农用水集体供应机制中“公地悲剧”问题分析，本文主要内容关键词为：公地论文,悲剧论文,集体论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国社会主义市场经济体制的确立，农村水利体制也发生了深刻变化。水利建设投资渠道单一，依赖国家或集体投资的状况有所改善；农田灌溉用水的供应也由单一供水主体（国家或集体）转变为多主体（国家、集体、个人、合作组织、供水公司等）并存的局面。然而，由于制度建设的缺陷，原有的集体供水机制越来越多地反映出“公地悲剧”问题。为此，本文拟从农用水集体供应机制中“公地悲剧”的具体表现入手，对其进行经济学分析，探讨造成这种现象的深层原因，并在此基础上有针对性地提出改进措施，以减弱“公地悲剧”给集体供水造成的不利影响。
一、农用水集体供应机制的缺陷及其导致的问题
在农田灌溉用水集体供应机制中，“集体”不仅是灌溉用水的供应者，它同时也是农田水利设施的所有者、经营者和管理者。这种机制延续了人民公社时期所形成的农田灌溉水利设施和农田灌溉服务统一由集体投资、集体管理、集体经营的农田水利产权制度。但是，随着农村经营管理体制的变革，尤其是农村土地制度的变迁，“集体”这一概念的内涵已经发生了变化，农田灌溉用水集体供应机制在实践中逐渐暴露出产权模糊，所有者缺位，责、权、利不明的缺陷。
在人民公社时期，按照“民办公助”原则，国家对集体经济组织兴建的小型农田水利给予补助，建成的设施归公社或生产队集体所有，实行集体管理。此时，供水设施和服务产权是清晰的，集体的界定是明确的。然而，随着我国农村实行了家庭承包、分户经营与集体统一经营相结合的经营管理体制后，农民不但获得了长期而稳定的土地承包经营权，而且与农业耕作相关的生产工具（牛、马、锄、犁等）也都分配到户。原本作为“集体”载体的公社和生产队不复存在，经济上的“集体”变得模糊不清。但是，与土地承包制度紧密联系的农田灌溉用水的供应制度，却仍沿袭了计划经济体制下形成的政府（集体）供给制度（用于农田灌溉的水库、机井、沟渠、桥涵、塘坝等农田水利基础设施仍由集体共同所有，统一管理、统一使用）。但此时“集体”的内涵已发生了变化，“集体”没有了经济实体作为依托，也没有了明确的组织形式来体现。于是，导致农田水利产权模糊，所有者“缺位”，集体水利设施的责、权、利不清。而现实中，基层政府又往往代行“集体”职责，从而造成政府“越位”。
农田集体水利产权制度的这种缺陷，在农田灌溉用水的供应和使用过程中引发了许多问题，归结起来可概括为三点：一是在使用方面，易导致对灌溉用水的过度使用，水资源浪费严重，不利于水资源的持续有效利用。由于是集体投资，对农户实行无偿或低偿供水，使用水户缺乏节水激励，灌溉大多采用大水漫灌的方式，致使农田灌溉用水的利用率低下。农民普遍存在“不用白不用”的心理，而且在使用中往往存在“先来先用”、“近水楼台先得月”的现象，从而造成农户争水抢水纠纷。二是在维修管护方面，“免费搭车”现象严重。由于集体产权界定不清，对集体水利设施管理维护的责任和义务也就不能做出明确的规定。从集体水利设施的利用中所获收益归个人，而损失（成本）却由集体成员共同承担。于是，每个人都以自身利益最大化为原则，都有“尽可能多地分享他人努力成果和尽可能多地让他人分摊自己的成本与损失”的机会主义倾向，掠夺性的使用集体水利设施，而不加以管理维护（因为一个人管理维护所付出的成本由自己承担，而好处却由大家分享），使得集体水利设施“有人用、无人管”，“有人用、无人修”，导致农田水利基础设施破坏严重，年久失修，效益衰减。即使集体经济实力较强，管理维护措施实施较好的地方，也会因此而陷入“年年修、年年坏”的怪圈。三是在日常运行管理方面，代理人侵害委托人利益的“败德行为”时常发生。集体作为水利设施的所有者通常是以委托人的身份将集体水利设施的日常运营管理委托给特定的代理人（如水泵、机井等的看管员），但是，由于“集体”虚置，往往只进行事前安排，而缺乏事后监督，加之没有建立起有效的约束—激励机制（如看管员工资太低、不承担事故责任等），导致看管员为了个人经济利益（包括物质利益和闲暇享受）的最大化而侵害集体利益，如：出工不出力，管理粗放，服务不及时，甚至浇“人情水”、做“面子事”等。这不仅导致了水资源的浪费，也使集体水利资产加速磨损、折旧（疏忽职守而使水泵空转导致机器损坏），难以实现集体资产的保值增值。
二、农用水集体供应机制中“公地悲剧”问题的经济学分析
通常情况下，农用水的集体供应制度往往被视为“共有产权制度”（common-property regimes）。它是指产权被一组特定的共同所有者联合拥有和管理。公社制就是典型的共有产权制度。在公社制下的集体供水制度自然也能够被明确界定为共有产权制度。但是，正如前文所分析，由于农村经营管理格局的转变，集体供水机制中缺乏明确的载体来承担“集体”角色。所有者的缺位，使集体供水制度虽然在表面上仍延续原来的共有产权制度，但实际上它已演化为“无主产权制度”（res nullius regimes），就是指没有一个人（或组织）拥有集体水利设施的产权或能对其实施控制。因为资源产权没有被明确地界定给某个人或某个组织，所以，一方面，没有人有权利（或激励）阻止他人的使用，另一方面，没有人有责任对其进行保护以维持其可持续利用，由此而引发一种常见的经济学现象——“公地悲剧”（tragedy of the commons）。
“公地悲剧”理论最早由美国学者加雷特·哈丁（Garrett Hardin）教授提出。他于1968年在《科学》杂志上发表了一篇题为《公地的悲剧》的论文，在论文中他描述了一个对所有牧民开放的牧场，在这个简单的模型中，草地公有而畜群私有。每个牧民出于自身利益最大化的理性考虑，必然会尽可能地增加自己的牲畜头数，并能获得由此而带来的全部收入；但随着牲畜数量无节制地增加，必然超过牧场的畜群承载力极限，从而导致牧场退化，直至毁灭，但这种损失是由全体牧民共同分担的。由此，哈丁认为当许多人共同使用某种稀缺资源时，资源的严重配置不当或滥用就会出现，从而导致了“公地悲剧”。“公地悲剧”的道理可以理解为，任何没有规定产权的要素，或者任何没有制度约束的领域，都会出现要素的过度使用，或者行为人的过度行为，并最终损害集体及其本身的利益。
“公地”是指“公共池塘（common pool）”资源，是无排他性而有竞争性的物品，也就是这一资源大家都可以使用，但一个人的使用会减少其他人的使用。而且在使用中收益是归个人所有，损失却由全体使用者共同分担。也即个人的行为会产生外溢损失，但却不必为此付出相应的代价。其原因是个人在决策时只考虑个人的边际收益大于等于个人的边际成本，而不考虑社会成本，最终造成资源的滥用，导致提供开放获取权的经济系统的失败和崩溃。
美国布兰迪斯大学教授杰弗森认为并非只有自然资源才能成为“公地”，公地的本质特征在于决定资产使用方式的产权结构。如果某种资产的产权安排决定了很多人都能不同程度地使用这种资产，那么这种资产就具有公地的特性。农田灌溉用水的集体供应制度的产权安排就具有这种特性，因此集体农田水利资产也具有“公地”的性质。下面，我们就借助图形分析在集体供水中“公地悲剧”所造成的效率损失。
我们假定“集体”就是某既定水利设施的所有使用者的集合。我们用图1来描述不存在公地悲剧问题时的情形。图中横轴表示对集体水利设施的使用量，纵轴表示集体的边际收益、边际成本。由于农田灌溉用水的供应具有自然垄断的特性，所以，与垄断厂商的边际收益和边际成本曲线的特征相同，集体的边际收益线向右下方倾斜，而边际成本线向右上方倾斜。因为水利设施的使用量越大（次数越多、年限越长），在增加的单位用量中获得收益就越小（机器磨损增加，工作效率降低；渠道等损坏程度变大，跑、冒、滴、漏现象更加严重，不能发挥新建时的效用水平），所以，边际收益递减。而另一方面，随着设施使用量的增加，由于设施损坏程度的增加导致的效益减退，使灌溉同样的面积需要花费更多时间、更多成本（电、泵油等），另外，设施的维护成本也在增加，所以，边际成本是递增的。对于集体而言，在此模型中，设施的有效使用量是边际收益线与边际成本线相交的点，即Q[，1]点。在这一点上，集体可获得最大收益。图中A+C部分的面积即为集体此时所能获得的总收益。
图1 无“公地悲剧”时集体边际收益与边际成本示意图
但是，当集体水利设施的产权模糊，所有者缺位，责任难以追究的情况下，集体资产使用中的“公地悲剧”问题就产生了。因为产权未被明确界定给某个个人或组织，所以没有人拥有排他权，而且自己节约的部分也会被他人占用，于是，每个用水户的行为决策就是自己最大限度的利用此集体水利设施，直到个人所获得的总收益等于总成本为止。我们用图2来描述这种情况。图中，横轴仍表示对集体水利设施的使用量，纵轴表示集体的总收益和总成本（集体中每位成员总收益、总成本的简单加总）。图中的Q[，2]点即表示存在公地悲剧问题时，每个人都按TR=TC的原则使用集体设施而达到的使用量。图2中Q[，1]点与图1中Q[，1]点的含义相同，在图2中对应于Q[，1]点的总收益与总成本的垂直差距E就相当于图1中A+C部分的面积所代表的含义，都表示对集体而言在设施最佳使用量时，集体所能获得的最大总收益，这部分收益对集体而言是一种“稀缺租金”。但由于“公地悲剧”的存在，每个人都无法将这部分有限的租据为已有，于是大家都会忽视它，从而造成对设施的过度使用，同时这部分有限的租也就消散了（没有人占有这种租，于是租就消散了）。
图2 存在“公地悲剧”时集体总收益与总成本示意图
三、解决农用水集体供应机制中的“公地悲剧”问题的几点建议
基于以上对“公地悲剧”问题的分析，解决“公地悲剧”问题的关键，一是要清晰划分产权，二是要建立制度约束。结合农田灌溉用水集体供应机制的实际情况，我们建议：
（一）明确界定集体水利设施的产权，组建适当的组织担当“集体”角色，具体行使“集体”职责，解决产权模糊、所有者缺位的问题。
要解决农用水集体供应机制中产权界定不清，所有者缺位的问题，一种切实有效的方式就是组建各种类型的水利合作经济组织。在实际操作中有两种具体形式可供选择：一种是组建水利合作社；一种是组建用水户协会。
水利合作社是按照合作社的一般规范，根据自愿互利、民主管理的原则，由多户用水户自发组建的共同投资投工建设，联合经营管理，联合所有，共同收益的一种水利合作经济组织。适用于农民居住集中、彼此熟悉、灌溉用水源相同且单一的农村地区。合作社对内不以盈利为目的，主要是为人社成员提供灌溉服务，社员通常是以优惠价（成本价）优先享受灌溉服务；对外则是以盈利为目的，按市场价收费，通过向农民提供有偿服务的方式获取经营收入，年底刨除维修发展基金，盈余按业务量返还社员或按股分红（或兼而有之）。合作社在运作上可借鉴股份公司的一些机制，与传统合作社的基本原则兼容形成股份合作社。入社农户按出资出工额入股，按一人一票的原则，民主选举理事会、监事会，负责对合作社日常事务进行管理与监督。水利合作社作为农田水利设施的“业主”担当了集体角色，实现了水利资产“开发、建设、维护”三位一体，并使集体资产得以有效运营，更好地发挥其经济效益，也提高了灌溉用水的利用效率，降低了灌溉成本，同时也带来了社会效益（避免争水、抢水等纠纷的频繁发生）和生态效益（涵养水源、改善局部地区的生态环境和小气候）的同步提高。
农民用水户协会是在一定的水系或渠系范围内，由用水户自愿组成的、民主选举产生的管水用水组织，是具有法人资格，实行自我管理，独立核算，经济自立的非盈利性民间社团组织。以用水户协会这种组织形式取代长期以来含糊不清的“集体所有、集体管理、集体经营”的体制，使其成为“集体”的真正载体，明确设施所有者及负责人，使集体由“虚置”变为“实体”。一方面，由于用水户协会不按乡、村行政区划组建，就解决了由政府代替“集体”充当产权主体的越位现象，同时也避免了政府借水费搭车收费、截留挪用等侵占农户利益行为的发生。另一方面，协会明确界定了用水户的范围，对集体资产可按农户的投入比例折算成相应的股份，使农户真正树立起“主人公”意识，并按照“谁受益、谁投资、谁所有、谁负责”的原则，使作为受益者的用水户也成为投入主体、所有者主体和责任主体，实现了责、权、利的统一，加之协会内部完善的规章制度，对农户行为起到了有效的监督及约束—激励作用，从而有效地调动起农户用水管水的积极性，保证集体水利设施的良性运作。
以上两种组织形式都是“集体”的有效实现形式，都能较好地解决所有者缺位的问题，使集体水利设施的产权（尤其是所有权）得以明确。但是，仅仅这样是不够的，在明确了集体农田水利设施归合作经济组织所有之后，还有两个问题值得关注：其一，要想使农田水利设施发挥其最大经济效益，应把所有权与经营管理权分开，采取灵活多样的形式，选择懂经营会管理的人，具体负责设施的日常运营管理与维护。在具体运作中可采取“承包”、“租赁”、“拍卖”等多种方式，在明确了集体水利设施的所有权的基础上，搞活经营权，落实管理权，并且允许经营管理权的合理流转，使真正有意愿又有能力的人得到水利资产的经营管理权，使人尽其才、物尽其用。其二，在产权明晰的同时，还要注重产权的稳定。若产权只是短暂的、不稳定的，那么明晰的意义也就不大了。这容易引发行为主体的短期行为，同样会带来对资源（资产）的掠夺性开发和过度使用问题。就像过去土地承包制度不完善，行政性统一调地过于频繁，农民缺乏稳定感，都不愿也不敢对土地进行中长期投资以培植地力，而是对土地进行掠夺式经营，从而导致地力下降，造成土地资源的严重浪费。对于农田水利设施的产权界定也存在同样的问题。如果产权不稳定，当前的产权所有人进行设施维护所带来的收益可能自己只得一小部分，而大部分则被其后的产权所有人无偿占有，这种巨大的外溢效益使当前的产权所有人不愿进行维护投入，而且还可能为了在期限内最大限度地获取自身利益而损害集体或其他用水户的利益（如粗放地使用水利设施、不及时维护，抬高水价，服务不及时、不周到等）。所以，在农田集体水利设施的产权明晰的同时，也应保证其产权期限的相对稳定，结合农地承包期限，应使农田水利设施的承包、拍卖期限与相邻农地的承包期相一致。这样，不仅保证了产权所有人权力的稳定实施，也更有利于农田水利设施与相关农地的协调开发、利用。
（二）制定相关制度，对各产权主体进行有效的制度约束，督促其履行各自的责任和义务，解决供水中责、权、利不清，建管脱节的问题。
一是对于担当“集体”角色，行使所有者职责的农田水利合作经济组织而言，制度建设的重点就是要完善其内部的各项规章制度。首先，在组织机构上应健全董（理）事会、监事会等组织管理机构，进一步明确各自的职权分工，做到各司其职；其次，要建立健全人事、劳动、财务、物资、营销等各项管理规章制度并严格执行，保证合作组织的正常有序运作；再次，要完善监督机制，把合作经济组织的内部监督与社会的外部监督结合起来，在充分发挥监事会的监督职能、不断加强自我约束的同时，实行财务、政务公开，使合作社的运作真正公平、公正、透明，接受全体社员的监督。尤其是在财务管理方面，要保证集体水利资金的专款专用，足额到位，严防共有财产的流失。通过内部机制的完善，使合作经济组织的发展有章可循，不会因为某些个人意志的转变而发生较大变动，导致各种不稳定因素影响“集体”的权威和形象。
二是对于以代理人身份经营管理集体农田水利设施，直接向农户提供灌溉供水服务的集体水利承包户而言，制度建设的重点是制定集体水利设施的管护制度及其外部的监督管理制度。首先，在签订承包或租赁合同时，就应在合同中明确规定双方对水利设施的管护责任。不能只是笼统地指出承包方应对所承包的供水设施进行管护，而是要尽可能地将管护责任制定的具体详细。比如，每年固定的几次对设施进行整修维护，在什么样的特殊情况下，还要临时增加几次，设施完好率应达到什么水平，等等，都要有明确地规定。而且在合同中还要写明若承包方不能按照合同规定对设施进行管护，应承担什么违约责任。其次，就是在执行合同的过程中，发包方应对承包方的履约行为进行监督。发包方可以不定期的检查或抽查承包方对水利设施的管护情况及其供水服务情况，及时发现问题，督促其履行自己的职责，加强对水利设施的管护。由此，通过详尽的管护责任规定以及完善的履行情况监督，尽可能地避免集体水利设施利用中“有人用，无人管”和过度使用、提早报废等现象的发生。