产要素，从根本上增强农业自我发展的能力，即形成农业自我发展的内生机制，在农业内部形成改造传统农业的能力，从而建立起工业反哺农业的长效机制。
三、工业反哺农业的实现机制与长效机制
工业反哺农业要收到实效、落到实处，必须创造适当的工业反哺农业的实现机制。已有的研究认为，工业反哺农业的实现机制主要包括政府政策投入机制、社会组织参与机制和市场机制三种[2]。这里从这三类机制划分的视角来探讨收入反哺与要素反哺的实现机制。
工业反哺农业的政府政策投入机制，是指通过各级政府政策来调配政府掌握的各种资源，包括财政资源、技术资源、信息资源和能力资源等，以促进农业、农村的发展，提高农民收入。社会组织参与机制是指通过鼓励、支持、引导各种社会组织关注和支持“三农”发展，为反哺提供积极的推动作用，比如组织农民培训、帮助农民维权等。反哺的市场机制是指通过价格与盈利机制，引导企业、个人等微观主体将资金、技术、现代营销与管理方法等生产要素投入到农业和农村中来，使现代生产要素从要素密集的工业和城市区域流向要素稀缺的农业和农村区域，从而实现市场的一般均衡。
工业反哺农业是一项系统工程，它需要依靠政府、社会、企业三重主体及相应的三种实现机制相互配合、分工协作，以共同实现反哺目标。具体来说，政府政策投入机制侧重于政府资源的再分配，目前其主要作用领域是收入方面的反哺，如加大财政转移支付的力度以推进农业税改革、实现农村义务教育“两免一补”等。但考虑到政府的工业化与城市化发展偏好，以GDP为核心的政绩考核体制短期内难以根本改变，加上政府资源的有限性，这一反哺机制对于农民收入的反哺作用也是有限的。政府政策投入机制应该更多地作用于对农业的要素反哺，尤其是加大农村人力资本投资的力度，提升农民的教育和健康水平。反哺中的社会组织参与机制虽然同时有助于收入反哺和要素反哺的实现，但考虑到我国社会组织发育缓慢及其资源和能力的局限性，其所能发挥的作用其实是相当有限的。因而，要实现工业对于农业的有效反哺，特别是工业对于农业的要素反哺，主要还得依靠反哺的市场机制作用。
应该承认，我国的市场经济体制还不十分成熟，尤其是生产要素领域的市场化改革还有很长的路要走。工业对于农业的反哺其实最需要政府做的并不是投入多少财政资金的问题（当然政府的财政投入也非常重要），而是需要政府大力推动市场化改革，特别是生产要素领域的市场化改革。工业反哺农业在很大程度上取决于政府推动市场化改革的意愿和决心，需要政府从自身改革和转变政府职能入手，打破政府对于生产要素领域的垄断和控制，推动土地、农业生产资料、资金、劳动力等生产要素的市场化改革，建立要素自由流转和市场配置的机制，以改变要素从农业和农村向工业和城市单向流动，及工业与农业、城市与农村之间要素的不公平交换，彻底消除工业和城市对于农业和农村的要素“剥夺”，这是工业对于农业最好的反哺，这种建立在市场机制之上的反哺才能成为一种持久的长效机制。只有在完成了要素的市场化改革，让市场机制发挥要素配置的主导性作用之后，才可能利用政府的有形之手弥补市场机制缺陷的问题。虽然，农业的比较收益较低，但农业生产也是有利可图的，只要充分发挥市场机制的作用，总能引导要素向农业的合理流动，实现农业的发展和工农差距的缩小。只有依靠市场机制将要素导向农村，才能真正在农业内部形成自我良性发展的内生机制，也才真正是一种工业反哺农业的长效机制。
四、要素培育、要素市场化改革与“要素反哺”实施的重点
我国工业反哺农业要有效实现改造传统农业、统筹城乡发展及增强农业自我发展能力的目标，必须要实现从收入反哺向要素反哺的重点转移，建立工业反哺农业的长效机制。而要素反哺与长效机制建立的关键在于推动要素的市场化改革、培育农村人力资本和物质资本，建立工农和城乡之间要素自由流动、公平交易、合理配置的市场机制。从目前的现实情况和农业中较为重要和紧迫的几个方面入手，并考虑到反哺措施的现实可行性和可操作性，提出如下具体实施建议：
（一）培育农村人力资本，提高农村人力资本存量水平
舒尔茨指出，要将传统农业改造为现代农业，关键要在传统农业中引入新的现代农业生产要素，特别是要对农民进行人力资本的投资。在要素反哺中，农村人力资本的培育可谓重中之重。农村地区贫困恶性循环的症结在于低收入造成的人才匮乏，以及由人才匮乏所造成的低收入。打破症结的关键是建立人力资本的反哺机制，提升农村存量人口的人力资本水平，吸引高素质劳动力回流农村。其中，教育和健康应该成为农村人力资本培育的两个主要方面。具体来说，应考虑从免费农村义务教育和以财政支撑的新型农村合作医疗入手来进行操作。
目前我国农村义务教育的落后制约了农村经济的发展，落后的根源在于农村义务教育财政体制没有理顺，农村义务教育的投入机制问题没有解决。解决好农村义务教育问题的关键，是要调整农村义务教育财政投入体制，将农村义务教育的投资主体上移，增加中央财政、省级财政对于农村义务教育的投入力度和投入比重。由中央财政、省级财政承担农村义务教育投入的绝大部分经费。其中，农村教师的工资和校舍建设费用应主要由中央财政和省级财政承担，并要提高农村教师的工资和待遇，县级财政则主要负担相关配套费用、校舍维护费用和日常管理费用，让农村中小学有能力引进高质量的师资和具备较好的硬件设施条件，同时加快农村义务教育全免费的改革步伐，如此将从根本上改变目前农村义务教育落后的局面。而高层级财政加大对于农村义务教育的投入，本身就是工业反哺农业的重要方式，也应该成为当前工业反哺农业的实施重点。
农村中另外一个问题是农民看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫的问题。为此，政府还应积极推动新型农村合作医疗的发展。这仍然需要加大中央财政和地方财政的投入力度，逐步降低农民缴纳的资金额度，最终做到在不从农民手中筹资的情况下支撑新型农村合作医疗。在目前的情况下，还可以考虑将农业直补资金转化为农村合作医疗资金。我国农业直接补贴由于规模比较小，且是在人力资本与物质资本匮乏的背景下实施的，这种小规模直接补贴不能够促使农户人力资本、物质资本的增长，只能是一种短期的刺激消费的行为，因而其经济效果不明显。可以考虑将农业直补资金转为农村合作医疗资金，既可以保障新型农村合作医疗的资金来源，也避免了直接向农户发放补贴和发动农民缴纳并逐个收取合作医疗资金的成本（曾祥炎，2006）。这无疑是既具可操作性，又具有重点针对性的反哺措施。
（二）推动农村土地使用权流转市场的发育，促进农村土地使用权的自由流转和有效配置
在目前的征地制度下，农地要转化为城镇建设用地，必须经由国家征用，将农地集体所有权转变为国家所有权，再将相应的国有土地使用权出让给城镇土地使用者。这实际上是剥夺了农民以土地要素参与工业化和城镇化进程，分享工业化和城镇化的发展成果及土地增值收益的权利，而国家则垄断了城镇建设用地供应的一级市场。其所造成的后果是，一些地方政府对农地滥征滥用，大搞“城市经营”和“土地财政”，农民土地财产权益受到侵犯，失地农民大量出现。在现实中，针对不合理的土地制度，一些地区尤其是城郊结合部的农村地区，农民以集体的名义将农地使用权以转让、租赁、抵押、作价入股等方式，自发推入市场交易，形成农地使用权流转的“隐性”市场。这种通过“隐性市场”将农地转变为非农建设用地的数量是巨大的。与此相对应的是，我国农地使用权流转制度改革至今未能取得突破性进展，农村建设用地流转始终被法律限制甚至禁止，法律制度建设已经滞后于现实经济的发展，改革农地使用权流转制度、建立农地使用权流转市场已成为必然。
因此，突破和发展现行法律法规的相关规定，尽快制定规范和促进农地使用权流转的法律，结束农地使用权大量非法流转的局面，成为当务之急。借鉴国内外相关经验并结合我国具体国情，在坚持农村土地集体所有、家庭经营基本经济制度不变，以及必要的土地用途管制的前提下，提出如下立法建议：
第一，应在法律上明确规定集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利，两者“同地、同价、同权”，并将其作为修改《土地管理法》的首要内容，这是对限制农地流转的法律法规进行修订的前提。在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租、出让、转让、抵押，可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》，农民可以获得土地流转的绝大部分收益。
第二，应在立法上明确农村集体土地使用权作为用益物权的性质，确认其流转的合法性。只有这样，农村集体土地使用权人才有权独立处理自己的使用权来满足其经营和消费需要，才可以在法定范围内以转让、出租、抵押等方式流转使用权，使权利动态化。
第三，在总结各试点城市地方性法规的基础上，应尽快制定全国性的法律法规——《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》，解决集体建设用地在流转中的无法可依现象。
第四，修改相关法律，要增加农民土地权利保障的内容。《物权法》所增加的农民土地权利保障条款的内容，须在《土地管理法》的修改中得到确认。《土地管理法》的修改要体现保障农民土地财产和保护耕地的双重目标。要以《物权法》、《农村土地承包法》中关于农民土地权益保障的立法精神，增加和充实农民土地权益保障的内容。
（三）构建城乡统一的劳动力市场，促进农村剩余劳动力的转移和市民化
农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移是工业化和城镇化进程中的必然选择。据估计，随着我国人口结构的快速变迁，我国目前正处于劳动力从无限供给向有限供给转换的临界点上，近年来东南沿海地区持续出现的“民工荒”也从某个侧面证明了这一点[3]。这种情况的出现对于我国农业和农村的发展来说是一个重要的契机：城市劳动力成本的上升将提高农民非农就业的收入，改善自身及下一代的经济条件及人力资本投入，加速农民的市民化进程。随着农村剩余劳动力的逐步转移，土地将加速向种田能手流转，农地规模经营将具有更大的可操作空间，这将增加农业劳动力的收入。这也是工业对于农业的重要反哺，因其通过劳动力要素产生作用，也属于要素反哺一类。因此，加快我国工业化、城镇化进程，实现农民工的市民化待遇，构建城乡统一的劳动力市场是大势所趋。
为此，应改革和逐步废除目前阻碍农村剩余劳动力流动和享受市民化待遇的户籍制度，建立以合法固定住所和稳定职业或收入来源为标准的人口登记管理模式，取消现行的农村户籍和城镇户籍这种带有身份歧视性质的人口管理模式；应扩大城市公共财政的服务范围，逐步将在城市具有稳定职业和合法住所的农民工群体作为城市财政的服务对象；应建立劳务输出地与输入地农民工的就业、培训、信息分享对接机制，建立城市财政、用工单位和农民工个人三方共同出资的农民工培训机制；还要制定《农民工权益保护法》，通过立法的形式确保城市农民工的基本权利不受侵犯。
（四）创新农村金融体制，实施农村金融自由化
资金投入是农业发展的物质基础和财力保障，是最具有组织作用的生产要素。长期以来，银行、信用社、邮政储蓄等机构在农村的网点大多扮演着“抽水机”的作用，将农村的资金源源不断地输送到城市，而其在农村的放贷与其吸储相比所占份额很小，这使农村金融资源大量流失，农村资金短缺问题突出[4]。在此情况下，非正规的民间金融发展起来并艰难支撑着农村的经济发展（赵杰，2006）。要缓解农村经济发展面临的金融瓶颈，就需要创新农村金融体制，开放农村金融市场，实施农村金融自由化，实现城乡金融资源的双向流动和资源共享。这方面的一个重要举措是积极发育民间金融组织。
由于正规金融在农村的缺位，农村的金融需求只能通过非正规金融渠道或是传统的民间借贷来部分地得以满足。目前在农村存在的高利贷现象从一个侧面反映了这一问题，也反映出农村金融市场的扭曲。而在经济发达的江浙地区，民间的合会、台会发展迅速，为民营经济的发展发挥了重要作用，但始终不具有合法地位，只能充当“地下金融”的角色，这潜藏了较大的金融风险。因此，应该在合理引导和规范现有的农村民间金融组织的基础上，逐步将其合法化，让其更好地为农村经济发展提供金融服务。政府也应该放松银行业的准入限制，降低银行业准入门槛，让更多的民间资本进入银行业，特别是鼓励民间资本进入农村金融业，大力发展乡村社区银行，从政策上放松民间金融发展的“政策瓶颈”，促使其不断发展壮大并走向规范，从根本上缓解农村金融的“缺血”现状，为农村经济发展提供金融报务。此外，应进一步深化农村信用社改革，区别不同地区经济发展水平和各地农村信用社的具体情况，积极推进以商业化、合作化和股份制为方向的农村信用社改革，进一步促进其法人治理结构的建立及经营机制的转变，使其立足于农村，服务于农民，提高对农村和农户的贷款覆盖面。
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