再就业政策效果的评价与建议，本文主要内容关键词为：再就业论文,效果论文,评价论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
再就业政策由于其特定的目标人群—国有企业下岗失业人员， 而成为相对独立的就业政策。从2002年全国再就业工作会议之后出台的一系列政策内容可以看出，此次实施的再就业系列政策与1998年以来实施的再就业工程比较，不仅在政策目标、税费优惠、就业培训、职业介绍等方面加大了力度，而且“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业指导方针更加明确，并且在工商管理和国有资产管理政策、信贷扶持政策等方面又有所创新和扩展，同时注意将就业扶助与经济增长、产业结构调整、国有企业改革紧密结合，形成互动机制，将再就业政策建立在更高的视点上。
对再就业政策执行情况及实施效果的评价，将依据15城市函调、4城市（天津、沈阳、鞍山、大同市）调查及下岗失业人员问卷调查、北京大栅栏街道社区调查、大同市两个入户调查等情况以及国家政府部门的统计数据等进行。
一、对再就业政策在2003年执行过程的评价
（一）政策目标的实现情况——各项主要政策目标全面实现并超额完成
根据劳动和社会保障部2003年第4季度新闻发布统计数据，2003年全国累计实现新增就业岗位850万个，全面完成2003年新增就业岗位800万个的目标任务。 全国共有1038万下岗失业人员领取了《再就业优惠证》（或相应证明），领取《再就业优惠证》的下岗失业人员中，共有440万人实现了再就业，完成全年400万的目标任务，其中，帮助“40 50”人员实现再就业120万人，完成全年100万的目标任务。2003年底，全国城镇登记失业人数为800万人，城镇登记失业率为4.3％，实现全年控制在4.5％以内的目标。
（二）政策执行中的差异性——在不同政策、不同城市、不同地区间， 政策推行的进度力度存在差异
1.推行进度力度较为显著的政策。再就业优惠证的发放进展明显； 再就业政策资金普遍到位，特别是一些老工业基地城市和中西部欠发达地区城市，尽力克服自身财政困难，增加再就业政策资金投入；税费优惠政策是具有较强吸引力的政策，在提高优惠力度后，申请及批准税费优惠及减免的个人及企业的数量增加更为迅速；社会保障资金投入力度加大，城市最低生活保障制度及失业保险制度进一步完善；在已有的工作基础上，各地政府继续加大了对就业指导、职业介绍、就业培训等就业服务的工作力度，求职咨询、职业介绍、就业培训的规模都成倍增加，绝大多数城市均已在本市各街道社区中全部建立起社会保障和就业服务工作机构。
2.工作进度尚不显著的政策。从15城市调查显示情况看，经过各项政策比较，小额信贷及主辅业分离、辅业改制政策在政策推进进度方面最不显著。两项政策推进不显著，更多的是由于客观原因。
3.城市间工作进展差异。（1）在再就业政策优惠证发放中，大多数城市实际发证人是在申请领证人范围之内，并不同程度地低于当地下岗失业统计人数。但上海市和包头市的情况却有明显不同，两城市的申请优惠证人数、实际领证人数与“四类人”人数相等，并大大超过当地下岗失业统计人数，这一情况说明，一些城市已经将优惠证发放工作扩展到社会更加广泛的范围中，发挥了较大的工作主动性。（2）在税费优惠政策落实方面，城市间工作力度差异明显，一些城市不论在落实下岗人员再就业税费优惠，还是吸收下岗职工就业的企业税费优惠方面，不仅人数达到了相当规模，优惠面还达到67～100％。而个别城市或是因为申报制度时限所限，当年没有实行税费优惠政策，或是申请人及申请企业数量较少，政策效果无从体现。（3）在就业培训的成功率方面，各城市普遍提高， 但个别城市却在大幅度扩大培训规模的同时降低了再就业成功率。
4.地区间工作进展差异。在几项主要政策的实施中， 具有比较明显的地区性差异的情况有：（1）在再就业政策资金落实方面，尽管各地都做出了努力， 不同程度得到落实，但由于现实的经济实力差距，在本地财政投入规模和比例上显示出一定差距，主要表现为东部发达地区城市与中西部欠发达地区城市间的差距。（2 ）在政策资金的使用方面，上海、无锡等东部地区城市在各项资金项目中都有较大投入，尤其是在购买公益性就业岗位补贴和就业服务补贴项目中有较大投入，这与多数内地城市各项投入不均衡或空白的情况形成反差。（3）在下岗和失业并轨方面，东北和东部地区试点城市多数已实现，但中西部地区城市基本没有实现。
总体看，政策推进进度的差异主要表现在城市间的差异， 并未形成整体性的地区差异。政策间的推进效果差异既表现在总体差异上，也表现在一个地区或一个城市内部不同政策的推进上。
（三）政策执行与目标人群——受益与认知
1.目标人群的受益情况。（1）总体受益情况：2003年领取《再就业优惠证》人数占下岗失业人数的74.8％，是国有企业下岗人员规模的2.5倍； 再就业人数占下岗失业人员总数的31.7％，占领取《再就业优惠证》人数的42.4％，是国有企业下岗人员总数的1.07倍；实现再就业的“40 50”人员占全部再就业人数的27.3％，占全部“40 50”下岗人员的59％。
（2）具体政策受益情况。根据2003 年相关部委统计， 全年共发放小额担保贷款41750笔（如以人数计，约占下岗失业人员的1％），贷款金额80594万元，贷款余额为73590万元；全国共有62.9万名下岗失业人员（约占下岗失业人员总数的4.5％）持《再就业优惠证》申办了个体工商户，各级工商部门累计减免工商行政管理费39646.8万元；全国共有191万下岗失业人员（约占下岗失业人员总数的13.76％）享受了各项再就业税收扶持政策，全年累计减免税收12.5亿元；“两个确保”补助金608亿元（中央财政），使国有企业下岗失业人员基本生活费和企业退休人员养老金基本上能够足额发放，“低保”补助金92亿元（中央财政），使2235万城镇低收入居民（占城镇人口约4％）得到最低社会保障补助。四城市问卷调查显示，免费培训的受益率相对最高；税费减免和小额贷款两项旨在促进自主创业的政策，其作用还没有得到充分发挥。
2.目标人群对政策的认知状况：目标人群对政策的了解和认知度，在相当程度上反映了政策的透明度和推介效果。（1）政策知晓程度。根据四城市的民意调查，被访下岗职工在调查期间对调查问卷所列7项再就业政策的了解程度并不高。（2）政策认知渠道。四城市问卷调查显示，媒体是下岗人员获得相关再就业政策的主要途径，街道和居委会、亲友也发挥了一定的作用，单位和社保就业机构在政策宣传中的作用基本没有得到体现。
以上目标人群的政策认知情况， 总体上说明再就业政策执行过程中的政策宣传还不很到位，基层工作机构的作用还没有充分发挥。
3.目标人群的意见和预期。（1）就业意愿。 四城市民意调查中对就业愿望的调查情况显示，调查期间仍没有找到工作的被访者多数都表达了希望重新就业的愿望；只有25.4％的人表示不想找工作，而希望能够享受下岗补贴或最低生活保障。
（2）对就业再就业政策及政府就业服务的评价。北京社区调查显示，48.2％的被访者对于社区再就业工作表示满意，但也有42％的被调查人员表示印象一般，还有9.8％的人员表示不太满意，看来社区再就业工作还有很大的改进空间。在需要改进的工作方面，32％的被调查对象认为是社保和低保的发放，23.7％认为是就业指导和就业信息，17.5％认为是失业登记管理，12.4％认为是职业介绍。
这些情况在一定程度上说明，再就业的实现仍然艰巨， 再就业政策和执行效果仍需进一步提高。
（四）政策协调
由于此次再就业政策是一揽子的政策组合， 各项政策都有各自的政策子目标和相对应的操作办法，是否与政策总目标协调一致，应是评价政策执行效果的重要方面。从我们对部分城市的实地调研和北京市社区调研情况看，目前部分城市由于低保及其他社会救助标准较高，已影响到促进再就业政策的实施效果。但这只是部分地区部分城市中的问题，不具有全局性，一些城市仍存在“低保”标准较低的问题。社保政策与再就业相抵冲的另一方面问题则是社会失业保险制度建设滞后，以及灵活就业人员社会保障缺位，也制约了就业再就业的实现。因此，目前社保政策与再就业政策的不协调表现在“过”与“缺”两个方面。
二、政策执行中的一些问题
（一）政策设计缺欠
1.部分国有企业下岗职工享受不到再就业优惠政策。依照劳动部20号文件规定， 目前部分城市尚有相当数量未进再就业服务中心且未能并轨的国有企业下岗职工，不属享受优惠政策人员范围。另外，原国有企业所属“怀抱大集体”下岗职工享受不到并轨政策问题较为突出。其职工随着所属国有企业的生产经营困难而长期下岗，生活困难，又因其不在并轨政策范围，企业既无力解决他们的再就业问题，又难以割断相关的义务。另外，在一些偏远地区的“三线”、军工、森工企业处于停产半停产或倒闭状态，职工生活来源困难，但所处生活环境闭锁，走向市场自谋职业、自主就业条件欠缺，现行积极再就业政策对于这部分下岗失业人员有些“隔靴搔痒”。
2.下岗失业人员中的“45 55”人员及“530”人员等大龄就业困难群体亟待相应政策解决安置。调查中了解到，鞍山市“40 50人员”规模为20万人。其中“530人员”（指离退休年龄相差5年，工龄在30年以上）仅鞍钢就有2.97万人，这些人若从企业分流出去，能够实现再就业的可能性较小。鞍钢目前只得对此类人员采取内部居家休息，发放部分工资和补贴的办法。大同市同样存在此类问题。但现行政策对此类人尚无另行考虑。
（二）政策执行障碍
（1）企业和所在城市的行政管理分割，人为地增加了推进企业改革和解决再就业问题的难度。条块分割的行政管理体制造成劳动力市场分割，从而制约就业再就业实现的问题在我国城市中应是一个具有普遍性的问题，表现出我国就业再就业问题深层次的体制性原因。（2）小额信贷的管理发放机制不顺。就申请方而言， 贷款手续过于复杂，个人在申请贷款时存在畏难现象；贷款对象只针对个人，无法解决一些以下岗失业人员为主的小企业同样面临的贷款难问题。就贷款方而言，政策运作成本较高，各商业银行普遍对办理个人小额信贷积极性不高。
三、政策执行阶段性效果评价的基本结论
综合以上分析，可以对2003 年积极再就业政策执行效果得出基本结论：进一步完善了我国再就业政策，丰富了我国再就业实践，搭建了积极就业政策的基本框架，为今后实施积极就业政策的长效机制打下良好的基础；全面实现阶段性政策目标，对解决国有企业下岗失业人员及“40 50”重点就业困难群体再就业问题， 从而在社会更大范围解决下岗失业问题取得显著成效，对促进就业再就业具有重要短期政策效应和潜在长期政策效应；政策投入的加大与政策效果的提升总体同步，但不排除规模效应下的低效率存在；积极的组织协调，提高了政策执行效果；部分政策间的冲突，制约了政策积极效应的放大；政策目标群体的单一性，降低了政策的社会公平性；政策执行的地域间差距，影响了政策总体效果。
四、对再就业政策相关问题的思考与政策建议
（一）宏观政策与就业再就业
就我国劳动力供需总量和结构的矛盾状况看， 劳动力供给的绝对过剩和相对过剩的问题将会在长时期内伴随在经济社会发展过程之中。因此，把充分就业的经济增长确立为宏观政策的首要目标应是现阶段我国政府的必要选择。我国目前宏观政策对就业促进方面存在的主要问题是激励和引导不足。为此，在“十五”后期及“十一五”的关键时期，应及时将相关宏观政策向有利于促进就业方向进行调整。具体应注意把握：
1.积极促进服务业和劳动密集型行业发展。 目前我国第三产业就业比重总体水平与发达国家和部分发展中国家相比差距显著，并且内部结构不尽合理。鉴于第三产业具有较强的就业吸纳能力，在宏观政策上应采取全面促进的方针。应打破行业垄断，对电信、电力、交通、教育、医疗、金融等公共服务事业和高端服务业逐步实施开放式准入政策，鼓励民营经济进入；在财政支出、税收减免和补贴、金融体系和投融资政策等方面加大向发展服务业和劳动密集型行业倾斜，降低其进入成本和创业风险。
2.提高财政支出对促进就业的力度，发挥公共投资的“乘数”作用。 应在转变政府职能中，调整财政支出结构，提高财政对扩大就业的支持力度。
3.继续加强公共教育，引导民办教育， 建立与经济发展模式相适应的就业主体培育体系。要培育与经济发展需要相适应的合格的就业主体，就必须高度重视对公共教育和民办教育的发展扶持，通过财政投资、转移支付及税收、信贷优惠等宏观调节手段，尽快在全国范围内提高基础教育水平，尤其是欠发达地区和农村地区的基础教育水平。
（二）制度建设与就业再就业
1.加快就业立法建设。制定和实施就业法规是保障劳动者权利和机会的基本措施。应将就业促进基本法的制定提上议事日程，将公民就业、接受社会培训、享受社会保障的权利、政府和社会力量对促进就业的责任和义务、保障公平就业机会、反对就业歧视和职业垄断、对非正规就业以及非公经济单位吸纳就业给以法律保护等内容列入就业促进法。
2.促进统一规范的劳动力市场的形成。政府目前应注意解决三个问题：第一， 规范劳动力市场秩序，保障劳动者能公平竞争择业；第二，逐步建立全国性统一劳动力市场，改变由劳动、人事、农业等部门分别管理的状态，形成由劳动部门统一管理劳动力市场的体制；第三，对中央企业和省属企业劳动用工和社会保障管理应尽快实行属地化，并逐渐弱化企业行政隶属关系。打通企业与社会的劳动力市场分割，减轻企业社会负担，促进企业的改革发展。
3.建立完善与促进就业相协调的社会保障制度。进一步扩大失业保险覆盖面， 适度把握“低保”金标准及其审批和发放，同时健全失业保险制度，加大用人单位失业保险费的征缴力度，扩大保险覆盖面，尽快出台灵活就业人员社会保障办法。针对再就业政策落实过程中社会保障政策与促进再就业工作的某些不协调之处，应重点在两个方面加以解决，即最低生活保障的“过”和失业保险“缺”的问题。
（三）再就业政策与就业政策的融合和统一
按照预订方案，再就业政策作为一项配合国有企业脱困， 解决国有企业下岗人员特殊群体就业问题的特定时期的就业政策，将在三年后基本告一段落。根据目前政策落实的进度，届时，国有企业排放到再就业中心的下岗职工的再就业问题会得到基本解决，再就业中心将完成其历史使命，“下岗”与失业将实现并轨，“再就业”亦将与就业相融合，从而国有企业继续产生的失业问题将会与失业人员一起“并轨”解决。但是此次积极再就业政策构建的政策体系和实施机制，已为今后在全社会范围内积极就业政策的实施奠定了基础。将以国有企业下岗失业人员为主要扶助对象的过渡性政策目标取代为全社会就业弱势群体为援助对象的政策目标，是我国积极就业政策全面实施的重要标志。我们认为，在这一既定目标下，在今后的2～3年中，现行积极再就业政策应在几个方面做出调整和完善，以利于社会统一就业政策的确立。第一，要在力促已进中心下岗人员再就业的同时，加快下岗人员出中心的步伐，在政策上明确截止进入再就业中心的时限，使再就业中心在既定时间内完成其历史使命；第二，加大力度完善社会保障制度，尤其是失业保险制度，为建立市场主导型的就业机制创造制度保证条件；第三，在财力可承受限度内，在失业人群中扩大享受政策优惠覆盖面，有条件的地方要逐步将就业援助重点转向市场机制主导作用下政府应扶助的两个重点人群—长期失业者和新成长劳动力中的就业困难者，消除所有制界限；第四，有条件的地方可逐步取消《再就业优惠证》，消除与优惠证相对应的过渡性优惠政策对部分人群的限定及由此产生的政策漏洞。
（四）对进一步提高就业再就业政策效果的建议
1.加速完善我国就业调查统计制度和工作系统，为就业政策制定提供科学依据。尽快制定符合国际通行概念的就业失业指标体系及调查统计制度，在部分重点城市局部试行，逐步调整完善。
2.完善政府业绩考核标准，考核应强调工作质量和效率。此次再就业政策的落实对工作考核给予了特别的关注。劳动部已发布了《关于落实再就业政策考核指标几个具体问题的函》，进一步明确了“净增就业岗位”和“下岗失业人员再就业人数”指标的概念、统计方法和考核办法。一些地方政府也制定了本地的考核办法。从考核内容看，多为数量和规模指标。我们认为要科学考核业绩，还应增加对工作的质量和效率的考核，在目前资金总体紧张的情况下更应将工作的着眼点引向提高工作质量和效率方面。
3.对历史遗留的特殊就业困难群体提供特殊过渡性政策。中央应根据实际情况，对“45 55”、“530”人员等特殊就业困难群体在自愿的前提下，给予提前退休、退养等释放性政策，退休退养收入标准应以高于最低工资标准低于正常退休人员收入标准为基本尺度，从实际出发，适度降低劳动参与率，增加再就业政策弹性。