城市化进程中的生态问题与生态补偿，本文主要内容关键词为：生态论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，我国城市的加速发展对生态环境构成了挑战，如何在科学发展观的指导下，进行城市建设与生态补偿，走生态良好的文明发展道路，是我们必须面对的一个问题。
一 当前城市化进程中存在的生态环境问题
城市化是现代社会发展的重要标志。在城市快速发展过程中，一方面可以充分利用土地资源、时间和空间，节约能源和资源，提高社会生产力和经济效益，发挥集聚效应的优势，推动经济、文化、教育、科技和社会的不断发展，把人类社会的物质文明和精神文明推向新的阶段；另一方面，由于城市人口、工业、建筑的高度集中，各种组分关系的不均衡耦合，导致城市生态系统功能紊乱，也必然带来一系列城市生态与环境问题。
1.城市化及其生态问题
改革开放30年来，我国城市化率从20%左右提高到44.9%，城市从193个发展到655个，建制镇从2173个发展到19369个，城镇人口达到5.9亿[1]。据预测，到2020年中国的城市化水平将提高到50%左右。城市化的加速发展，使得空气污染、固体废弃物污染、水环境污染、资源短缺等问题加剧。大多数城市都是工业、人口高度集中区，由于在比较狭小的区域内消耗的物质和能量而排放出大量的废弃物已经远远超过了城市环境的自净化能力，导致城市环境污染日益严重，使城市化陷入了空前的生态困境。
2.特大城市的不断扩容导致的生态不经济问题
改革开放以后，我国逐步放开了原有对人口流动的控制，大量农民工流向了城市，这既加快了城市化的进程，也使一些原来的大城市变成了特大城市。同时，城市圈开始在我国部分地区出现，许多特大城市也开始兴建卫星城，借以解决特大城市面临的诸多问题。但是，特大城市的发展，使“城市病”问题更加突出，直接导致城市的生态不经济现象。特大城市的生态不经济，首先表现为空气污染、水污染、垃圾污染和噪音污染这四大污染问题，各种污染增加了呼吸系统、免疫系统、心脑血管系统、人体中枢神经系统等患病的几率，使城市居民生理健康受到一定程度的威胁；其次表现为交通拥挤、公共资源紧缺、就业困难、“热岛效应”明显、居民生活环境质量下降等问题。这些问题愈演愈烈，在一定程度上抵消了城市化的优势和效益。
3.乡镇化与工业化的结合使生态恶化的现象不断向农村蔓延
在我国的一些发达地区，比如北京、上海、广州，已出现了生活富裕起来的阶层从城里向郊区迁移的趋势，也就是说，我国的一些发达地区开始进入了城市化发展的第二阶段：“市郊化阶段”。城市人口向农村扩展以及城市工业向乡镇转移，特别是一些适合乡镇企业的小造纸、小制革、小化工等搬迁到农村，加剧了城市附近的农村地区或城乡一体化发展的农村地区的生态环境恶化。如此，不仅城市缺乏空地、阳光、绿地、新鲜空气，受其影响的农村也难觅到清新的空气、清澈的小溪、有机的稻谷和菜蔬。人类活动与其周围环境相互作用形成的网络结构和功能关系，进一步拓展了城市生态系统的范围。而这个系统的生态缺陷，也随之不断地扩散开来，其源头就是那些存在生态缺陷的城市。
二 生态补偿概念的内涵、原则、途径及作用
1.概念及内涵
生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的、以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。具体地说，生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。生态补偿有广义和狭义之分。广义的生态补偿是指对原生态损害的弥补或修补；狭义的生态补偿是指对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，以及对造成环境污染者的收费。
生态补偿概念最早是一个自然科学的概念，后引入到社会科学领域，并获得内涵的进一步扩展。社会科学领域中的生态补偿具有多重含义，总体上可以分为自然生态补偿、对生态系统的补偿、促进生态保护的经济手段和制度安排。生态补偿机制则是指为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配的关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。
关于生态补偿的内涵、本质和方式，国内学者有这样几种观点较有代表性。
李文华认为，“生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。广义的生态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容，也就是说不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿，还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿”[2]。
任勇认为，“生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度”[3]。
宗建树认为，“广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，狭义的生态补偿仅指对生态功能的补偿，通过制度手段解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护从而为社会提供生态效益”[4]。
毛显强认为，“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的”[5]。
2.基本原则
生态补偿的关键是要确定补偿的基本原则。通常情况下，生态补偿要遵循以下四项基本原则。
——破坏者付费原则。破坏者付费原则主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从而导致生态系统服务功能的退化的行为进行的补偿。这一原则适用于区域性的生态问题责任的确定。
——使用者付费原则。生态资源属于公共资源，具有稀缺性，应该按照使用者付费原则，由生态环境资源占用者向国家或公众利益代表提供补偿。该原则可应用在资源和生态要素管理方面，如占用耕地、采伐利用木材和非木质资源、矿产资源开发，企业在取得资源开发权时，需要向国家交纳资源占用费。
——受益者付费原则。在区域之间或者流域上下游间，应该遵循受益者付费原则，即受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。如对国家生态安全具有重要意义的大江大河源头区、防风固沙区、洪水调蓄区等区域的保护与建设，国家级自然保护区与国家级地质遗迹或自然与文化遗产的保护，受益范围是整个国家乃至世界，国家应当承担其保护与建设的主要责任。同时，国际社会亦应承担相应责任。区域或流域内的公共资源，由公共资源的全部受益者按照一定的分担机制承担补偿的责任。
——保护者奖励原则。对生态建设的保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。特别是对那些长期志愿进行生态保护的个人或集体，要根据他们对生态环境保护的贡献大小，进行不同等级的物质和精神奖励。
3.途径与方式
生态补偿重要的是选择合理的补偿途径与方式。生态补偿的途径和方式很多，按照不同的准则有不同的分类体系。
一类是政府补偿方式。根据中国的实际情况，政府补偿机制是目前开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿机制是以中央政府或地方政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府补偿方式中包括下面几种：财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施、环境税费制度等。
另一类是市场补偿机制。交易的对象可以是生态环境要素的权属，也可以是生态环境服务的功能，或者是环境污染治理的绩效或配额。通过市场交易或支付，兑现生态服务功能的价值。典型的市场补偿机制包括下面几个方面：公共支付、一对一交易、市场贸易、生态标记等。
4.作用
首先，城市建设和发展中的生态补偿就是要使城市系统能够具备生态调节机能，能够维护城市系统与生态系统的良性循环，在保证经济效率及生活质量的前提下，使能源和其他自然资源的消费和污染最小化，实现人类的经济、社会活动与生态环境关系的协调，实现生态规律与经济规律的统一。其次，这种生态补偿实质上是一场生态环境革命，它是以人与生态环境相互协调为宗旨，以城市发展中经济发展、社会进步和生态环境保护的高度和谐为目标，以调整城市产业结构与工业布局为手段，加强生态环境建设与治理，改善自然环境和社会环境的复合工程。再次，这种生态补偿就是要彻底改变城市生态环境建设中单纯的“环卫”、“环保”和“污染治理”等传统观念，打破“生态环境建设就是投资”、“要工业就不能要环境”、“先污染后治理”等的传统认识，建立全新的生态环境理念和可持续发展的新理论、新思路和新模式。
三 落实科学发展观，推进城市生态补偿
所谓城市的生态补偿，简单地说就是通过对被破坏的城市环境进行修复，使其生态系统整体协调，并达到一种稳定有序的状态。城市的生态补偿是社会、经济、自然协调发展和整体生态化，即实现人与自然共同演进、和谐发展、共生共荣的过程和目的。
1.生态补偿的理论基础和指导思想
经济学用多种不同的学说对生态补偿加以解释。例如，公共产品理论、外部性理论、产权理论、生态资本理论、可持续发展理论等。这些理论都从不同的角度论述了对环境资源利用进行生态补偿的合理性。其基本思路是通过恰当的制度设计使环境资源的外部性成本内部化，由环境资源的开发利用者来承担由此带来的社会成本和生态环境成本，使其在经济学上具有正当性。可持续发展理论的公平、公正原则，为人们探索代际补偿与代内补偿、国家和地区之间的补偿以及区域之间的补偿新途径提供了理论依据。
党的十七大提出，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变”。我国依据这样的条件进行生态补偿，必须以中国特色社会主义理论为指导，特别是以科学发展观为具体的指导方针。在生态补偿中坚持发展是第一要义，贯彻以人为本的核心，遵循全面、协调、可持续发展的基本要求，运用统筹兼顾的根本方法，通过合理有效的生态补偿维护城市系统与生态系统的良性循环。
2.生态补偿的政策和法律
我国已经实施的与生态补偿相关的政策主要有1980年代开始的生态环境补偿费政策；1990年代末实施的退耕还林（草）工程、天然林资源保护工程和退牧还草工程的经济补助政策；2001年开始试点的生态公益林补偿金政策、扶贫政策中的生态补偿政策、生态移民政策、矿产资源开发的有关补偿政策、耕地占用的有关补偿政策、三江源保护工程经济补助政策以及流域治理与水土保持补助政策等。这些政策在一定程度上体现了科学发展观的基本精神。但是，我国城市的生态补偿政策还存在某些方面的不足，其主要问题是城市建设的政策不够完整和系统，针对城市的生态补偿政策不够明确；一些政策还不是以生态补偿为目标而设计的，带有比较强烈的部门性色彩；整体上还缺少长期有效的生态补偿措施；在政策制定过程中缺乏利益相关方的充分参与；补偿标准普遍偏低。
从立法角度看，我国1998年的《森林法》修正案中第一次明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金”。其后还相继制定和颁布了土地、水资源、矿产资源、环境等方面的一系列法律法规，对资源和环境方面的生态补偿建立了基本法律依据。然而，关于城市生态补偿方面的专门法律目前还没有，这就产生了相关法律制定没有跟上城市快速发展的滞后现象，它在一定程度上制约了城市的生态补偿。
3.生态补偿的方式
实现城市生态建设与生态补偿的最佳方式是发展循环经济。之所以如此，是因为循环经济本质上就是一种生态经济，它能将经济与社会、生态系统紧密联结起来，使人类社会经济系统与自然生态系统之间得以平衡和回归。循环经济与传统经济的根本区别在于，传统经济内部是一些相互不发生关系的线性物质流的叠加，由此造成出入系统的物质流远远大于内部相互交流的物质流，形成“高开采、低利用、高排放”的经济特征；而循环经济则要求通过“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，在系统内部以互联的方式进行物质交换，使资源得到最大限度的合理和持久的利用，以获得“低开采、高利用、低排放”的结果。所以，无论是传统城市的生态化改造，还是现代新兴城市的生态化建设，都必须以大力发展循环经济为最佳经济运行方式的选择，这种选择符合科学发展观的基本精神和主要原则。
城市生态补偿所要达到的基本目标一是高效，指实现高的经济效益和高的社会发展速度。二是有序，指各子系统之间的协同有序，有计划、按比例地调节气候、水和土壤等。三是和谐，指达到拥有和谐的社会关系和稳定的社会状态。实现城市密集化带给社会高效益和高效率的同时，生态环境也要高效、有序、和谐的目标。
4.生态补偿的原则
第一，要遵循循环再生的原则。生物圈中的物质是有限的，只有将城市生态系统中各条“生物链”无缝连接起来，才是科学的生态补偿。
第二，要遵循协调共生的原则。虽然我国城市众多，千差万别，不可能有一个统一的生态。但是城市生态系统要有一个统一的生态环境调控的核心，它包括城市各项人类活动与周围环境相互协调和匹配。
第三，要遵循人与自然和谐的原则。人是城市生态环境系统的主体，是城市生态环境的设计者、建设者和管理者。但是历史经验告诫我们，人类不能无限度地向大自然索取，人和自然之间应当保持和谐、协调的关系，才能达到可持续发展的战略目标。
第四，要遵循节约发展的原则。我国是一个人口大国和资源相对短缺的国家，现在许多城市缺水、缺电，解决问题的根本出路是走节约型的发展之路。
第五，要遵循资源综合利用的原则。我国产品单耗比国外平均高40%，能源综合利用率仅为30%[6]。因此，必须强化资源综合利用，增强资源综合利用能力。
5.生态补偿的综合治理
第一，制定符合城市生态化发展的政策。城市生态化应作为我国城市今后发展的重要目标和内容，并与《中国21世纪议程》结合起来，通过制定一系列鼓励政策，加快城市生态化发展步伐，使城市逐步走上生态化发展道路。
第二，加强城市细节的生态设计。建设与自然环境相容的人工环境，必须考虑其生态环境效应，如城市交通道路避免穿越生态脆弱区、路网的优化布局和合理的路网密度，科学设计城市建筑的采光和节能，城市建筑景观和自然山水景观设计要有协调性等。
第三，建设城市生态防护圈。营造良好的生态防护体系，合理开发利用水资源，保护森林、湿地等特殊资源，保持生态景观的多样性完善城市绿地系统，充分依托城市周边的森林资源建设生态公益林，大面积引绿进城，建设森林中的城市和城市里的森林等。
第四，重视生态技术的开发与应用。结合生态学原理创造新的技术形式，增加城市生态化发展的科技投入，研制和开发生态技术、生态工艺，积极选择“适宜技术”[7]，推广生态产业，走清洁生产、绿色消费之路。
第五，城市开发建设中应特别注意对生态环境的保护。包括大城市的建筑物总体高度、老房子的适当保留和改造、路面硬化与植被比例、建筑材料的选择等，都要充分考虑到对城市生态环境的影响。
6.生态补偿的理念
第一，转变环境保护和执法理念。包括由污染防治向生态保护，由城市综合整治向农村环境治理和保护延伸，由分散的点源治理向区域或流域环境综合整治，由行政手段为主向运用法律手段，由政府包办向发挥市场机制作用转变，是现代的科学的城市生态补偿理念之一。
第二，科学合理地确定和利用城市的环境容量。包括找准城市在区域经济圈中的定位，然后修整城市发展方向，调整发展战略等。
第三，动员一切力量参加环境保护。包括加大环境保护基本国策和环境法制的宣传力度，弘扬环境文化，倡导生态文明，努力营造节约资源和保护环境的舆论氛围。
7.生态补偿的战略
第一，在科学规划和合理布局上，根据城市的自然地理、历史文化特点、产业结构和环境保护要求，对城市进行科学的功能分区，明确定位工业区、生活区、行政商贸区、文化区、城郊农业、绿化水体生态区等。将工业污染影响缩小到最小范围，合理的布局城市功能区、组织城市交通网络，使城市人流、物流及信息流畅通方便。
第二，要加强城市基础设施建设，分类治理环境污染的源头，实现雨污分流，优化能源结构，采用清洁能源，减弱城市交通噪声、大气污染等。
第三，加强城市绿化，建设生态小区在社区内实施乔灌草滕相结合进行立体绿化、兼顾生物多样性。这不仅给城市居民视觉美的享受，也具有遮挡风沙、涵养水源、减少噪音、维持生态平衡的作用，可提高城市居民生活质量。
第四，运用信息技术手段加强城市环境监测，及时发现和解决城市环境建设中出现的各种问题，从而促进城市环境健康和可持续的发展。
总之，在科学发展观视阈下，城市的生态补偿是一个以人为中心，以服务人为最高准则，人与自然完美融合的过程。通过生态补偿，城市居民工作和生活的环境将是宜居并优美的。