信息公开与我国环境执法，本文主要内容关键词为：我国论文,环境论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]DF3 [文献标识码]A [文章编号]1004-0633(2013)05-074-10
随着我国工业化、城市化进程的不断加快，环境问题已经成为制约我国经济和社会可持续发展的重大问题，也成为党和国家高度关注的民生问题。党的十八大报告更是首次专章论述生态文明，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。环境保护被放在了更加突出的战略位置。目前我国环境法律体系已基本建立，但由于环境执法机制的不足，我国环境形式仍非常严峻，重大环境污染事故时有发生。①基于国家法律体制与现行立法，我国环境执法主要采用“命令—控制”模式(command and control model)，然而，环境执法的复杂性以及“命令—控制”模式固有的诸多缺陷，理论界普遍认为，传统的“命令—控制”执法模式或者惩罚机制无法实现环境法律的崇高目标。②因此，自上世纪80年代以来，多数发达国家开始选择其他环境执法模式，例如美国“环境保护局”(Environmental Protection Agency，EPA)在上世纪90年代已经指出，“环境保护局制定、执行环境法律的方式急需变革”，[1]同时提出应当通过合作、灵活的执法机制以更好地实现环境执法目标。③在此背景下，近年来我国也开始探索和试点各种新型执法机制。但遗憾的是，目前我国理论界对此方面的梳理和分析相对较少。西方国家环境执法模式经历了怎样的发展和变迁?不同执法模式的优点和不足何在?当前我国试行的各种新型执法机制的理论基础何在?现行试点存在哪些制度不足?只有系统厘清这些问题，才能从根本上认清我国环境执法问题的主要症结，并为完善我国环境执法机制寻找到科学合理的路径和方向。
一、环境执法模式的动态演变
从世界范围内来看，上世纪60年代各国环境执法普遍采用“命令—控制”模式，然而自80年代开始，许多国家逐渐改变单一行政命令模式，开始综合运用经济、信息等多种方式控制和治理环境污染，进而形成“命令—控制”模式(command and control model)、市场激励模式(market incentive model)、信息规制模式(informational regulation)三种手段。
(一)“命令—控制”模式
“命令—控制”模式属于传统法律执行模式。大体来说，此种模式主要是指国家通过立法明确社会管理目标，同时依靠执法机关通过调查、监督与处罚等行政执法程序保障社会主体(包括企业、个人)遵从法律要求，确保预设目标的实现。对于环境执法而言，“命令—控制”模式主要是指环境执法机关依照国家环境法律的目标和要求，通过设定环境标准等方式“命令”排污主体(主要是企业)减少污染排放，并通过常规检查与专项调查等方式，以“控制”企业污染治理设备或相关技术条件符合法律预设标准。“命令—控制”模式背后蕴含的机制在于“威慑型执法”(Deterrence-based Enforcement)：排污企业作为理性主体，其是否采取违法行为主要基于违法收益和违法成本的比较。如果违法产生的收益超过可能的处罚成本，企业就会“理性”地选择违法，反之企业就会遵守法律。[2]因此，对于执法机关而言，为有效地威慑不法行为的发生，应当通过提高违法成本以威慑不法行为的发生。具体来说，可以提高对违法行为的处罚额度，也可以增加处罚的确定程度。④
自20世纪60年代以来，“命令—控制”曾经作为主要环境执法模式在世界范围内得到普遍适用。然而，各国环境执法模式的不断发展，“命令—控制”模式渐渐受到理论与实务界越来越多的批评。首先，在“命令—控制”模式下，国家环境治理目标主要依赖于中央统一制定，然而，中央无法掌握环境政策的所有信息，因此，环境政策目标可能与现实条件并不一致；尽管科层式执法机构可以确保环境政策目标的统一，但由于各级执法机关缺乏自由裁量权，使得执法机制过于僵化；⑤其次，不同地区以及不同企业的污染治理水平、技术条件与处理成本并不相同，统一的治理目标可能造成环境执法缺乏效率，部分具有产出效率的企业(即边际产出收益超过边际治理成本)无法达到既定标准而被关闭，而部分无效率的企业(污染治理水平已经超过边际产出收益)可能仍符合标准而继续生产；[3]再次，环境标准执法模式会使已经达到环境标准的企业缺乏持续改进治理水平的激励，[4]同时也会抑制污染治理技术和相关制度的创新；[5]最后，由于污染治理技术的复杂性，以技术标准作为污染治理监管手段会使得执法过程非常复杂并且必将是迟延的。[6]因此，世界银行(1999)通过对不同国家污染治理的调查评估后指出，“一刀切式”(one-size-fits-all)污染治理标准没有考虑到不同污染企业的实际产出与治理成本，忽视了效率原则。[7]
我国环境法制建设主要开始于上世纪80年代，由于环境立法过于原则、行政职权过于强大、环境司法相对较弱、民众参与机制尚不发达等多方面原因，我国环境执法目前仍主要依据“命令—控制”模式，⑥而诸如市场机制、公众参与等机制明显不足。⑦不仅如此，由于当前环境执法部门职权较弱、执法资源和能力相对不足，以及地方政府GDP考核机制等方面的原因，我国当前“命令—控制”式执法效果相比较于其他国家而言都明显不足，⑧由此导致我国环境污染问题非常严重，并且长期难以得到根本性的改善。
(二)市场激励模式
“命令—控制”模式存在上述不足的根本原因在于，该模式将企业遵从环境法律的原因仅仅归于其违法排污收益超过处罚成本，然而实践中，企业对于环境法律的认识及其遵从决策的过程非常复杂，上述认识未免过于简单。例如部分企业遵从环境法律可能是基于社会责任或社会道德规范的要求，[8]或者是来自于企业外部的各种潜在压力(如市场力量、企业声誉维护、潜在的诉讼赔偿)。在这些情况下，“命令—控制”模式及其蕴含的执法威慑理论可能并不适用。有鉴于此，自上世界80年代开始，国外理论与实务界开始关注通过市场机制“内部化”(internalize)企业的污染损害。与“命令—控制”模式不同，市场激励机制主要通过改变企业污染治理的收益与成本，从而实现社会整体“净利益”(net benefit)的最大化。依据经济学基本原理，企业污染治理的收益随着治理水平的提高而不断减少(边际收益递减)，而污染治理的边际成本随着治理水平的提高而增加，因此，社会最优的污染控制水平应当是使企业污染治理的边际收益等于边际成本。所以，市场激励模式主就是激励企业将污染排放量控制在最优标准，从而实现整体污染控制的效果。⑨
与“命令—控制”模式不同，市场激励模式主要是通过市场力量“内部化”企业污染成本：首先，环境立法和执法机关可以根据污染治理总体目标，对超过预定排污标准的企业给予高额、累进性的罚款，不断提高企业污染的边际成本，这会激励企业将污染排放量控制在法定标准以下；其次，由于各企业实际排污数量、污染治理成本并不相同，市场激励机制可以促使企业根据其自身条件理性地选择最优的污染排放量，因此，相比较于统一的排放标准要求，市场激励机制更加灵活，并且可以激励企业持续性地改善相关设备和工艺以不断减少污染排放，进而可以持续改善社会整体利益。最后，在市场激励模式下，环境执法机关无需对每个企业的污染治理及排放数量做详细地调查，因而极大地节约了执法成本。
具体来说，市场激励机制主要包括“排污费制度”(Effluent Fees System)和“排污许可证交易制度”(Tradable Permits System)。⑩排污费制度主要是环境执法机关根据“污染者付费”原则，对排放污染或超标排污主体征收一定数额的费用，[9]实质上就是为企业污染确定相应的支付价格。[10]由于排污费用与排污数量及浓度直接相关，企业为降低污染成本就会努力减少排污数量，直到减排节约的排污费等于减排的边际成本(例如增设的排污装置)。排污费制度因而可以使企业完全承担实际污染成本，并且激励其不断改善污染治理水平，实现国家污染控制和治理目标。我国自1979年《环境保护法(试行)》中就规定了排污收费，并且在《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固定废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律中都规定了排污费制度，《排污费征收标准管理办法》则进一步明确排污费的征收标准和计算办法，进而形成了比较完善的排污费制度。
排污许可证交易制度则主要是指国家根据环境治理目标，事先确定特定时段内特定地区(或行业)污染排放总量，然后依据特定标准将污染指标分配到各排污单位，如果企业的排污限额尚未“用完”，可以将剩余额度进行或者用以抵减其分支机构的排污数额，超过排污限额的企业也可以“购买”排污指标，或者承担相应的罚款。在此制度下，由于排污额度可以直接转化为财富，企业也会尽可能地减少其排污数量。基于该制度在污染治理方面的优越性，理论界许多学者对此都持赞扬态度，认为该制度能以更低的成本实现环境治理目标。(11)在实践中，许多国家自上世纪80年代也开始施行排污许可证交易制度，例如美国环境保护局(EPA)通过排污许可证交易制度成功将本国炼油企业排污量减少到原先的10％，并且认为该机制每年可以为炼油行业(或消费者)节约2.5亿美元，[11]在1990年颁布的《清洁空气修正法案》(Clean Air Act Amendments)中，污染许可交易制度成为该法律的核心内容。据统计，与“命令—控制”模式相比，排污许可证交易制度可以每年为美国节约10亿美元。[12]我国从1988年也开始试点并逐步推广排污许可证交易制度，目前许多省市都在推行本地区的许可证交易制度，并且已经在北京、天津、上海、黑龙江等地形成了排污许可证交易平台。[13]
尽管市场激励模式在理论与实务界都获得了很多支持，然而该模式也受到部分学者的批评。部分学者认为市场激励模式意味着大型企业拥有更多污染的“权利”，这可能并不公正；[14]也有学者担心市场激励模式可能创造出更多“污染权”。[15]但是，市场激励模式在世界范围内正受到越来越多国家的重视，相关制度也在不断推行。
(三)信息规制模式
所谓信息规制模式，主要是指执法机关将企业污染信息向社会(包括企业工人、股东及其他利益相关主体、消费者和社会公众等)公开的方式以实现环境执法的效果。[16]此种环境执法模式的主要目的，是利用执法机关之外的外部力量(尤其是市场主体和社会舆论的压力)，以补充或替代的传统环境执法政策。(12)具体来说，如果执法机关将企业污染信息向社会公开，利益相关主体和社会公众就会对污染严重的企业形成负面评价，直接影响消费者或投资主体对该企业产品购买或投资。因此，企业为维护其企业价值、市场份额、企业声誉与形象等，就会主动降低污染数量以达到法定排污标准，从而实现国家环境执法预设目标。换句话说，此种执法模式是通过公开企业环境污染信息，激励企业在无需外部监管情况下通过“自我监管”(self-regulation)以达到减少环境污染的执法效果。[17]相比较于“命令—控制”模式与市场激励模式，信息规制模式可以有效节约执法机关的执法资源并降低企业守法成本。因此，信息规制被认为是“上世纪美国法律最重大的发展”，并被认为是继“命令—控制”模式、市场激励模式之后的“第三次浪潮”(third wave)。[18]
在信息规制模式下，执法者无须事先确定统一的环境标准或技术标准，也不必调查、监督企业的实际排污情况，因而比“命令—控制”模式更有效率；同时，立法者和执法者也无须掌握不同企业污染治理的边际收益与成本，并且可以避免分配公平问题，因而比市场规制模式更优。此外，在公民“知情权”(right-to-know)背景下，信息规制模式更具有政治与法律上的正当性。美国自上世纪30年代以来，将信息公开作为社会治理与法律执行的重要模式，开始在证券法等部门法律中，[19]在70年代，信息规制模式已经在公共卫生、社会安全、环境保护等法律领域得到广泛运用，自80年代后，信息规制模式被政策制定者视为首要执行模式。[20]1986年，美国环境保护局(Environmental Protection Agency，EPA)根据《紧急安排和信息知情权法案》(Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，EPCRA)的规定，制定了“排放毒性化学品目录”(Toxics Release Inventory，TRI)，(13)同时，美国环境保护局(EPA)还对企业提供的排污数据经过整理后通过公共媒体和网络向社会公众开放，以激励企业不断改善环境治理。(14)许多研究都认为，污染信息的强制披露对提高污染治理与环境质量有重要的促进作用。EPA也表示，将不断扩大环境信息公开作为一项长期战略计划，[21]为此，1998年EPA专门成立“环境信息办公室”(the office of environment information)，并将该机构的目标确定为“将数据的生成、管理和运用作为一项战略资源以促进公共健康和环境保护，改善公众获取环境信息的途径”。
二、作为规制手段的信息公开
信息公开对消费者行为选择与社会公众评价的影响已经成为经济学界的普遍共识。因此，执法者通过信息强制公开或激励自愿公开，可以影响消费者的偏好：对于两种同质性商品，如果其中某一个企业有严重排污后果，那么，关注环境的消费者可能会选择另一种商品。[22]信息作为环境规制与执法的重要手段，其基本原理在于：通过向社会公众提供不同企业污染排放、环境违法等方面的信息，进而影响企业股东、利益相关者(包括金融机构、消费者、非盈利组织等)对企业价值的评估或相关投资决策行为。因此，为提升市场价值、维护企业形象、改善同监管部门及其他机构的关系，企业有动力自行监测并努力提高环境治理水平，监管部门因而可以将信息公开作为环境治理的重要管理手段。具体来说，信息规制模式主要的执行政策主要有两种：(1)“产品标签”(product labeling)政策；(2)信息公开机制。[23]
(一)“产品标签”政策
“产品标签”政策主要是环境监管机构或第三方组织通过向消费者和投资主体提供企业产品有关信息，以影响或改变企业在环境治理方面决策的执法手段。[24]具体来说，环境监管部门或第三方认证机构对符合环境法律标准的企业产品提供统一“标签”或各种认证(如环境质量认证)，告知消费者该产品从原材料到成品的所有环节都符合国家环境质量标准，以满足部分消费者对商品质量信息方面的要求，附有此类“标签”的商品在价格、品质方面无疑更具有市场竞争力，因此，相关生产企业有动力通过控制环境污染以获得该类“产品标签”，进而可以实现国家环境治理的既定目标。
“产品标签”主要是为政府机关、消费者、公益性组织等市场主体揭示企业生产过程中环境污染及治理相关信息，以消除因信息不对称而导致的社会效率损失。对于消费者而言，随着社会公众对环境保护的越发关注，绿色消费观念逐渐在全世界范围内受到消费者的普遍推崇，(15)国外相关实证研究已经表明，相比较于普通商品，消费者更愿意购买附有“绿色食品”、“‘无害海豚’金枪鱼”、“有机食品”等认证标签的商品，(16)此种选择部分原因是消费者觉得这些标签意味着食品本身不含有害物质，另一部分原因是消费者愿意花一定的代价支持、参与到国家环境治理与保护政策中。(17)
然而，部分学者和国际组织对“产品标签”政策的有效性提出质疑。[25]例如多数国家的“产品标签”政策仅仅局限于某些特定产品，同时，该政策与其他环境政策孰优孰劣理论界也并不清楚。[26]“产品标签”政策的成功主要取决于环境标准是否容易达到、相关产品的消费者对该类标准是否足够关注，以及多数企业是否支持该类标准，[27]然而这些因素在实践中非常复杂，该政策的有效性仍有待观察。
(二)信息公开机制
与“产品标签”政策不同，信息公开机制主要是向社会公众公开企业原材料及生产过程对环境影响的完整数据和准确信息。对于信息公开机制的正当性，理论界认为主要存在三方面理由：(1)从规范层面来看，社会公众对于国家或本地区环境污染信息拥有“知情权”，环境信息公开是公众知情权的体现；(2)从实质意义上讲，环境信息公开机构可以帮助监管部门、企业以及社会公众更好地理解环境污染现状，寻找到有效规制的方法、途径；(3)从工具意义上讲，环境信息公开不仅让污染严重企业产生“羞辱”感，同时，也会让社会公众、媒体、监管部门从外部对企业产生压力，促使企业不断改善污染治理。
然而，公民环境知情权可能受到两个因素的影响：首先，公民环境知情权的有效落实，必须让公众能够理解各种环境数据的真实含义，并且企业不会隐瞒数据或者对某些数据做不正当地解读以误导社会公众；其次，环境知情权与企业的商业秘密可能存在冲突，完全披露企业环境数据可能泄露其污染治理相关技术或管理信息。为此，Beierle(2003)提出环境信息公开制度的设计应当坚持以下原则：(1)信息公开机制必须明确告知企业管理者应当提交的具体信息，或者告知政策目标让管理者判断应当提供的信息；(2)这些信息必须能被社会公众充分理解；(3)企业收集、整理信息的成本不能过高，否则企业可能通过各种形式抵制信息公开制度；(4)数据的准确性是环境信息公开机制的关键；(5)为避免商业秘密或敏感信息的泄漏，信息公开的方式和渠道也需要合理控制。(18)
三、信息公开实践：美国与印度尼西亚
信息公开模式自上世纪80年代在部分国家推行以来，在全世界范围内开始受到越来越多的关注，多数国家在仿照或借鉴其他国家实践基础上，结合本国实际建立信息公开制度。基于环境信息获取的技术手段、获取成本、信息处理能力等方面的不同，发达国家和发展中国家选择的模式差异较大，其中美国TRI项目被视为发达国家模式的代表，而印度尼西亚PROPER项目成为很多发展中国家的借鉴蓝本。
(一)美国TRI项目
1984年12月，印度博帕尔市美国联合碳化物(印度)有限公司发生重大氰化物泄漏事件，造成2500人死亡，超过200000人永久残废。1985年8月，西弗吉尼亚再次发生化学品泄露重大灾难。一系列重大环境污染事故使得美国社会民众和环保组织要求政府敦促企业向社会公开有毒化学物品排放信息。在此压力下，美国环境保护局(EPA)1985年建立自愿性“化学危险品事故预警项目”(Chemical Emergency Preparedness Programs)。1968年美国国会通过“紧急计划与社区知情权法案”(The Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，以下简称EPCRA法案)，(19)该法案的目的是“向公众提供社区内危险化学品方面的重要信息，同时在出现危险化学品泄漏事件时，建立紧急安排与及时通知机制以保护社会公众。”(20)
根据“紧急计划与社区知情权法案”的规定，工业企业必须向监管当局提交有毒化学品排放信息，具体提交的形式有两个：(1)紧急与危险化学品目录报告(Emergency and Hazardous Chemical Inventory Reporting)；(2)排放毒性化学品目录(常规)报告(Toxic Chemical(routine) Release Inventory Reporting)。在第一种形式下，根据EPCRA法案第11021、11022条的规定，一旦企业排放的某类有毒化学品超过法定限额，企业的所有权人或实际经营者必须向EPA提交“原材料安全数据清单”所列的有毒化学品排放情况。[28]第二种形式也被称为TRI项目，其在世界范围内产生重大影响。
根据“紧急计划与社区知情权法案”的要求，EPA与州政府要定期收集工业企业每年排放的各类有毒化学物品相关数据，并根据企业所提交的排污数据，建立全国性的排放毒性化学品目录(Toxics Release Inventory，TRI)。[29] TRI项目的目的在于，“向联邦、各州、各级地方政府以及社会民众提供相关信息……告知民众企业排放有毒化学品相关情况，帮助政府机构、学者以及其他公众获取相关数据，为制定适宜监管条例、指导意见和相关标准提供资助，以及其他类似目的”。[30]为此，美国环境保护局(EPA)要求“任何人在支付少量成本后都可以通过计算机网络或其他方式使得TRI数据”。[31]1990年美国国会通过“污染防治法案”(Pollution Prevention Act)，要求排污企业在提交的“排放毒性化学品目录”相关数据中增加污染物处理以及能源节约相关数据。
为便于所有企业所提供的有毒危险品信息的统一性，根据EPCRA法案第11023条的规定，EPA发布了统一的“排放毒性化学品表格”(即R表格)，R表格明确了企业提交信息的具体内容和TRI数据结构。该表格不仅包括企业的名称、地址以及经营主业，还包括以下排放毒性化学品相关信息：(1)毒性化学品是否已经产生、处理或其他方式使用，该类有毒化学品的属性；(2)对企业本年度产生的毒性化学品的最大量(按类别)进行估算；(3)对企业废气处理的方法，以及对该方法处理效率的估算；(4)每年向各种环境媒介投放的毒性化学品的总量。[32]
EPCRA法案的目标是向社会揭示毒性化学品的全部处理过程，并向社会公众提供相关的详细信息，同时帮助民众了解毒性化学品的危害。因此，TRI项目的核心在于报告要求，即向社会公众揭示其可能暴露于各种有毒化学品的完整画面。具体而言，凡是雇佣10个以上全职雇员的企业，或属于美国“标准工业分类”(Standard Industrial Classification)中编号第20至39的工业企业，以及生产、运输或其他方式使用有毒化学品并超过EPCRA第11023条(f)规定标准的企业，都要依照规定提交毒性化学品相关信息。[33]此外，环境保护局还可以根据企业排放化学品的毒性、企业距离其他排放化学品企业或居住中心区的远近、企业过去排放毒性化学品的记录以及其他相关因素，决定该企业是否也要依照本法案要求提交该信息。[34]
此外，企业提供其排放的某类化学品信息可能涉及商业秘密，为平衡公民知情权与企业商业秘密，EPCRA法案在第2203条规定了“交易秘密”(Trade Secret)制度。(21)具体来说，在满足下列条件下，企业可以申请不提供某特定类型的化学品相关信息：(1)这些信息属于交易秘密；(2)对该信息属于交易秘密的详细解释；(3)单独向EPA提供此类信息。[35]如果企业向EPA主张某类信息属于“交易秘密”，还必须提供下列证据或事实：(1)企业没有将该信息泄露给其他任何人，除了当地“紧急计划委员会”成员、联邦或州政府的官员、本企业雇员或其他已签订保密协议的人。企业已经对该信息采取了保密措施，并且将继续执行此类措施。(2)根据联邦和州政府的其他法律，此类信息可以不向社会公开。(3)公开此类信息很可能损害企业在市场竞争中的优势地位。(4)该化学品信息不属于通过反向工程就能获知的信息。[36]
EPA在收到企业不公开的申请及相关证据之后，可以依据其他人的请求或者依据自身职权，在30日内对申请材料进行初步审查。如果经初步审查认为申请人的材料真实，并且能够证明该信息属于交易秘密，EPA就会通知申请人在30天内补充提供详细资料以进一步说明该信息属于交易秘密；如果EPA经审查后认为申请人的资料并不能充分说明该信息属于交易秘密，EPA就会通知申请人该审查结论，并且会公开该信息。申请人如对EPA的审查结论有异议，可以进行上诉或请求司法审查。[37]
即便某类化学品被认定属于交易秘密，EPA也会进一步权衡该化学品对周围环境和社会公众可能产生的危害。如果认为该有毒化学品的危害巨大，EPA仍然会通过TRI数据向社会公开，或向特定申请公开的人提供该类信息。此外，如果经其他州的州长或国会各委员会的书面申请， EPA也向该州和委员会提供该类信息，各州长有权权衡该化学品的危害自行决定是否公开。[38]
TRI项目的有效性取决于企业提交信息的真实性和准确性。因此，如果企业提供虚假信息或拒绝提供信息， EPA有权依照EPCRA法案的规定对企业进行处罚。具体来说，如果企业违反了TRI信息提交义务，将会承担37，500美元以下的经济处罚。值得注意的是，EPA可以对企业的每次违法行为单独进行处罚。关于“违反”的标准，EPCRA法案没有明确规定，实践中EPA会参照第11045条的规定，即根据违法行为的性质、违法者的先前记录、违法行为获得的经济利益或减少的损失，以及其他相关因素进行综合判断。[39]关于违反TRI报告的刑事处罚，EPCRA法案也没有直接规定，但是，如果企业在R表格中故意提供虚假或不实信息并且情节严重，EPA可以依照18 USC§1001的规定让企业承担刑事责任。此外，尽管EPCRA法案没有规定，但是，EPA还可以依照《美国联邦法规》(Code of Federal Regulations)§372.10的规定，对于企业提供虚假TRI信息的行为给予每天37，500美元以下的行政处罚。[40]此外，依据第11045条的规定，为核实相关数据的准确性，EPA有权对企业设施进行调查。[41]
(二)印度尼西亚PROPER项目
通过上述分析可以看出，美国TRI项目的实施主要依赖于环境执法机关(EPA)的执法资源和能力以及科学合理的法律规范。然而，对多数发展中国家而言，环境执法机关的能力可能并不充分，相应的法律规范也并不完善。因此，印度尼西亚的“污染控制、评估与评级项目”(Program for Pollution Control，Evaluation and Rating，简称PROPER项目)的做法可能更有借鉴意义。
随着工业化、城市化建设进程加快以及人口迅速增加，印度尼西亚的环境污染也日益严重。自上世纪80年开始，印度尼西亚开始采用“命令—控制”模式，即通过环境执法与监管机制的努力以减少环境污染，但法律遵从的比例一直较低。(22)1995年印度尼西亚“环境影响与管理局”(Environmental Impact and Management Agency，BAPEDAL)建立PROPER项目，提出要“通过荣誉与羞辱机制提高环境遵从”。(23)经过几年时间的努力，项目取得巨大成功，并受到其他国家的关注和模仿。(24)
PROPER项目主要是依据企业实际污染程度、污染治理水平以及法定环境标准等因素，将企业可能违反环境法律的严重程度分为五个等级，并依次从低到高适用不同颜色(黑色、红色、蓝色、绿色、金色)来表示。(25)该评价机制形成以后，“环境影响与管理局”要求被考核企业每月自行报告其排污数据，然后用其他途径获得的企业排污数据进行对比。(26)如果企业自行报告的排污与其他途径获得的数据一致，则接受企业报告的数据；如果不一致，BAPEDAL将对该企业进行专门调查。在获得考核企业真实的排污数据以后，BAPEDAL会通过计算机系统，从而得出最终的评价等级。
由于金色、绿色和黑色处于评价结果的两极，为保证评级结果的准确性，来自BAPEDAL各机构人员会对这三种评级结果的企业会专门进行讨论。此外，在评级结果最终公布之前，BAPEDAL还要经由三个部门的审议：一是有外部人员参与的“特别咨询委员会”；二是国家环境部部长；三是国家总统。甚至在必要的时候，项目官员还要到各地方主要媒体去解释该套评价体系的运行过程。同时，为保障企业和社会公众方便地了解评级结果，BAPEDAL通过新闻发布会通告评级结果，在互联网上公布，并向参与项目的每家企业的管理人和工程师寄送单页的结果简报。
四、我国环境信息公开现状
目前我国环境信息公开主要包括政府环境信息公开和企业环境信息公开。在政府环境信息公开方面，随着《政府信息公开管理条例》等法律法规的完善，并且通过各级环境保护部门的不断努力，我国已经逐步形成环境信息公开相关制度，如城市空气质量日报、城市环境综合整治指标考核机制、“环境城市”黑名单制度等。但与其他发达国家相比较而言，我国企业环境信息公开明显不足，而基于企业排污对环境质量影响的重要性，以及排污企业逐利性的因素，企业环境信息公开应当成为未来我国环境信息公开的重点。
对我国环境执法机制而言，传统的“命令—控制”模式与市场激励模式已经得到普遍采纳，然而我国环境污染问题仍然很严重，环境执法依然非常弱。[42]1998年，经世界银行官员王华的介绍，国内部分理论与实务界人士开始了解印度尼西亚PROPER项目，并决定要在我国建立类似的环境信息公开项目，将污染者的环境表现进行颜色评级并通过大众传媒予以公开，从而推动公众参与环境执法、促使企业关注环境。[43]经过充分协商，原国家环保总局与世界银行达成协议，共同建设《中国工业污染预测及环境管理信息系统》项目，并选择江苏镇江和内蒙古呼和浩特两个城市于1999年至2000年进行试点，其基本构想对企业环境表现用五种颜色进行评级，从好到坏依次为：绿、蓝、黄、红、黑，并将评级结果向公众公开。(27)项目的目标是：第一，通过给予公众获取环境信息的途径从而促进其参与环境保护；第二，通过公开工业企业的环境表现信息，公众给其施加压力，敦促其关注环境保护；第三，通过信息技术提高环保局的环境管理能力；第四，开展信息公开试点，并与中国其它地区分享试点城市的经验。(28)经试点该项目在镇江取得巨大成功，并在试点经验鼓舞下，国家环保总局于2005年发布《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》，要求从2006年起，各省、自治区、直辖市选择部分地区开展试点工作，有条件的地区要全面推行企业环境行为评价，到2010年前，全国所有城市全面推行企业环境行为评价，并纳入社会信用体系建设中。2007年4月国务院发布《政府信息公开条例》，仅在一周以后，国家环境保护总局通过了《环境信息公开办法(试行)》，提出环保部门应当向社会公开“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单”，并在第三章对鼓励企业环境信息公开的内容、程序、方式以及奖励措施进行明确规定。
与此同时，原国家环保总局还与中国证监会合作，不断强化对申请上市和已上市公司的环境信息公开。2003年6月，国家环境保护总局发布《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知》，要求省级环境部门对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行审查和现场核查，并将核查结果向社会公开；2007年8月国家环保总局在《关于进一步规范重污染行业生产经营公司申请上市或再融资环境保护核查工作的通知》进一步要求省级环保部门对从事火力发电、钢铁、水泥、电解铝等重污染行业生产经营公司申请上市或再融资的环保核查工作，并向中国证券监督管理委员会出具核查意见。2008年2月，国家环境保护总局发布《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》提出进一步完善和加强上市公司环保核查制度，将上市公司的环境信息披露分为强制公开和自愿公开两种形式，并要求上市公司应当立即披露可能对上市公司股价产生较大影响且与环境保护相关的重大事件。2008年5月上海证券交易所发布《上市公司环境信息披露指引》鼓励上市公司在公司年度社会责任报告中披露或单独披露《环境信息公开办法(试行)》中提到的九类环境信息等。2010年7月，国家环保部发布《关于进一步严格上市环保核查管理制度加强上市公司环保核查后督查工作的通知》提出完善上市公司环境信息披露机制，要求上市公司及时、完整、准确地披露环境信息、发布年度环境报告书。2011年1月，国家环保部发布《上市公司环境信息披露指南》，要求火电、钢铁、水泥等16类重污染行业上市公司应当发布年度环境报告，定期披露污染物排放情况、环境守法、环境管理等方面的信息。
从目前我国环境信息披露现状来看，尽管我国已经开始推行信息披露作为环境治理的重要手段，但无论在法律制定和行政执法方面都存在诸多不足。例如，依照原国家环保总局(现环境保护部)2005年《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》的部署，2010年以前全国所有城市要全面推行企业环境行为评价，虽然目前全国许多城市已经开展或正在开展企业环境行为评价机制，然而远未达到全国范围内推行的程度，同时拟作为全国范围内适用的《企业环境行为信用评价管理暂行办法(初稿)》刚刚完成，尚处于内部审议阶段。(29)此外更为重要的是，从目前已公开的企业环境行为评价结果来看，基本上各省市公开的评价结果都仅仅公开企业名称与最终结果，(30)根本没有企业实际排污种类、数量、治理措施等方面的详细信息，很难达到项目预设的公众参与、社会压力等目标，其作为环境规制与执法手段的基本功能也大打折扣。此外，对于申请上市或已上市的信息公开而言，尽管国家环境保护部已经制定大量行政法规要求上市公司披露环境信息，但这些法规基本上都是单方面对上市公司信息披露的规定，而我国上市公司信息披露的监管工作主要由证监会负责，因此，环境保护部制定的上述法规能否得到有效实施仍有待观察。
五、我国环境信息公开制度的完善建议
相比较于“命令—控制”模式和市场激励模式，信息公开作为环境执法的第三种重要手段，已经受到世界范围普遍欢迎，并逐渐成为各国环境管理的主要手段。尽管我国已经制定《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》等相关法律，同时也在全国范围内逐步开展企业环境行为评价机制，但由于既有法律规定和制度设计相对不足，我国环境污染现状仍非常严重。[44]为进一步提高我国环境执法效率，完善环境信息公开相关制度，笔者认为相关机关至少应在以下方面做进一步完善：第一，进一步完善我国现行《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》等规定。尽管《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》都规定了环境执法机关应当依申请或依职权公开掌握的企业环境信息，但同时也规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，(31)然而现行法律并没有对“危及公共安全、经济安全与社会稳定”做进一步明确，实践中部分地方政府以此作为“挡箭牌”，将“不便提供”、“不易公开，容易引起媒体炒作”作为拒绝的理由。(32)因此，未来法律完善时，应当对此的内涵和外延做进一步明确，保障环境信息公开真正落实。第二，正如前文所述，企业环境信息公开涉及企业商业秘密，但是，我国现行法律没有对商业秘密的内涵和外延进行明确，因此，实践中部分企业将治理污染物的设施和排放污染物的情况视为商业秘密而拒绝提供。(33)美国EPCRA法案第2203条对商业秘密与环境信息公开的处理程序进行了详细规定，我国未来法律可以参考该条规定，除对涉及商业秘密的环境信息做进一步明确之外，还需要在程序上对权利人主张商业秘密的处理程序做进一步明确。第三，为有效落实企业环境行为评价机制在环境执法与治理的积极作用，执法机关应当进一步公开企业环境评级机制具体考核过程以及考核企业的具体排污信息，以真正发挥该项制度的功能。第四，由于污染治理设备、相关技术以及环境信息的专业性，社会民众对此可能并不完全理解，因此，其他国家都非常重视第三方机构和组织在环境信息整理方面的作用。近年来我国也逐渐成长了一些公益性环境组织(如公众环境研究中心、绿色流域、自然之友等)，并且其在环境信息的收集、整理方面开始产生一定影响力量，因此，国家应当重视与这些民间公益性环境组织的有效合作，进一步发挥这些民间组织在环境信息公开方面的积极作用。第五，对于上市公司的环境信息公开，在我国现行管理体制下，国家环境监管部门应当加强同证券监督管理部门的合作，联合出台上市公司环境信息披露的规范性文件，同时通过协同决策、联合执法、信息共享机制等机制，共同完善对上市公司环境信息披露的监督、管理工作。
注释：
①据不完全统计，我国1998年至2006年共发生环境污染和破坏事件14742起，平均每年发生1600多起。一些重大的环境事件如2005年松花江水污染事件、广东北江镉污染事件、2007年太湖蓝藻危机等，造成巨大经济损失并且产生重大社会影响。
②Malcolm K.Sparrow,1994,Imposing Duties:Government's Changing Approach to Compliance,Westport,Conn.:Praeger.; Michael M.Stahl,1995,Enforcement in Transition,the Environmental Forum,available at http://infohouse.p2ric.org/ref/03/02717.pdf.
③Marshall J.Breger,1996,Regulatory Flexibility and the Administrative State,32 Tulsa Law Journal (1996-1997),Vol.32,p.325-326.; Eric W.Orts,1995,Reflexive Environmental Law,Northwestern University Law Review,Vol.89,pp.1227-1233.
④Gary S.Becker,1968,Crime and Punishment:An Economic Analysis,Journal of Public Economy,Vol.76,pp.169-217.; George J.Stigler,1970,The Optimum Enforcement of Law,Journal of Political Economy,Vol.78,pp.526-536.
⑤Danel J.Dudek & John Palmisano,1998,Emission Trading:Why Is This Thoroughbred Hobbled? Columbia Journal of Environmental Law,Vol.13,p.220.; Robert W.Hahn and Gordon L.Hester,1989,Where Did All the Market Go? An Analysis of EPA's Emission Trade Program,Yale Journal on Regulation,Vol.6,p.109.Richard B.Stewart,1988,Controlling Environmental Risks Through Economic Incentives,Columbia Journal of Environmental Law,Vol.13,p.158.
⑥参见：王蔚.改革开放以来中国环境治理的理念、体制和政策[J].当代世界与社会主义，2011，(4)；肖金明.中国环境法治的变革与转型[J].中国行政管理，2009，(11)；吴荻、武春友.建国以来中国环境政策的演进分析[J].大连理工大学学报，2006，(4)；朱德明.环境执法不力的经济学思考[J].环境导报，1996，(4).
⑦参见：曲阳.中日环境执法对策的研究与探讨[J].华东政法大学学报.2010，(2)；潘世钦，石维斌.我国公众参与环境执法机制的缺失与完善[J].贵州师范大学学报，2006，(1)；黄锡生，王江.中国环境执法的障碍与破解[J].重庆大学学报，2009，(1).
⑧参见：曲阳.中日环境执法对策的研究与探讨[J].华东政法大学学报，2010，(2)；秦虎，张建宇.中美环境执法与经济处罚的比较分析[J].环境科学研究，2006，(2).
⑨Pannell,D.,2001.Harry Potter and the Pendulums of Perpetual Motion:Economic Policy Instruments for Environmental Management,http://www.agrifood.info/connections/summer_ 2001/Pannell.html.Stavins,R.N.2000,Experience with market Based Environmental Policy Instruments,Resources for the Future Discussion Paper 0009,January 2000.
⑩关于市场激励模式的具体制度，理论界的人士并不相同。有些学者认为，除排污费和排污许可外，还包括押金制度(deposit-refund system)、市场障碍减除(market barrier reduction)、消除政府补贴(government subsidy elimination)。参见Robert W.Hahn and Robert N.Stavins,1999,Incentive-based Environmental Regulation:A New Era from an Old Idea? Ecology Law Quarterly,Vol.1,pp.1-42.
(11)Bruce A.Ackerman & Richard B.Stewart,1988,Reforming Environmental Law:The Democratic Case for Market Incentives,Columbia Journal of Environmental Law,Vol.13,pp.171-199.; Robert Stavins & Robert W.Hahn,1992,Economic Incentives for Environmental Protection:Integrating Theory and Practice,American Economic Review,vol.82,pp.464-468.
(12)David W.Case,2001,The Law and Economics of Environmental Information as Regulation,The Environmental Reporter,Vol.31,pp.10773-10774.; Mark A.Cohen,2001,Information as a Policy Instrument in Protecting the Environment:What We Have Learned? The Environmental Reporter,Vol.31,pp.10425-10431.
(13)根据美国《紧急安排和信息知情权法案》的规定，企业必须将每年将其提供向大气、水、陆地排放污染物的数据按时提交到环境保护局，环境保护局将这些数据进行整理，形成“排放毒性化学品目录”(TRI)后，通过网络将所有数据向社会公开。
(14)http://scorecard.goodguide.com/index.tcl。
(15)U.S.Environmental Protection Agency,1994,Determinants of Effectiveness for Environmental Certification and Labeling Programs,EPA 742-R-94-001.
(16)Anne-Célia Disdier,Stéphan Marette,2011,Taxes,Minimum-quality Standards and/or Product Labeling to Improve Environmental Quality and Welfare:Experiments Can Provide Answers,Journal of Regulatory Economics,Vol..41,pp.337-357.; Chris Arnot Peter C.Boxall and Sean B.Cash,2006,Do Ethical Consumers Care about Price? a Revealed Preference Analysis of Fair Trade Coffee Purchases,Canadian Journal of Agricultural Economics,Vol.54,pp.555-565.; Jayson L.Lusk,et al.,2005,A Meta Analysis of Genetically Modified Food Valuation Studies,Journal of Agriculture and Resource Economics,Vol.30,pp.28-44.; Mario F.Teisl,Brian Roe,Robert L.Hicks,2002,Can Eco-Labels Tune a Market? Evidence from Dolphin-Safe Labeling,Journal of Environmental Economics and Management,Vol.43,pp.339-359.
(17)Olivier Bonroy and Christor Constantatos,2011,The Economics of Labels:a Review of Literature,http://www.idei.fr/doc/conf/inra/papers_2011/benroy_papier.pdf.
(18)Thomas C.Beierle,2003,The Benefits and Costs of Environmental Information Disclosure:What Do We Know About Right-to-Know? RFF Discussion Paper 03-05.
(19)J S Pritchard,1988,A Closer Look at Title Ⅲ of SARA:Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986,Pace Environmental Law Review,Vol.6,pp.203-206.
(20)House of Representatives,Report No 962 (n 968),281.
(21)所谓“交易秘密”，是指“企业拥有的任何机密性的表格、图案、程序、工艺、设备、信息与信息汇编，以及任何可能会给企业带来竞争优势的机会”。See US Environmental Protection Agency,Trade Secrecy Claims for Emergency Planning and Community Right-to-Know Information:and Trade Secret Disclosures to Health Professionals,40 Code of Federal Regulations,§350.1(2009).
(22)Shakeb Afsah and Jeffrey R.Vincent,1997,Putting Pressure on Polluters:Indonesia's PROPER Program.A Case Study for Harvard Institute for International Development,Asia Environmental Economics Policy Seminar.Washington,DC.Available at:www.worldbank.org/nipr.
(23)Shakeb Afsah and Jeffrey R.Vincent,1999,Environmental Performance Measurement and Reporting in Developing Countries:The Case of Indonesia's Program for Pollution Control Evaluation and Rating (PROPER).In Sustainable Measures:Evaluation and Reporting of Environmental and Social Performance,edited by M.Bennett and P.James.Sheffield,UK:Greenleaf Publishing Ltd.,185-201.
(24)包括中国、墨西哥、印度、哥伦比亚、Colombia、孟加拉国、泰国等国家先后仿照PROPER项目建立了类似的项目。
(25)“金色”表示企业在各种形态污染的预防治理、循环使用、技术工艺方面的表现非常良好；“绿色”表示企业实际排污在法定最高标准的50％以下，企业污染管理制度良好，有准确的信息记录并且长期维持该标准；“蓝色”表示企业实际排污超过法定标准，但其他相关制度良好，但是其他相关方面良好；“红色”表示企业建有一些污染控制设备或制度，但实际排污超过法定标准；“黑色”则表示企业根本没有相关污染控制设备或制度，或者已产生严重污染事故。
(26)“环境影响与管理局”可以通过四种途径获得不同企业的数据：第一，PROKASIH项目调查小组1989年实际调查的数据；第二，JAGATIRTA项目1991年调查的数据；第三，BAPEDAL自身调查收集的数据；第四，考核企业自行申报的数据。参见Shakeb Afsah and Jeffrey R.Vincent,1997,Putting Pressure on Polluters:Indonesia's PROPER Program.A Case Study for Harvard Institute for International Development,Asia Environmental Economics Policy Seminar.Washington,DC.Available at:www.worldbank.org/nipr.
(27)根据标准，绿色代表企业达到国家或地方污染物排放标准和环境管理要求，通过ISO14001认证或者通过清洁生产审核，模范遵守环境保护法律法规。蓝色代表企业达到国家或地方污染物排放标准和环境管理要求，没有环境违法行为。黄色代表企业达到国家或地方污染物排放标准，但超过总量控制指标，或有过其他环境违法行为。红色代表企业做了控制污染的努力，但未达到国家或地方污染物排放标准，或者发生过一般或较大环境事件。黑色代表企业污染物排放严重超标或多次超标，对环境造成较为严重影响，有重要环境违法行为或者发生重大或特别重大环境事件。
(28)中国环境科学研究院、呼和浩特环境科学研究院(2000)：《呼和浩特市环境信息公开工作报告》。转引自李万新、李多多：《中国环境信息的主动发布与被动公开——两个环境信息公开试点项目的比较研究》，《公共行政评论》2011年第6期。
(29)《企业环境信用评价将推向全国》新浪网：http：//finance.sina.com.cn/roll/20120625/005912386286.shtml。
(30)山西省公布的信息还包括企业地址和负责人。
(31)《政府信息公开管理条例》第8条；《环境信息公开办法(试行)》第10条。
(32)《环境信息公开三周年：企业信息面纱为何难揭开?》，http://roll.sohu.com/20110520/n308040677.shtml。
(33)《环境信息公开三周年：企业信息面纱为何难揭开?》，http://roll.sohu.com/20110520/n308040677.shtml。
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