从特区到试验区：中国特殊区域战略措施的演进与方向，本文主要内容关键词为：试验区论文,中国论文,特区论文,方向论文,措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127.9 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2008)06-0047-03
2007年以来，“新特区”成为一个时髦的词语与社会各界关注的焦点之一，是学界争长论短的新话题、媒体争先恐后报道的新概念。一些地区为获得“新特区”的称号而欢欣鼓舞，更多的地区则在想方设法加入“新特区”的行列。许多人认为，“新特区”就是新利益与新权力，更是新机遇，人们期盼20世纪80年代深圳超常发展的奇迹在本地重现，憧憬着凭借“新特区”而发展成为类似于浦东新区的“新高地”。这种革故鼎新、奋发有为的热情是难能可贵的，然而，不得不说，许多人对所谓“新特区”的认识是不全面的，对“新特区”的权利增进效应期望值也过高。只有从全局、规律与动态的角度来看中国特殊区域战略措施的演变，才能认识清楚新试验区的功能与定位，才能更好地促进区域协调发展。
一、特区与试验区的产生及其背景
20世纪80年代初期，我国开始实施“沿海发展战略”。中央政府作出决策，要充分利用沿海地区的优势，面向国际市场，参与国际交换和国际竞争，大力发展开放型经济，并陆续设立了深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区和14个沿海开放港口城市和沿海经济开发区，1988年设立海南经济特区。在经济特区内强调“特殊政策、灵活措施”。
1992年，我国确定建立社会主义市场经济的体制改革目标模式，中央政府开始重视区域协调发展，从此开始了由“沿海发展战略”向“区域协调发展战略”的战略转型。由于在中国建立社会主义市场经济体制是前无古人之事，为了探寻社会主义市场经济之路，进入新世纪后，中央政府正式批准上海浦东与天津滨海新区为“全国综合配套改革试验区”，通过这两个区域进行完善社会主义市场经济体制综合配套改革试点，期望其率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为推动全国改革起示范作用。
2007年在重庆市和成都市设立的“全国统筹城乡综合配套改革试验区”和在武汉城市圈和长株潭城市群设立的“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，都是区域协调发展战略的具体措施。经过改革开放近30年的发展，无论是国民经济还是地方经济都得到了空前的增长，但城乡区域差距扩大、资源破坏与浪费、环境污染与生态恶化等问题突出，已经对中国整体进一步发展产生了严重的不良影响，要真正落实科学发展观，将全国建设成为名副其实的和谐社会，就必须认真解决这些问题。在重庆市与成都市、武汉城市圈和长株潭城市群设立的“综合配套改革试验区”，相对而言是有特定领域限制的，旨在在特定领域探寻发展的新体制与新机制，为实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。
二、特区与试验区的层次和区别
严格地说，所谓的“新特区”这个概念是不准确的，容易使人们混淆特区与试验区，从而对试验区产生过高的期望。从全局的角度来看，无论是经济特区还是试验区，都是区域战略的特殊措施，但有明显的层次之分，而且不同层次的战略措施有明显的区别。
从权与利的角度分析，迄今为止的特殊区域战略措施可分三个层次：一是经济特区，以深圳为代表，这种区域享受特殊的权力与利益，自主权非常大；二是全面性综合配套改革试验区，目前包括上海浦东与天津滨海新区，这类区域享受全方位改革的权力，并能享受部分利益让与；三是局部性综合配套改革试验区，目前包括重庆市、成都市、武汉城市圈和长株潭城市群，这类区域享受在特定领域进行体制机制创新的权力，但在利益方面基本上没有特殊安排。不难看出，从经济特区到全面性综合配套改革试验区，再到局部性综合配套改革试验区，中央政府转让的权与利是越来越小的，其区别也是明显的。
由上述分析可知，不同类型的特殊区域战略措施的出台有着不同的背景，有层次之分。除此之外，三者主要不同之处还体现在如下三个方面：
第一，设立的初衷不同。经济特区主要是针对外国企业或个人以及华侨、港澳同胞，对其投资活动实行特殊优惠政策，通过其引进外资、先进技术、现代经营管理经验与人才，并利用其作为中介，扩大走向世界的通道，开辟世界了解中国改革开放政策的窗口；全面性综合配套改革试验区主要服务于建立社会主义市场经济体制的需要，要求其在建立与完善社会主义市场经济体制方面进行全方位探索，提供相关经验；局部性综合配套改革试验区主要服务于实现重大战略任务的需要，其综合改革要围绕特定的主题进行，最终要在具体体制机制创新方面提供经验。
第二，设立的区域不同。经济特区与全面性综合配套改革试验区都位于沿海地区，而局部性综合配套改革试验区都位于中西部地区。前两者之所以选择沿海地区，是因为只有在条件较好的地区进行改革，才能为全国的发展建立“宏增长极”，为整体的发展找到正确方向。后者选择在中西部地区，主要是由于中西部地区的城乡差距、资源环境问题比较突出，而中西部落后地区又是全面小康社会建设的关键区域。
第三，设立的主体不同。经济特区与全面性综合配套改革试验区都是由国务院直接批准的，而局部性综合配套改革试验区是经国务院同意由国家发展和改革委员会批准的。前两者的设立服从于国家战略需要，而后者服从于实现战略任务需要，这是设立主体不同的重要原因。另外，经济特区的设立经过了全国人大批准，而综合配套改革试验区未经立法机构批准。
三、我国区域战略措施的未来方向
从全局的角度看，经济特区与综合配套改革试验区都是我国发展与改革需要的产物。而且特区与试验区的设立存在一定的规律，即从沿海地区开始逐步发展到中西部地区，从小范围开始逐步扩大范围，从全面转让权利开始到逐步缩小政策优惠范围。这种特殊政策的变化既是整体发展环境变迁与中国整体发展阶段性变化的结果，又是实现重大战略目标的需要。分析未来政策方向，应该考虑目前的发展环境与战略目标。
影响未来特殊区域战略措施与政策选择的主要因素可以从外部与内部两个方面考察。首先，中国的全球化步伐正在加快，来自外部的竞争压力肯定会增大，而且中国必须在市场经济规则等方面与世界全面接轨，因而特殊政策会受到一定限制；其次，中国已经确定了全面小康、生态文明社会的奋斗目标，要落实科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想，必须完成一些重大战略任务，主要包括建设社会主义新农村、推进产业结构优化升级、统筹城乡发展、统筹区域发展、建设资源节约型和环境友好型社会、推进社会主义和谐社会建设与建设生态文明等。
从动态的角度考察，未来特殊区域战略措施的主要方向是：
第一，设立新的经济特区是不可能的。中国目前的全球化程度已经相当高，对世界的影响也在增大，设立新的经济特区的基础已经不复存在。而且，现有的经济特区会逐步向综合配套改革试验区过渡。
第二，没有必要设立新的全面性综合配套改革试验区。目前，中国的社会主义市场经济体制已经初步建立，未来的关键任务是如何完善这一体制，具体而言，主要任务是如何完善具体的体制机制。
第三，未来有可能设立新的局部性综合配套改革试验区。目前，在统筹城乡发展、建设资源节约型和环境友好型社会方面已经设立试验区，未来有可能在建设社会主义新农村、推进产业结构优化升级、统筹区域发展、推进社会主义和谐社会建设与建设生态文明等方面设立新的试验区。其中，“全国建设生态文明综合配套改革试验区”是最有可能设立的。
四、体制机制创新是新试验区发展的关键问题
国家设立新的试验区的主要意图是为实现重大战略任务而完善体制机制，根据中央政府的要求，能否在体制机制方面做出明显创新，是新试验区成败的关键。
在社会主义市场经济体制初步建立的情况下，为了探索实现重大战略任务的长期性、规范化与制度化方法，中央政府会对局部性综合改革配套试验区转让一些决策权，主要是向试验区所在区域的地方政府转让政策与制度创新的权力。通过政策与制度的创新，地方可获得一定现实政策利益，但这不是主要的，主要收获体现在新的机制体制及其对社会经济发展所产生的推动效应。因此，地方政府要将试验区建设的重点放在特定领域的机制创新上，研究与探索新的规范解决重大社会经济问题的手段与方法。地方政府切不可对试验区的期望过高，围绕争取所谓“新特区”的称号而不惜一切代价寻租更是不可取的。
值得注意的是，将新试验区称为“新特区”是不妥当的，未来有可能设立的试验区的关键任务仍然是探索新的机制，不可指望批准成为新试验区后会得到中央政府的全面扶持。在区域协调发展总体战略框架下，中央政府的扶持重点将是问题区域(包括存在落后、萧条与膨胀问题的地区)。中国经济特区的发展也是不平衡的，能否成为新试验区不是一个地区发展的关键。审时度势抓住外部发展机遇，才是地方政府考虑的重点。
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