农民直接补贴政策的国际比较及执行效果评价，本文主要内容关键词为：农民论文,评价论文,效果论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对农业进行保护和支持是世界各国的普遍做法，从各国的实际操作来看，主要包括以下四种方式：一般性的保护和支持，如基础设施建设、农民教育培训和科技投入推广等；农产品价格支持；直接收入补贴；生产补贴，如对生产资料进行的价格补贴等。由此可知，直接收入补贴是农业保护和支持政策的主要方式之一，近几年，这种方式因较高的补贴效率和较小的市场扭曲受到许多国家的青睐，欧盟和美国都先后开始引入直接收入补贴政策，我国于2004年也开始大规模实行直接补贴政策(2002年开始试点)，给全国农民，特别是粮食主产区的农民带来了巨大的影响。但是我国实行的直接补贴政策刚刚开始，许多问题认识不一致，还处在探索之中，则有必要通过具体操作的国际比较和执行效果的评价，提出我国直接补贴政策的未来选择。
一、我国农民直接补贴政策的国际比较
从各国实行的直接收入补贴政策来看，计算直接补贴的依据复杂多样，按具体计算依据的不同，可以分为三大类型：脱钩模式、部分脱钩模式和挂钩模式。
(一)脱钩补贴模式——与当前产量和价格无关
1.美国的生产灵活性补贴。脱钩补贴是指对农民的补贴与当年的产量和价格无关，美国实行的最典型的脱钩收入补贴是以1996年联邦农业改进与改革法案(FAIR)为根据的生产灵活性补贴。对于种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻和棉花的农民，按照基期的产量进行直接收入补贴。具体计算方法是：按1991～1995年平均生产量(单产×面积)的85％，再乘以政府规定的补贴标准(如每蒲式耳多少美分)，补贴标准由农业法规定，一定几年不变。农户获得的补贴只与基期的产量和法定的补贴标准有关，而与当期实际生产什么和生产多少没有关系，也与当期价格无关。2002年新的农业法对这一政策进行了调整，补贴基期调整为1998～2001年，扩大了补贴品种(增加了大豆、花生和其他油料作物)，维持或适当降低所涵盖农产品的补贴标准。
2.欧盟的单一农场补贴。欧盟的直接收入补贴是1992年对共同农业政策进行改革时引入的，《2000年议程》继续维持，但是此时的补贴实际上是一种部分脱钩的模式(与当前面积挂钩)。2003年欧盟对共同政策进行改革，引入与产量和价格脱钩的单一农场补贴制度，主要用来代替1992年农业政策改革以来对生产者的直接收入补贴以及其他补贴形式，改革并简化直接支付补贴政策。新政策进一步扩大补贴产品范围，目前包括了耕作物、牛肉、牛奶、奶产品、绵羊和山羊、淀粉薯类、颗粒豆类、水稻、种子与干草饲料类等。新方案提议以农民在2000～2002年收到的补贴总量作为参考，对现存不同市场组织下的绝大多数的补贴纳入单一农场(不挂钩)补贴体系中，这一补贴与当期的生产无关，是一种脱钩补贴模式。
3.我国的粮食直接补贴。我国有9个省区实行了脱钩补贴模式。在具体的执行中与其他国家的做法有所不同，补贴计算依据分为补贴到县依据和补贴到户依据，同一个省区这两种依据的标准并不完全相同，就补贴到县依据而言又分为：按照商品量分配、按照计税面积和其他因素综合分配等；就补贴到户依据又分为：按照计税面积分配、按照计税常产分配等。
例如，河南省2004年由省-县直补资金的分配，按2002年农村税费改革核定的应纳农业税额、1997至2001年5年间年均粮食总产量、收购保护价粮食数量3个因素，原则上按照6∶2∶2比例计算确定。县-户的补贴资金，根据2002年农村税费改革时核定的计税面积和县级政府确定的补贴标准计算确定。2005年的补贴政策不变，继续延续。
吉林省2004年省-乡镇直接补贴资金的分配，是以农村税费改革中核定的1994～1998年5年农业税计税常年产量为基数，扣除杂粮杂豆和农民人均300公斤自留粮后的商品量确定。乡镇-农户再按照计税面积分配补贴资金。由此可见，当年的补贴金额是按照基期面积和商品量等因素计算和分配，与当期产量和价格无关，属脱钩补贴模式(见表1)。
表1 2004～2005年脱钩补贴模式的实行省份及具体方式
地区 补贴到县依据 补贴到户依据 补贴标准(2004)
吉林农业税计税常年产量扣除杂粮杂豆和农民自留粮后的商品量计税面积0.09元/千克
四川近三年国有粮食企业保护价粮食收购平均数 计税面积0.13元/千克
计税面积、计税 150元/公顷
安徽以近几年各县按保护价收购粮食的平均数为基础确定商品量常产或二者综合 0.11元/千克
甘肃近几年由国有粮食企业收购的各地区粮食商品量平均数计税面积、计税 0.066元/千克
常产或二者综合 0.106元/千克
将2002年应纳农业税额、前5年间年均粮食总产量、收购保护价
河南粮食数量3因素，按照6∶2∶2比例确定 计税面积184.5元/公顷
按2003年农业税计税面积、计税常产、国有粮食购销企业1997
黑龙江
至2001年5年保护价品种粮食(含定购粮)平均收购数量3因素， 计税面积、计税 225元/公顷
按照5∶3∶2比例确定 常产或二者综合
宁夏
—— 计税面积150元/公顷
内蒙
—— 计税面积 ——
贵州
—— 农业税折实量0.1元/千克
资料来源：根据各地直接补贴实施办法和各种网站的相关报道整理。
注：2005年中央“一号文件”提出，2005年对种粮农民直接补贴的基本原则是“大稳定、小调整”。“大稳定”，即保持粮食直补政策的基本稳定；“小调整”，即对实施粮食直补的具体办法进行适当调整，妥善解决直补工作中遇到的问题。因此，2005年的直接补贴方式基本与2004年一致。
(二)部分脱钩补贴模式——与当前产量或价格有关
1.欧盟的直接收入补贴。挂钩补贴是指对农民的补贴与当期的生产(产量或价格)有关。欧盟1992年开始的直接收入补贴就是这种补贴模式，农民可以根据每年种植的各类作物的面积申请面积补贴(可享受面积补贴的作物有限制)。每公顷面积的补贴额按照每吨补贴额与平均单产来确定，每吨补贴额和平均单产在不同作物之间和不同地区之间是不同的，甚至不同年份也不同。农民享受补贴的土地面积按实际面积计算，但受到一个地区基础面积(1989～1991年3年平均值)的限制。如果现在一个地区的实际面积大于基础面积，则单位面积补贴额相应减少。即每个地区每种产品的补贴总额是按照基础面积确定后不变的，实际面积越大，单位面积所能享受到的补贴额就越少。同时还对农户提出休耕的要求，一般对规模农场要求休耕10％。从政策本身情况来看，欧盟的直接收入补贴属于WTO要求消减的黄箱政策，但是由于欧盟在具体实行时对补贴面积(休耕、基础面积)进而对产量进行了限制，这一政策被列为蓝箱政策。
2.我国的直接补贴。从实际的执行情况来看，我国辽宁、湖北、河北、青海和陕西5省区属于该模式。虽然对农户的补贴是按照当期实际种植面积分配，但是由于各省是在总额确定后再对各县分配的，因此各县的补贴总额是受到限制的，和欧盟2003年以前实行的政策相类似，属于蓝箱政策。
例如，湖北省2005年安排6.36亿元资金直接补贴农民，省-县按照粮食商品量和适当向粮食主产区倾斜(尤其是向稻谷主产区倾斜)的原则分配资金，县-农户按照2005年农户的粮食(补贴品种)实际种植面积补贴(见表2)。
表2 2004～2005年部分脱钩补贴模式执行情况
地区补贴地区、对象范围 补贴到县依据 补贴到户依据补贴到户标准(2004)
陕西28个粮食主产县商品量种植面积 0.066元/千克
辽宁 全省 商品量种植面积 225～300元/公顷
湖北 全省 商品量种植面积 ——
河北 全省
计税总产量 种植面积 ——
青海 全省计税面积
种植面积60元/公顷
资料来源：根据各地直接补贴实施办法和各种网站的相关报道整理。
(三)挂钩补贴模式——与当期产量和价格有关
我国有部分省区实行挂钩的补贴模式，补贴标准固定，按农民当期的实际种植面积或者粮食交售量进行补贴，对粮食生产具有直接的刺激作用。
例如，湖南省2004年按计税面积中的实际种粮面积和单位面积补贴标准来计算粮食直接补贴。省-县统一采取在计税面积基础上，剔除半年内不能恢复粮食生产的经济作物和养殖面积的方法来核定种粮面积，县-农户按照计税面积中的实际种粮面积进行补贴(见表3)。
表3 2004～2005年挂钩补贴模式执行省份及具体情况
地区补贴地区、对象范围补贴到县依据 补贴到户依据 补贴到户标准(2004)
江西 全省 种植面积 种植面积 150元/公顷
湖南 全省 种植面积 种植面积 165元/公顷
江苏 全省 种植面积 种植面积 300元/公顷
山东 全省 种植面积 种植面积 ——
广东
全省种粮大户 种植面积 种植面积 300元/公顷
北京 全市种植小麦和玉米的农民
种植面积 种植面积 450～900元/公顷
天津列入种粮计划的农民 种植面积 种植面积 450元/公顷
上海 全市 种植面积 种植面积 900～1200元/公顷
重庆2个粮食生产重点县
种植面积 种植面积 150元/公顷
云南 20个粮食主产县和部分农场
种植面积 种植面积 150～225元/公顷
山西 全省 种植面积 种植面积 75～150元/公顷
新疆 全区 实际交售量实际交售量 0.2～0.3元/千克
浙江 全省粮食生产者、种粮大户 订单交售量订单交售量 0.1～0.14元/千克
福建 全省 订单交售量订单交售量 0.16元/千克
广西 18个粮食主产县
订单交售量订单交售量 0.08元/千克
资料来源：根据各地直接补贴实施办法和各种网站的相关报道整理。
(四)国际比较及借鉴
1.补贴模式不同。目前发达国家已经把直接收入补贴作为支持和保护农业的主要方式之一，而且欧盟和美国更加倾向于脱钩补贴模式。我国也于2004年开始大规模实行这一政策，而且对三种模式(脱钩模式、部分脱钩模式和挂钩模式)都有所涉及，其中有9个粮食主产区(全国共13个粮食主产区)实行了脱钩或部分脱钩模式。
2.补贴环节存在差异。发达国家的补贴资金分配方式所需环节较少，在一个国家内基本统一，直接到户。而我国需要经过两个环节：省补贴到县，县补贴到户。有的地方两个环节补贴依据不同，例如，陕西、河北、湖北、青海和辽宁，最初是按照过去的商品量或计税面积分配省级财政资金，属于脱钩模式，但是由县到户时，按照实际种植面积补贴，与当前种植面积挂钩，属于部分脱钩模式。
3.补贴依据存在明显差异。发达国家都是按照“直接补贴额=直接补贴率×补贴单产×补贴面积”[1] 来进行补贴，以此为依据的补贴过程相对简单，全国统一，例如美国就是按照基期的产量(补贴面积×补贴单产)和补贴率进行确定，一经确定，几年内不再发生变化，操作成本较低。而我国的补贴依据的确定相对复杂，有的按照基期的商品量作为补贴依据，有的按照计税面积或计税常产等作为补贴依据，类型复杂，种类过于繁多，操作成本较高。
4.补贴力度存在差异。发达国家对农户的补贴力度较大，例如，按照德国的平均单产水平，2000年每公顷谷物和休耕地的补贴额经折算约为300～350美元[2]。而我国对农户的直接补贴政策处于起始阶段，再加上国家财力有限，且需要补贴的农民的基数较大，因此目前我国直接补贴力度仍然有限。从各地的执行情况来看，除了沿海地区和北京、上海等发达地区补贴力度在300元/公顷以上，一般的补贴力度在150元/公顷左右。
5.补贴标准的确定存在差异。按照公式“直接补贴额=直接补贴率×补贴单产×补贴面积”进行补贴时，补贴率的确定是非常重要的，欧美等发达国家一般都是事先确定了补贴率，再根据公式计算农户享受的补贴额，即先确定补贴标准再确定补贴总额。而我国大部分地区采取相反的程序，先据财力确定各省的补贴总额，再确定对农户的补贴率，直接的结果就是补贴力度与各地的财力直接相关，地区差异非常明显。从表1、表2和表3可以看出这种差异性。例如，对于挂钩补贴模式，山西省对稻谷补贴75元/公顷，而上海市对种植水稻的农户按照种植规模给予900～1200元/公顷不等的补贴，两省之间差异巨大。同为主产区的江西和江苏两省的补贴标准差距也较大，江西按照水稻种植面积给予农民150元/公顷的补贴，而江苏按照水稻种植面积给予农民300元/公顷的补贴，可见各省补贴标准与财力的相关程度。
二、我国农民直接补贴政策的执行效果评价
在我国大规模实行的直接补贴政策，成为影响重大的惠农政策，其主要目标是通过保护种粮农民利益以提高农民种粮积极性，最终确保粮食安全。
(一)农民直接受益，种粮积极性得到提高
以往通过国有粮食购销企业对农民进行价格补贴，由于存在压级压价等现象，农民实际上很难从中受益，而且效率损失较大。直接补贴改变了以前通过补贴流通环节的间接补贴方式，取而代之的是直接惠及农民。这种看得见的实惠对农民的激励作用是巨大的，特别是在政策实施的初期。
据2004年对5省的调查显示，主产区农民人均直接补贴收入要高于其他地区，农民人均拿到直接补贴最多的是吉林省，人均107.87元，使农民人均纯收入增长了5.5％，其次是内蒙和河南，分别使人均增收21.64元和18.3元，最少的是贵州。由此可见主产区农民在2004年的直接受益程度。
表4 样本省份农户直接补贴受益情况
省份
吉林内蒙古河南甘肃贵州
调查户
82
62 238 59 60
人均补贴资金 107.87
21.64 18.36.551.35
注：数据来自农村住户调查资料。
农民种粮积极性的提高并不完全在于直接补贴的多少，而在于这项政策传递的信息表明中央政府对农民的进一步关心和关注，这项政策的外部性要远远大于其政策本身，看得见的实惠大大提高了农民的种粮积极性。根据对河南和辽宁两个粮食主产省的调查显示(表5)，农民对目前的直接补贴比较满意，90％以上的农户给予较高的评价[3]。粮食直接补贴政策的积极作用，加之2004年出台的一系列政策和良好的气候环境，一起推动了我国粮食生产的全面发展，全国粮食种植面积和产量都得到明显提高。
表5 对直接补贴政策的评价
非常满意和满意 一般 不满意或非常不满意
河南省 92.6 6.2 1.2
辽宁省 87.610.0 2.4
合计
90.1 8.1 1.8
注：作者调查所获数据。
(二)为粮食购销市场化和国有购销企业完善企业制度创造了条件
一直以来，我国粮食购销都在向市场化方向不断推进，但是速度相对较慢，除了考虑到粮食的特殊性，不宜快速实现全面市场化以外，主要的障碍是国有粮食购销企业长期以来存在政企不分、思想传统等一些体制性问题，全面走向市场，展开公平竞争的能力欠缺。政企不分的一个主要原因是企业承担着间接补贴农民等一系列政府职能，造成企业缺乏走向市场的主动性。因此，要想实现购销全面市场化，并使国有企业继续发挥主渠道功能，就必须把国有企业塑造成具有市场化理念的市场主体。而直接补贴政策的实行，为企业减轻承担的政府职能，真正实现政企分开，全面走向市场提供了条件。粮食直接补贴改变了我国长期以来沿用的间接补贴方式，实现了我国粮食补贴制度的创新，创新了国家支持农业发展的机制，加快了我国粮食流通体制市场化改革的进程[4]。
补贴方式改革后，取消保护价政策，企业不再承担按照政府制定的保护价敞开收购农民余粮的义务，政府也不再对国有企业进行超储补贴，国有企业与其他粮食购销主体以平等的地位进入粮食购销市场，以市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，与其他企业公平竞争。直接补贴的实施促进了购销市场化和购销主体多元化的顺利推进，有助于培育和完善我国粮食购销市场，也有助于国有粮食购销企业的制度完善。目前，在实行直接补贴政策的地方都放开了粮食购销市场和购销价格，粮食购销市场化和购销主体多元化全面推进。
(三)粮食风险基金使用效率提高
1998年粮改以来，我国粮食风险基金的用途得到调整，主要用于：支付中央储备粮和省级储备粮利息和费用补贴；粮食购销企业执行国家敞开收购农民余粮政策形成的超储库存粮油利息和费用补贴。希望通过这样的补贴方式支持粮食储备制度的有效运作和粮食收购保护价制度的落实，最终实现粮食安全和粮食市场稳定两大政策目标。但是，由于收购和销售的价格形成机制不同以及长期存在的一些体制性原因，国有收购企业连年亏损，库存增加，粮食风险基金的投入增多，财政负担加重。2002年开始试点直接补贴方式，把补贴流通环节转变为补贴生产环节，进一步调整粮食风险基金的用途，主要用于对种粮农民直接补贴、支持粮食储备、稳定粮食市场等。实施粮食直接补贴政策后，直接把风险基金的部分资金用于直接补贴农民，并没有额外增加财政负担，使粮食风险基金得到有效利用。
三、主要结论及对策建议
直接补贴政策由于自身的许多优点以及外部环境的推动，成为许多国家支持和保护农业的主要方式。就补贴模式而言，发达国家更倾向于脱钩补贴模式，而我国的“三种模式、两个环节”的直接补贴制度更符合具体实际。我国地缘广阔，按照粮食生产的比较优势分为粮食主产区、产销平衡区和主销区，各地差异明显，针对具体情况采取不同的补贴模式是合理的。由于我国农户规模小、数量多，由省财政直接面对众多农户是非常困难的，因此在具体步骤上要继续维持两环节的做法：省-县，县-农户。
发达国家主要是按照公式“补贴金额=种植面积×单产×补贴率”进行补贴，不同作物的单产和补贴率是不同的，同一作物在不同地区之间的单产也是不同的。这些做法对我国有很大的借鉴意义，但是在具体执行时需要加以创新。要以此为基础，简化补贴依据的确定程序，每种模式固定一种补贴依据确定方式，供地方选择，避免过高的操作成本。
我国直接补贴政策效果明显，在农村地区产生了深远的影响，提高了农民收入，种粮积极性得到显著提高，粮食购销市场化和购销主体多元化改革顺利推进，提高了粮食风险基金的利用效率，是我国支持和保护农业制度的一次创新。尽管如此，我国粮食直接补贴政策力度与发达国家存在差距，而且在地区间也存在巨大差异，直接补贴力度和地方财力有着很高的相关度。应该加大主产区粮食直接补贴成本分担制度的改革，加大补贴力度，并缩小直接补贴的地区差异。
直接补贴仅仅是支持和保护农业的一种方式，欧盟和美国都有其他的农业支持政策配套，例如美国的反周期支付，欧盟的价格支持政策等。我国也应继续进行配套改革和完善现有制度安排，全面支持和保护我国农业，确保粮食安全，保障农民利益。