浅论构建工业行业管理新体制，本文主要内容关键词为：行业管理论文,新体制论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国工业管理体制近年来进行了若干次的重大变革，目的是转变政府职能，实行政企分开，建立一种适应社会主义市场经济的工业行业管理体制。由于历史和体制的原因，这项改革并非尽如人意，突出地表现为政府机构的设置交叉重叠，职能转变不到位，部门所履行的职责还未完全摆脱计划管理的模式，行业管理未得到根本的改进和完善。这些充分说明中央经济管理部门的改革滞后于地方企业的改革，无形中成为企业改革的掣肘。因此，国家机构改革，转变政府职能，完成由部门管理向行业管理的转变，由直接管理向间接管理的转变，建立工业行业管理新模式，已经成为我们当前经济体制改革的攻坚任务。
党的十五大报告和中央经济工作会议精神，已明确提出加快政府机构的改革是今后经济体制改革的主要内容。但我认为，这次政府机构的改革决非前几次简单的“机构精简，人员分流”上的重复再现，而是在新的历史条件下赋予了新的内容。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“要按着精简、统一、效能的原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整建设成为职能统一，具有权威的宏观调控部门；把专业经济部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织，对其它政府部门也要进行合理调整。”党的十四届三中全会《决定》又进一步提出：“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐步减少。”要“充分发挥行业协会、商会等市场中介组织的作用”。以上引述的两个重要段落是今后中央经济管理部门深化改革所遵循的方针、原则和任务，同时也为由部门管理向行业管理的转变提出了明确的指导思想。在此，我想就社会主义市场经济条件下转变政府职能，建立工业行业管理的新体制提出一些个人想法。
一、充分认识建立我国工业行业管理新体制的客观性和重要性
1.社会主义市场经济需要建立新的工业行业管理体制与其融和。改革开放以前，我国实行计划经济的时候工业行业管理实行“工厂车间制”，国家对它的财务上实行的是统收统支，产品和原材料实行统购统销，劳动用工上实行统包统配，一个“统”字充分体现了计划经济的特征，结果部门管理越强化，企业越无经营活力，经济效益越低劣；现今我国实行社会主义市场经济，企业脱离旧体制的约束，要在市场中自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展，建立现代企业制度，成为一个独立的法人实体。国家对企业实行间接管理，而不再直接管理企业的经营活动。此时在国家与企业之间管理分开后的“真空”地带，就出现了看得见的手（即工业行业管理）与看不见的手（市场化经营）携同疏理、配置利益关系、市场要素，达到社会主义市场经济最佳优化的要求。
2.改进和完善社会主义市场经济宏观调控体系需要建立工业行业管理新体制。工业行业管理是发展社会主义市场经济不可缺少的宏观调控方式，是宏观管理的范畴。按其地位与本质来说是属于市场经济中介于宏观经济与微观经济的“中间层”，经济学称其为中观经济。宏观调控最重要的内容是制定产业政策，而实施产业政策的主要方面是进行结构调整。因此，建立工业行业管理新体制有利于实现资源的优化配置，使国民经济协调有序的发展，克服那种只顾部门、地区和个别企业的利益，避免把有限的人力、物力用于重复建设、重复生产和重复引进；有利于提高行业协作，发展跨地区、跨部门、跨行业的联合，形成经济技术实力强大的集团化、规模化的经营。在这种经济运行中，离不开行业管理组织——行业协会的参与、配合和传导作用。
3.建立工业行业管理新体制是政府机构改革，实行职能分解的重要内容，是对政企分开、政资分开的有益探索。经济体制改革以来，我国于1982年、1988年和1993年三次震动较大的政府机构改革，应该说每一次的震动都是对传统的工业行业管理体制的突破，新的管理模式不断有所发展。但是按照社会主义市场经济的要求，取得的成效仍然是不理想的。其表现为机构越精简机构越膨胀越臃肿；越喊政企分开越分不开，造成企业活力不够；越喊政资分开越分不开，使得国有资产难于有效地保值增值。个中原因，其中一个就是工业行业管理的总体格局未能进行根本的改变。我们建立工业行业管理新体制，就为宏观管严、微观放活，政府职能转变到位提供了新的思路，是专业经济部门改革的必然走向。
二、优化和转变政府专业经济部门的职能，调整和加强政府综合经济部门的宏观调控能力，为建立工业行业管理新体制创造良好条件
十五大报告和中央经济工作会议提出将进行政府机构改革，江泽民总书记在1998年元旦全国政协茶话会上又一次提到了加快政府机构改革的步伐。可见中央、国务院对此项工作重视的程度。到目前为止，理论界，舆论界对此项工作也做了多方面多视角的探讨，对加强和改善行业管理，建立适应社会主义市场经济需要的工业行业管理体制提出了许多新思路。比如中国工业经济协会组织专家学者近年来多次召开专题研讨会，从理论上进行了广泛的探讨，为中央、国务院多方位、多视角提供了有理论价值的参考意见。但是应该估计到这项改革是“牵一发动全身”、“从自己身上剜肉”的艰巨而繁杂的工程，是一场重大变革，实施过程中矛盾大，问题多，涉及范围广，面临着观念、制度、运作方式等许多方面的创新问题，因此需要一系列具体政策措施给予指导，稳步推进。
实现政府专业经济部门的最优化设置，逐步缩小其行政性的权限和职责范围，将重复交叉设置的某些职能向综合经济部门转移合并是建立工业行业管理体制，实行政企分开、政资分开的重要内容。在对职能的分析分解的基础上，改革的目标应向下列方向转化：研制本行业发展战略与行业改革，参与制定行业管理的办法，推动技术进步和技术创新，管理监督国有资产的保值增值，汇集和发布行业经济信息，组织重大项目攻关和重要科研成果的应用，代表行业参加政府间或国际组织间的对外合作交流活动以及指导行业社团组织工作等。依据以上职能转变的思路，相应分解出国家授权经营的国有资产机构、不具有政府职能的经济实体和自律性行业管理的中介组织。
充实和加强政府综合经济部门的职能是不同以往一般意义的改革，它并非是加强此权力地位而削弱彼权力的改革，更非将各部门职权归于一身。相反它也要按照社会主义市场经济的要求，逐步调整和建设成为职能统一，具有权威的宏观调控部门。其思路是强化产业政策的制定和实施，按照健全宏观调控体系、加强对经济运行综合协调的改革方向，改革投资调控职能和科技管理体制。依据这样的思路，统一协调和制定国民经济发展规划和发展战略，并以产业政策为基础，综合动用经济、法律和必要的行政手段对市场的合理配置、资源的合理利用、结构的优化调整等方面给予宏观调控，实现国民经济的总量平衡。在新的工业行业管理体制下，充分发挥各行业中介组织的作用并给予统筹指导。
三、明确工业行业管理的内涵与主体，发展和完善与社会主义市场经济相适应的行业组织
行业是许多相同或基本相同的企业通过一定程序而组织起来的集合体，在自愿互利基础上这个集合体共同推举出公认的领导机构来进行本行业的协调与服务工作——行业管理。这种行业管理具有广泛性与平等性的特征，无论是何种所有制企业，也无论大小型企业，只要在同一行业群体内，都是行业管理的客体。在市场经济发达的资本主义国家，行业组织的出现已有几百年的历史了。那时因为市场经济竞争相当激烈，企业之间、企业与消费者之间的矛盾需要一个公正的组织去协调、统一市场规划，根据这一需要产生了“同业公会”、“工商业公所”，进而发展到现在的行业协会等。美国目前有25万个各种类型的地方性行业协会，法国、德国、荷兰、意大利等国也有许多功能类似的协会。这些行业协会履行着行业管理的职能，为本国的市场经济发展做出了突出贡献。随着工业现代化进程的快速发展，为了协调有序地发展国民经济，各国政府部门依靠和实施产业政策，都加强了必要的干预，通过行业协会协助疏导、理顺各经济团体的利益关系。
结合我国的实际情况，考虑应采用政府、行业组织双主体运行来实现行业管理。因为我们的市场经济体制处于初始阶段，市场培育尚不发达，国有经济占主体，多种经济形式并存，而且国有经济在整个国民经济中起主导作用。据资料显示，我国在优化资本结构，国家重点联系的企业和国家企业集团试点三项改革中，国有工业企业资产已占全国国有工业的73.1%，销售收入占全国工业的74.6%，利润占138.2%， 实现利税占85.1%。由此看来政府对经济的管理和干预必然要多于其它市场经济国家。我国的行业组织是改革开放的产物，是伴随改革开始应运而生的，据统计，到1995年底，全国性经济类的社团组织共有425个， 全国性工业行业协会有160多个。随着市场机制的逐步完善， 行业组织的作用、地位日益显现，特别是1992年党中央提出建立社会主义市场经济体制以来，行业组织有了较快发展，行业管理中的协调与服务功能得到了较大发挥。
但是应该看到，目前我国行业组织的发展情况比较复杂，即有全国性的，又有区域性的；即有综合性的，又有行业性的；即有政府部门的或半政府半民间性质的，又有民办性质的；由于是在不同历史条件下成立的，各自的性质、职能、特点及发挥的作用等也互有差异。尽管如此，人们对加强和完善行业管理逐步有了深刻认识，这种认识基于三点：第一，在政府管理行业中，政府应确定行业发展目标，发布产业政策，颁布行业法规，通过这些内容来强化间接管理的手段；第二，行业组织处于自主自律的地位，它所独立承担的如：行业的统计调研、行规行约、行评行检、信息服务、展览培训等是行业组织重要的工作内容；第三，政府与行业组织双主体共同承担行业管理的格局是根据我国国情而形成的，随着市场机制的逐步完善，工业化程度逐渐提高，政府将逐步退出工业行业管理体系，行业管理的主体将由具有共同利益的众多的企业自觉自愿组成利益的共同体——行业组织。
因此，就目前我国的行业组织而言，无论是采取什么样的组织形式，也无论是什么性质的，都应符合社会主义市场经济的要求，在重视已有行业组织的规范化和正规化的同时，也要重视培育和发展新兴的行业组织。这是建立工业行业管理体制的要求，更是社会主义市场经济发展的必然结果，行业组织的中介性，自律性和民间性决定了它的地位与作用。它的中介性表明对政府来说它起着参谋助手的作用，承担政府分离出来的某些职能，对企业来说它起着服务协调作用，为推动行业的发展，实施产业政策，倾听企业的呼声，协调企业与企业、企业与市场、企业与政府间的关系而发挥的功能；行业组织的自律性表明它是一种独立的社团法人，在行业管理中应有众多企业参与并制定的行为公约或行业准则，使之成为本行业在市场经济条件下规范有序发展的有力保证；行业组织的民间性表明它应是由本行业众多单个企业自愿组成的组织，是“应运而生”，而非“强迫催生”的组织，是企业的“娘家”，而非企业的“婆家”。在这里企业应是民主参与，民主选举，组织内的领导应在民主选举中，由本行业的龙头企业轮流担当。应当强调的是，建立工业行业管理体制，要符合党的十五大精神，顺应社会主义市场经济发展规律，转变旧的观念，打破所有制的限制，要有大行业、全行业的观念，使行业管理主体更加丰满、壮大，不断地得到加强和完善。
四、加快行业管理立法工作，健康规范地发展行业组织，为建立工业行业管理新体制创造良好的法律环境
我国经济体制改革已进入第20个年头，其中陆续出现了许多行业组织，应该说这些行业组织在加强和改善行业管理中发挥了很大作用。就象改革中“摸着石头过河一样”，行业组织的发展也经历了艰苦的探索创建过程，取得了有益的经验，同时也产生了许多问题。比如：行业协会政府化（二政府）、行业协会企业化（准企业）等，这些问题的产生本身并不完全在于协会内部，而协会所处的外部环境是产生此类问题不容忽视的客观因素。在长期实行计划经济条件下，政企不分、条块分割，政府部门与企业行政隶属紧密，无需中介性的行业组织给予协调服务。随着经济体制的转轨，行业协会越来越多地开始介入行业管理，但所受阻力相当大，人们的观念、体制的落后、经济基础薄弱、工业化程度不高等，决定了我国的行业组织不可能象西方市场经济发达国家在协会功能上完全市场化、中介化和服务化。因此必然会出现行业协会借助政府的行政力量加大行业管理力度，借助企业的经济力量求得生存与发展，在社会不认可，法律又不确认的情况下，这些作法都是不得已而为之，是不规范的，是不符合社会主义市场经济要求的。所以，一方面要加快政府经济管理部门的体制改革，加快现有行业协会自身建设，另一方面要加快行业管理的立法工作也是当务之急。
目前，我国还未有一个行业管理法规，用法律的形式将行业组织的性质、地位、职能、经费来源、机构设立等确定下来，从而可以避免所谓“二政府”和“准企业”的不规范行为，为行业组织的建立与发展提供法律保障。党的十五大召开以后，社会主义市场经济体制朝着更加成熟与规范的方向发展，政府机构改革逐步加快，工业行业的分布突破了原来的所有制结构，在这种转轨时期，亟待出台一部适合我国国情的《行业协会法》。为此，国家有关部门正在加紧这方面的立法工作。工业行业管理体系中的行业组织与其它社团有着完全不同的工作性质和职能范围，应单独立法，不宜与商会或其它社团等方面的法规混为一体。
综上所述，建立工业管理新体制是一项复杂而系统的大工程。在创立过程中，人们的观念，原有的体制，政府职能转变不到位等因素，都会带来矛盾的碰撞。要遵循其固有的规律，符合社会主义市场经济的要求，既不能脱离实际急于冒进，又不能思想僵化，缓慢推进，要按照党中央十五大会议精神，稳中求进，争取成功。
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