城市民族区：如何破解法律地位难题，本文主要内容关键词为：难题论文,法律地位论文,民族论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市民族区是既区别于民族自治地方和民族乡镇，又有别于一般市辖区的特殊行政建制。它产生于上世纪50年代新中国第一部《宪法》实施后，是党和国家为了适应城市的高度统一、有机协调发展，更好地保障在城市聚居的少数民族的平等权利，在更改城市民族自治区的基础上采取的一种与民族因素相关的特殊的地方政权形式。城市民族区建立与发展至今，对我国民族区域自治制度建立与完善以及在现阶段民族自治地方城市化进程中妥善解决少数民族权利保障等问题，产生了十分重要的理论与现实意义。
但由于种种原因，城市民族区在概念、内涵上并没有明晰化，在性质、法律地位上也没有明确化，从而形成了今天事实上存在但法律上缺位的尴尬局面。
法律并未规定城市民族区以及建区少数民族享有的特殊权利
我国现有5个城市民族区，即齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、郑州市管城回族区、开封市顺河回族区、洛阳市瀍河回族区和呼和浩特市回民区。这些城市民族区的前身都是城市民族自治区，曾是新中国民族区域自治的组成部分。
上世纪50年代中期，在贯彻宪法、规范民族区域自治制度的过程中，党和国家比照民族乡的形式，在城市民族自治区的基础上创建了一种新的行政区划——城市民族区。随后，城市民族区的建制、区划又发生过多次变更。
近年来，5个城市民族区坚持以经济建设为中心，积极转变发展方式，优化产业结构，取得了一定的发展。5个城市民族区都把促进农村少数民族扶贫开发和经济生活水平的提高作为民族团结进步工作的重点，有力地维护了相关城市的民族和谐与社会稳定。因地制宜，为城市民族区的少数民族聚居村引进项目，争取资金，改善民族村的基础设施、教育、文化、医疗等条件，使民族村面貌都焕然一新。
尽管党和政府针对城市民族区的发展出台了相关的优惠政策，城市民族区所在的省(自治区)对城市民族区的发展实施了卓有成效的政策推动，地方性法规的制定也取得了一定的突破，但是，从国家法律层面来看，城市民族区法律地位的难题一直没有得到破解。
目前，5个城市民族区建立及恢复所依据的政策性文件主要源于上世纪50年代国务院发布的《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区补充指示》等文件，这些文件没有涉及城市民族区的性质与法律地位问题，而城市民族区不属于民族自治地方则是明确规定的。目前，《城市民族工作条例》是为了更好地加强城市民族工作，保障城市少数民族的合法权益，促进少数民族经济、文化、社会事业发展而制定的部门规章，也是城市民族区开展工作的主要法律依据，但它并不是专门为城市民族区制定的，关于城市民族区以及建区少数民族享有哪些不同于一般市辖区的权利，该条例并未作出明确规定。
法律地位不明确对城市民族区经济社会发展所产生的不利影响
首先是给政治生活特别是民族关系带来不利影响。目前，5个城市民族区都比较重视民族干部的培养与使用，较好地实现了少数民族参政议政的权利。但是，这种约定俗成的没有法律依据的干部使用制度，使民族干部的培养使用具有很大的不确定性，也必然会影响少数民族干部群众参政议政的积极性。
其次是干部群众对民族区“有名无实”的现状很不满。5个城市民族区曾经具有自治地位，享有自治权。而建立城市民族区后，他们的自治地位被取消，虽然也冠以“民族”二字，但与其相当级别的自治地方相比较，所享有的行政权力形成一定的反差。
再次是对经济社会发展产生的不利影响。由于区位条件、自身基础薄弱等原因，城市民族区法律地位不明确已经严重制约了城市民族区的发展。
如城市民族区整体经济发展水平相对落后。与同城其他市辖区相比，在地理位置上，4个回族城市民族区都是城市市辖区的老城区，比其他市区更具经济发展的区位优势。但在实际发展中，仅以目前经济状况最好的呼和浩特市回民区和郑州市管城回族区来看，仍然处于本市中等偏下水平。此外，城市民族区发展中面临的各种问题相对较多。这几个民族区或属老工业基地，城市基础条件薄弱，需要投入大量资金用于城市改造建设；或属老城区，经济基础相对薄弱，城市基础设施的完善与老城区改造需要政府投入大量的资金，但城市民族区的财政状况显然力不从心；或属于城市近郊区，经济社会发展的困难更加突出。由于城市民族区不是县级体制，而国家和省级扶贫开发重点县的确定只对县不对区，致使城市民族区无法被列为省级扶贫开发工作的重点县。
最后是对文化、教育发展等方面产生的不利影响。由于城市民族区法律地位不明确，对文化、教育事业的影响也非常大。包括在文化、教育政策的适用上，党和政府针对民族自治地方、针对县级行政建制所出台的各种具有特殊扶持性质的教育政策，城市民族区根本享受不到。5个城市民族区所在的市都属于非民族自治地方，都属于散杂居地区，由于区级行政体制在很多方面受控于所在市，行政自主权非常有限，在很大程度上影响了对少数民族文化的保护。此外，经济发展水平决定着文化、教育发展的速度与规模，城市民族区经济发展水平落后的状况，使目前的教育事业也处于十分被动的局面。
明确城市民族区的性质、法律地位使之进入法制化发展轨道
伴随着中国城市化进程的加快，城市民族工作的重要性也愈显突出，城市民族工作任务将愈加繁重。城市民族区作为保障城市聚居少数民族平等权益的政治制度安排，这种行政体制运行的好坏，必将对中国未来能否更好地开展城市民族工作产生重大影响。对于明确城市民族区的法律地位，特提出如下建议。
首先，开展城市民族区调研工作，召开全国城市民族区工作研讨会，研究解决城市民族区所面临的现实问题。
目前，对于中国5个城市民族区而言，经济社会发展相对落后、少数民族合法权益没有得到充分保障、城市民族区性质与法律地位不明确给城市民族区的发展造成不利影响，这些问题是城市民族区所面临的最为迫切的现实问题，解决这些问题将成为目前和今后一个时期城市民族区工作的重中之重。
其次，国家应明确城市民族区的性质、法律地位，将城市民族区管理纳入法制化轨道。
城市民族区自建以及恢复以来，国家、省(区)、市都出台了一些政策予以支持，民族区的经济社会文化等各项事业都有了明显进步。从运行现状来看，中国城市民族区处于“事实上存在，法律上缺位”和“有名无实”的尴尬境地。从长远看，国家应明确城市民族区的性质、法律地位，应该将城市民族区管理纳入国家法制化轨道。将民族政策法律化，将党的民族政策上升为国家意志，使其成为国家法律法规，不仅代表中国民族事务管理方式的转变，更是社会主义法治国家切实保障少数民族平等权利的基本要求。为此，我们应在以下几方面加大工作力度。
建议修改相关法律，在其中明确增列城市民族区行政建制。目前，5个城市民族区之所以只能享受一般市辖区的权利与义务，根本原因在于这种法律地位是《宪法》、《地方各级人大和地方人民政府组织法》等法律法规所明确规定的。但《宪法》中没有规定城市民族区是民族自治地方或可以享受民族自治地方的待遇，所以，目前城市民族区的行政建制，使其无法依法享有聚居少数民族应享有的权利。因此，要想从根本上解决问题，只能修改相关法律。
制定《城市民族区行政工作条例》，明确认定城市民族区是中国民族区域自治的补充形式，明确认定城市民族区是什么样的行政建制，明确赋予它拥有哪些不同于一般市辖区的政策，以建区民族为主的少数民族应该享受哪些权利等。城市民族区也应作为民族区域自治的补充形式之一，使其真正享受到自治地方的待遇。
国家民委应采取单独或联合有关部委如财政部、人力资源与社会保障部，以规范性文件的形式，明确认定城市民族区在财政、人事等方面比照县级(甚至是自治县)的建制管理。
建议把城市民族区比照民族自治地方纳入国家民委工作对象，使城市民族区的工作单独作为国家民委统筹指导城市民族工作的一项重要内容。目前，5个城市民族区所在的省(自治区)、市都把城市民族区纳入当地民族工作范围，并制定了一些针对城市民族区的优惠政策、政府规章和地方性法规等。多年来，国家民委非常重视城市民族区的发展，但由于城市民族区的性质与法律地位不明确，国家针对民族自治地方和民族乡制定的政策法规，城市民族区难以享受到。因此，国家民委作为专司民族工作的最高国家机构，可以率先把城市民族区作为民族自治地方的行政区划(自治县)纳入国家民委工作对象，针对城市民族区的特殊性质，出台促进城市民族区发展的国家层面相关规章及政策。
再次，将现有的有关城市民族区的法律法规、政策落实到位，更好地促进城市民族区经济社会发展。
5个城市民族区所在的省(自治区)、市针对城市聚居少数民族的发展，都制定了相关的地方性法规及民族政策。但在城市民族区的发展过程中，这些政策优势并没有得到充分发挥。为了更好地将有关城市民族区的法律法规、政策落实到位，应适时修订完善针对城市民族区的政策与法规，以满足城市民族区经济和社会事业发展的需要；加大城市民族区各项政策的落实力度，使城市民族区领导干部充分认识到贯彻有关政策对促进本区民族团结进步事业、经济社会发展的重要作用；有关部门特别是城市民族区的上级部门要加强针对城市民族区优惠政策贯彻执行情况的检查和监督工作，使民族政策效用得到充分发挥。