欧盟对中国实施普惠制毕业条款：原因、影响及对策，本文主要内容关键词为：中国论文,欧盟论文,对策论文,条款论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟部长理事会于2003年5月8日公布了对普遍优惠制“毕业”问题的审议结果，发布了第815/2003号条例。该条例列出了新增毕业产品清单，涉及中国的毕业产品有民用电子设备、动物源性产品（乳制品、蛋制品、天然蜂蜜）、塑料和橡胶、纸张、电机产品、光学仪器和钟表等六类。2003年11月，欧盟已经对上述产品的关税优惠幅度削减了50%，将进口关税由3.5%提高到5%，并将于2004年5月正式取消全部优惠安排。
普惠制“毕业机制”的形成与演变
第二次世界大战之后，发展中国家经过不懈努力，于1968年在印度新德里召开的联合国第二届贸易与发展会议上建立了普遍优惠制度，获得了发达国家给予的制成品和半成品普遍的、非歧视的、非互惠的关税优惠待遇。1971年6月，关贸总协定依据第25条第5款的豁免审批程序，授权发达国缔约方可在10年内，背离关贸总协定非歧视原则，对发展中国家的出口产品实行普惠制，从而排除了推行普惠制的最后障碍。1979年关贸总协定通过的“授权条款”为发达国家向发展中国家提供普遍优惠制和建立对发展中国家的优惠安排确定了可以长期享受的、稳定的法律保证。从1971年7月1日起，包括欧洲共同体在内的32个国家先后宣布实施普惠制，成为给惠国，有约170个发展中国家和地区先后成为受惠国。从1979年至今，中国已得到包括欧盟15个成员国和挪威、瑞士、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦、波兰、捷克、斯洛伐克、土耳其等29个国家给予的普惠制待遇。1981年到2000年共签发普惠制原产地证书1660万份，签证金额3713亿美元。应当说，普惠制的实施对促进中国产品扩大出口，加速工业化进程，推动产品升级换代起到了十分积极的作用。但是，随着世界经济形势的发展，普惠制在20世纪90年代出现了不利于包括中国在内的受惠国的三个新特点：一是给惠国频繁引用保护措施条款，单方面取消某项产品的优惠待遇（注：如欧盟从1994年起，对其普惠制方案先后进行了四次修订，每一次修订都使中国一大批产品面临“毕业”；日本从2003年4月1日起开始实施新的普惠制方案，中国出口的三种共六个税号的产品已经被取消普惠资格。）；二是给惠国纷纷修改优惠幅度；三是发达国家常在给惠条件中加入非经济的标准，把贸易和劳工保护、人权状况甚至政治联系起来（注：例如，美国不给予共产党执政国家普惠制待遇，对发展中国家享受普惠制增加诸如实施劳工标准等额外条件。）。
保护条款通常包括“例外条款”和“预定限额”两大类。(1)例外条款，也称免责条款，即从受惠国优惠进口的某项产品进口量增加到对本国同类产品或直接竞争性产品的生产者造成或可能造成严重危害时，给惠国保留对该项产品完全取消或部分取消关税优惠待遇的权利。(2)预定限额，是给惠国根据本国和受惠国的经济和贸易情况，预先统一规定一个时期内某产品优惠进口的金额或数量，通常为一年。超过规定的限额，不再享受关税优惠待遇，而按最惠国税率征税。各国使用的预定限额有最高限额、关税配额、国家最大额度、固定免税额度、毕业制度等五种主要形式。
所谓“毕业条款”(Graduation Clause)是指当某个受惠国的产品在国际市场上显示出较强的竞争力时，给惠国将取消该受惠国该项产品乃至全部产品享受优惠的资格。毕业制度包括国家毕业制和产品毕业制，前者意为取消国家受惠资格，后者意为取消某项产品受惠资格。这一制度最早始于美国。1981年，美国开始利用“国家毕业”和“产品毕业”来限制优惠进口的范围。当年就宣布新加坡、韩国、香港、台湾适用“国家毕业”规定，从1989年1月起取消它们享受普惠制待遇的资格，此后又宣布了巴林、百慕大、瑙鲁、文莱毕业，并对来自巴西、以色列、墨西哥的某些产品实施“产品毕业”制度。随后，新西兰、澳大利亚，欧盟等给惠国也纷纷效仿美国，在普惠制方案中采用毕业制度。
欧盟从1999年7月1日起开始对普惠制方案实施“国家／行业产品毕业”制，即对特定受惠国的特定产品实施产品毕业制度。一旦某一受惠国的发展水准和相关工业的专业化程度达到欧盟规定的发展指数和专业化指数，其产品就会被列入“毕业产品清单”，优惠就会停止。另外，当某一受惠国的某类特定产品享受普惠制出口到欧盟的总产量超过所有受惠国同类产品出口到欧盟总量的25%时，欧盟将对该国实施产品毕业，而不考虑该国的发展水平。根据欧盟普惠制方案的规定，如果受惠国家和地区的某种产品连续三年达到毕业标准，说明该产品已具备足够的竞争力，其关税优惠须被撤销。如果未在连续三年中都达到标准，可重新获得关税优惠。有关计算方法以欧盟本身的统计数字为依据。另外，受惠国的产品被欧盟征收反倾销税后，就很难再享受普惠制待遇（注：傅东辉：《欧盟新普惠制对中国贸易的影响》，载《国际贸易》1995年第5期。）。
欧盟对中国受惠产品动用“毕业条款”的原因
（一）欧盟经济形势低迷。欧盟取消对中国部分产品的普惠制，无疑与欧盟近年来的经济状况有密切的关系。欧盟经济近年来停滞不前，企业盈利下滑，政府财政赤字上扬，失业率居高不下，结构调整缓慢，经济改革阻力重重。德国、意大利和荷兰等国经济出现了负增长，其他国家也增长乏力。经合组织(OECD)的一份报告认为，欧元区经济不仅复苏前景黯淡，而且正面临“经济恶化的巨大风险”（注：http://ectr.zz.ha.cn/sou/chen3.htm）。经济形势的恶化成为欧盟取消进口优惠政策、抬高贸易壁垒的基本原因。
（二）欧元升值的压力。2003年以来，欧元汇率坚挺，兑美元汇价频创自1999年1月欧元问世以来的新高，到2003年4月累计升值达11.73%（注：由于欧盟的决定始于2003年5月初，这里用5月以前的数字能够说明问题，下同。http://www.southcn.com/finance/financenews/guojicaijing/200305300827.htm）。欧元坚挺恶化了欧盟的贸易环境，虽降低了石油和其他进口产品的价格，减少了通货膨胀风险，但欧元区国家的出口却面临巨大的压力，经济出现了多年来少有的低增长。多数专家认为，这是欧盟考虑调整对外贸易关系的主因。
（三）中国与欧盟贸易差额扩大成为欧盟的借口。在中欧贸易中，中国多年来一直保持顺差，一些产品已在欧盟市场占有相当份额。据中国海关统计，2002年中国对欧盟全年贸易顺差近97亿美元，2003年1～4月，中国对欧盟出口额又飙升了45%，累计顺差达43亿美元。由于统计口径的差异，按欧盟的统计，欧盟对华贸易的逆差更大（注：由于欧盟的决定始于2003年5月初，这里用5月以前的数字能够说明问题。http://www.southcn.com/finance/financenews/guojicaijing/200305300827.htm）。为保护自身制造业的生存和发展，减少对华贸易逆差，欧盟决定对中国“开刀”。事实上，受毕业制度的影响，中国出口到欧盟的一些产品的关税优惠已被撤销多年，如化学品、皮革及毛皮制品、服装、鞋、玻璃及陶瓷制品、贱金属、家具、玩具及运动用品等（注：部分来自其他受惠国的产品也被撤销优惠，其中包括毛里求斯和突尼斯的服装，泰国的电子消费品，墨西哥的化学品、玻璃与陶瓷制品和乌拉圭的未加工兽皮及皮革。这些产品均与中国有关产品竞争欧盟市场。）。
（四）普遍优惠制本身的制度缺陷为给惠国提供了方便。前文已述，普惠制是发展中国家通过努力才争取到的优惠制度，其非互惠的原则在为发展中国家带来实惠的同时，也必然为发展中国家未来的发展造成了潜在的消极影响。单方面制定方案的制度为发达国家动用“毕业机制”这个合法保护本国利益的有力武器带来了极大的方便。在这样的制度背景下，包括欧盟在内的发达国家就能够频繁使用“毕业条款”，随意削减普惠制的优惠幅度以及任意增加苛刻的非贸易条件。尤其当其自身经济出现问题时，更容易利用这种制度缺陷有效地保护本国利益。这一点是我们在分析原因时常常忽视的因素。
欧盟动用“毕业条款”对中国的不利影响
欧盟频繁动用“毕业条款”足以说明由联合国贸发会议制定的贸易优惠制度开始受到经济强国的挑战，广大的受惠国因此面临更大的出口压力。对中国来说，其负面影响有：
（一）部分出口产品价格竞争力降低。事实上，普惠制是通过关税减免所导致的价格优势给各方带来利益的。给惠国的进口商从受惠国进口某种产品，按照普惠制程序取得了给惠国海关减免关税的待遇。进口商可以低成本地进口制成品或半成品，消费者因此可以节省费用开支和增加消费，受惠国因此而扩大了出口，增加了收入，进而将资金投入工业建设，加速工业化的步伐，促进国民经济的发展，提高就业水平。欧盟对中国实施普惠制对中国扩大对欧盟出口、推动国内产品升级起到了积极的作用。取消优惠关税意味着关税台阶提高，也就是说，六大类中国产品在欧盟市场上的价格将提高，相对于韩国及日本等国的产品，中国产品的竞争力将会减弱。这对中国企业的出口无疑会形成冲击，尤其是对出口欧盟产品比重较大的产区和企业影响更大。
（二）成本导向型外资有可能转移投资区位。享受普惠制是许多跨国集团考虑投资的前提，普惠制一旦被取消，企业出口成本就会增加，从长远看，继续在中国投资生产取消关税优惠的六大类产品并向欧盟出口，势必会造成利润下降。新来的海外投资及现有公司追加投资的可能性会减小，制造业跨国巨头的投资转向享有普惠制的国家和地区的可能性则会增加。
应对欧盟普惠制“毕业机制”的对策
为减少欧盟取消对华部分产品的普惠制待遇的负面影响，并预防其他给惠国效仿欧盟的做法，中国应该调整战略，仔细研究各国普惠制方案，学会运用普惠制的技巧，合理规避普惠制规则，采取适宜的应对策略。
（一）主动避开“毕业”产品，扩大非“毕业”产品的出口。在2004年5月之后，中国仍然有18类产品能够享受欧盟普惠制待遇，包括活动物、植物产品（不含油籽、工业及医用植物）、动植物油脂及其分解制品、农产品、纺织品（不含服装制品）、贵金属及首饰、交通工具及其设备等。中国应当充分发挥自己的优势，继续用好这些产品的优惠待遇。
（二）推行市场多元化战略。这是长远的打算。特别是应着力开拓除欧盟以外的其他给惠国的市场，如加拿大、俄罗斯、新西兰等国，以弥补因欧盟取消对华关税优惠而造成的相关产品的出口损失。
（三）提高利用普惠制待遇的技巧。在一般情况下，普惠制减免关税的直接益处是由进口商、零售商和最终消费者等享受的，而中国则通过出口量的增加获得了扩大出口、增加外汇收入、发展生产等根本性收益。但是，对于稳定畅销、短缺、紧俏而中国又能把握市场的商品，也可通过与进口商磋商，适当分享普惠制减免关税的直接好处。(1)适当提高售价，分享关税减免优惠。在对给惠国市场行情、普惠制的关税优惠幅度充分了解的基础上，对市场巩固的畅销商品，可适当提高售价。(2)在合同中订立专门条款，分享普惠制利益。这一方式是在不提高货物售价的情况下，将普惠制减免关税的利益由中方与进口商谈妥分享比例及方式，在合同中明确规定合同履行后分享利益。
（四）建立受惠产品出口统计预警体系。面对“毕业机制”的威胁，有必要建立对包括欧盟在内的所有给惠国出口受惠产品的统计预警体系／制度，及时预测、预告哪些产品可能会被取消优惠待遇，使有关工业部门有所准备，合理地规划生产和出口。通过统计和分析，对有发展潜力的受惠产品给予引导，鼓励发展。但应尽量避免同类产品在同一个市场上密集销售，防止给惠国采取保护措施，甚至动用“毕业机制”。这就需要政府和行业协会做好引导工作。
（五）实施“走出去”战略。从欧盟普惠制看，对最不发达国家和地区将长期给予更为优惠的政策。因此，有条件的中国企业可考虑将毕业或即将毕业的产品的生产和出口有计划地向那些仍享受普惠制的国家和地区转移，在符合有关原产地规则（这个条件很重要）的条件下，充分利用欧盟的普惠制。其具体作用有：(1)利用境外加工贸易，可以打破给惠国“毕业”机制的封锁和市场份额的限制。前文已述，受毕业制度的影响，中国出口到欧盟的草酸、箱包、某些纺织品和服装、手套、鞋类等产品已被列入毕业清单，即上述产品在中国生产时，不再享受欧盟的普惠制待遇。而若发展境外加工贸易，将中国已毕业的一些产品转到未被实施产品或国家毕业的受惠国投资办厂，只要符合给惠国的原产地标准，就可以打破毕业制度的封锁，使产品继续享受普惠制待遇，同时，还可以突破百分比限额的限制。(2)开展境外加工业务，可充分利用普惠制中的原产地累计条款。原产地累计按地理概念分为全球性累计和区域性累计。全球性累计是指给惠国在实施原产地累计时，把该给惠国的所有的受惠国（地区）视为一个整体，产品中所含的任何一个受惠国的原料或劳务价值都可视为出口受惠国的本国成分而加以累计。而区域性的原产地累计，则是把若干个同属于某个经济集团的受惠国视为一个整体，它们相互之间可实行原产地累计。澳大利亚、新西兰、加拿大、俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、波兰、捷克、斯洛伐克等国家采用全球累计原产地，日本、瑞士和挪威对东盟成员国实施区域性原产地累计，欧盟成员国对东盟成员国、中美洲共同市场成员国和安第斯集团成员国实施区域性部分原产地累计。由于中国未参加具有上述特征的区域性经济集团（亚太经合组织目前不具有自由贸易区的特征），区域性原产地累计对中国无现实意义，中国只能利用全球性累计。如果中国在上述区域性经济集团进行投资，开展加工贸易，并使中国产品在这些国家获得其原产地资格，就可顺理成章地享受区域性原产地累计的优惠，将有利于中国充分利用发展中国家的资源，充分享受普惠制待遇所带来的利益。(3)到最不发达的国家开展境外加工贸易，可以获得更加优惠的普惠制待遇。欧盟和其他给惠国的普惠制方案都将受惠国分为两类，一类是发展中国家，一类是最不发达的发展中国家。中国是发展中国家，享受第一类的待遇。在各给惠国的普惠制方案中，对列入第一类的受惠国的产品所给予的普惠制待遇，往往是在最惠国税率的基础上可享受减税待遇。例如：在欧盟现行的普惠制方案中，品目号为61章的“针织和钩编的服装制品和服装附件”对第一类的发展中国家而言属于非常敏感产品，普惠制税率为最惠国税率的85%，即普惠制优惠幅度只有15%，而对列入最不发达国家的坦桑尼亚、孟加拉国、利比里亚、尼日尔、索马里等国家来讲，第61章所列产品只要符合欧盟的原产地规则，就可以享受免税待遇。如果中国在最不发达的国家进行投资，开展境外加工贸易，既有利于扩大出口，又可以享受到免税待遇，同时还可有效地避开“毕业”的限制。
（六）调整外商投资的产业流向。许多外商在来中国投资建厂前，就将产品今后可否获得普惠制待遇作为可行性研究内容之一。近年来一些已经“毕业”的发展中国家和地区的厂商甚至一些发达国家的厂商将资本转移到中国，生产诸如电子产品、服装、玩具、箱包等，与迂回利用中国普惠制待遇有直接关系。有人认为这是一件好事（注：刘耀威：《普惠制的利用与管理》，对外贸易教育出版社1994年版，第93页。），笔者不敢苟同。因为中国劳动密集型产业已经成为发达国家甚至许多发展中国家实施贸易制裁的对象，给惠国动用“毕业条款”的重点对象也是这类产品。如果放任外资竞争，将极大地损害中国此类产业的发展，甚至丢失来之不易的国际市场。所以，完全有必要运用产业政策进行干预。这也符合走新型工业化道路的要求。
需要指出的是，就普惠制本身而言，以上对策具有一定的参考价值。但从长远来看，寄希望于进口国的关税优惠政策是不可能建立起一个贸易强国的。只有踏踏实实地走新型工业化道路，不断增加产品科技含量，优化出口商品结构，才能增强中国产业的国际竞争活力。
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