流动人口随迁子女教育政策：变迁、反思与改进，本文主要内容关键词为：流动人口论文,子女教育论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1674-5779(2014)06-0014-06 自20世纪80年代以来，我国进城务工农民数量急剧增加，其随迁子女教育问题逐渐变成一个具有复杂性、综合性和长期性的社会问题，国家为此先后出台了一系列旨在促进其随迁子女教育发展的政策。在教育改革步入深水区的今天，有必要对这一政策的变迁历程进行系统的梳理，在深刻反思已有政策的实效与现实困境的基础上，为未来国家流动人口随迁子女教育政策的调整提供具有前瞻性和可操作性的建议。 一、流动人口随迁子女教育政策的变迁 流动人口是指在农村推力和城市拉力的作用下，采取直接转移或间接转移的方式，按照由低收入区向高收入区、贫穷地区向发达地区、农村向城市流动的规律下不断流动的人口。[1]随迁子女是指户籍不在县级以上城市，而随进城务工就业的父母或监护人在县城及以上城市合法居住的，应依法接受九年义务教育的适龄儿童少年。[2]截至2013年年底，全国义务教育阶段的随迁子女一共是1277万人，占到义务教育学生总数的9.3%。[3]面对日益庞大的随迁子女群体，国家和地方相继出台了一系列的政策，以改善其教育状况。这一政策的变迁大致经历了以下三个阶段。 (一)政策探索期：以借读方式为主解决入学问题 自1992年初邓小平同志发表南方讲话后，中国经济的发展进入快速增长期，对劳动力的大量需求促使国家放松了对农民工进城务工的限制，将管理政策调整为“鼓励与引导”，农民工及其随迁子女的数量随之迅速增加。而学龄阶段随迁子女在流动过程中的失学现象和异地入学难问题给义务教育的实施带来困难，国家开始积极关注随迁子女教育问题。这一时期流入地教育经费和师资力量的紧缺，只能以有条件的借读为改革抓手，教育政策处于探索阶段。 1992年出台的《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读”。属地管理的体制使得流动人口随迁子女异地就学处于被限制的境地，借读方式无法从根本上满足规模日益庞大的随迁子女的异地受教育需求。为了进一步落实1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，保障义务教育的实施，1996年国家教委印发的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》规定：“父母或者其他监护人持流入地暂住证，向流入地住所附近中小学提出申请，经学校同意后即可入学”。这是中国政府首次以部门法规的形式对流动人口子女就学问题作出较为明确的规定，以暂住证为抓手，体现了政府对流动人口随迁子女教育问题的积极干预。 由于流动人口随迁子女教育政策本身的局限性，20世纪90年代中后期流动儿童失学现象大量出现。为此1998年国家教委发布《流动儿童少年就学暂行办法》，规定“流动儿童青少年就学以在流入地全日制公办中小学借读为主，可依法举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校”。这一规定一定程度上打破了户籍的限制，各种流动儿童学校大量涌现，但失学现象并没有得到明确的政策和财政保障。根据2000年第五次全国人口普查结果推算，我国流动儿童失学率较高，达到9.3%。[4] 这一时期正值我国城镇化快速发展的初期阶段，流动人口随迁子女教育问题由社会现象逐渐转变为政府行为，异地入学机会的获得是核心目标。异地入学以借读为主，门槛较为严格，体现了城乡二元教育体制的痕迹。 (二)政策加速期：探索平等接受九年义务教育问题 2000年，劳动和社会保障部等七部门联合颁布《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，取消了对农民进城就业的不合理限制，农民举家外出务工进入了一个新的高峰期，全国义务教育阶段的在校生中进城务工人员随迁子女达到1167.17万人。[5]然而借读政策的实施并没有从根本上解决流动人口随迁子女异地有学上和上好学的难题，参差不齐的教育现状有悖于素质教育的推进和教育公平的政策理念。为此国家开始在流动人口随迁子女如何平等地接受九年义务教育问题上进行大胆地突破。 2001年，国务院印发的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，流动人口子女接受义务教育“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，初步确立了“两为主”的政策基调，去掉了“借读”二字，凸显了学生公平受教育的理念。2002年教育部召开《以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两个为主”，做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作》专门性会议，要求安排一部分城市教育附加费，意在从地方财政的角度来支持随迁子女的教育。 2003年，随父母进入城市的6～14周岁义务教育阶段适龄儿童达到了643万人，为了更好地维护其平等受教育的权益，国务院办公厅转发了教育部等部门制定的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求对农民工子女教育“流入地政府要做到收费与当地学生一视同仁；流出地政府禁止在办理转学手续时向学生收费”，对乱收费现象的明令禁止和对随迁子女教育的一视同仁反映了国家对农民工随迁子女教育的重视。 2006年，修订后的《中华人民共和国义务教育法》颁布，针对流动人口随迁子女义务教育，规定：“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，这一规定首次从法律的高度对流动儿童平等接受义务教育问题作了明确的规范。流动人口随迁子女义务教育问题有了法律保障，教育公平的理念也在政策中获得初步的体现，折射出了社会的进步。 (三)政策攻坚期：破解异地升学难题 2005年以来，大量的随迁子女在流入地完成义务教育阶段的学习后相继进入了升学阶段，然而户籍制度和高考制度的双重限制使得随迁子女异地升学困难重重。为了给流动人口随迁子女争取异地高考的权利，部分流动人口和教育界人士联合发起了声势浩大的“教育公平公民联合行动”。[6]自此，异地升学问题作为随迁子女教育政策调整的瓶颈，引起了国家和社会的广泛关注，改革进入攻坚期。 2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》要求“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。随后国务院办公厅印发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》将探索流动人口随迁子女在流入地参加升学考试的办法列为重要议题并积极开展改革试点，户籍制度改革成为破解异地升学难题的突破口。经过一年多的酝酿，国务院办公厅于2012年4月印发了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，标志着我国城乡二元分割的户籍制度走向终结，异地升学的人为障碍开始瓦解。同年发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》要求“保障进城务工人员随迁子女享受基本公共教育服务权利，健全输入地政府负责的进城务工人员随迁子女教育公共财政保障机制，将其教育需求纳入各地教育发展规划”。[7]随迁子女义务教育后衔接问题被正式地列入国家教育发展规划之中，各地纷纷开始积极地研究制定异地升学办法。 这一时期，我国教育领域的改革以促进教育公平、提高教育质量为主线，朝着纵深推进。农民工随迁子女升学教育问题作为我国城镇化进程中的阶段性和必然性产物，教育政策的调整在积极地回应老百姓的诉求，但异地升学门槛的设置使得随迁子女教育公平之路依旧充满艰辛。 二、流动人口随迁子女教育政策的反思 自20世纪90年代以来，国家采取了多项措施来保障流动人口随迁子女平等受教育的权利并取得了一定的实效，但依旧存在几个方面的问题，需要政策本身不断地调整与完善。 (一)流动人口随迁子女教育政策的实效 1.流动人口随迁子女教育有了政策依据 从1992年开始，国家针对随迁子女教育问题出台了一系列相关政策，从《中华人民共和国义务教育法实施细则》中的简单提及到《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》这一专门性文件的出台，国家和地方针对随迁子女教育问题建立起了一整套政策法规体系，并将其纳入《国家教育事业发展第十二个五年规划》中，为随迁子女教育问题的解决提供了政策依据。 2.流动人口随迁子女义务教育入学的问题已经基本解决 2008-2011年中央财政下拨了62亿元，专项解决进城务工人员子女上学问题，2011年在公办学校就读的孩子近80%，[8]随迁子女义务教育入学问题取得长足进步：第一，我国全面实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的“两基”目标。第六次人口普查结果显示，文盲率由6.72%下降为4.08%，下降2.64个百分点。[9]第二，国家将随迁子女义务教育经费纳入教育经费预算之中，地方政府创造性地运用教育券制度，打破了户籍拨款制度的限制，2012年我国财政性教育经费支出占GDP的比例首次实现了4%。第三，各地政府加强了基础教育设施建设，提升了学校对随迁子女的可承载力。第四，民办学校的发展有了政策的支持，逐步走上了有序办学的轨道。2010年，全国共有各级各类民办学校11.8万所，比上年增加了1.3万所。[10] 3.流动人口随迁子女学籍制度改革取得新进展 2013年年底建成了全国中小学电子学籍系统，31个省市区外加新疆生产建设兵团，中小学学籍信息已经实现了信息入库。[11]电子学籍动态地收集、整理、存储和传递随迁子女的学籍档案信息，实现了信息共享，增强了学籍管理的准确性和时效性。2014年2月教育信息化工作月报指出，教育管理信息系统建设稳步推进，全国中小学生学籍信息管理系统实现学生基础数据及时更新，动态监测全国学生流动，已为全国近百万学生完成网上转学。[12] (二)流动人口随迁子女教育政策存在的问题 1.部分教育政策内容不全面，可操作性不强 以《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》为例，文件要求流入地政府做到随迁子女与城市学生一视同仁，但对于什么是一视同仁以及怎样做到一视同仁却缺乏明确规定。实际上，各地对随迁子女设置了种类繁多的入学门槛，大致包括三类：积分制模式、优惠政策模式和材料准入模式，[13]即分别依据通过一定标准计算后的积分的多少、随迁子女的父母是否享有异地优惠政策和申请人按政策要求所准备的证明材料的完备情况来决定随迁子女是否具有异地公办学校就学资格。由此可见政策的实施并没有从根本上缓解流入地与流出地之间的教育利益矛盾。 再如民办农民工子弟学校的发展政策。公办学校与农民工子弟学校在政府政策扶持层面存在明显的差异，政府义务教育财政主要投入给了公办学校。而在管理方面，农民工子弟学校是遵照与城市公办学校一样的标准来开展各项活动，先天不足的局限性使得民办农民工子弟学校处境艰难。[14] 2.政策制定缺乏科学性与民主性 首先，政策制定缺乏科学性，导致政策执行后出现异化和层级效应。随迁子女教育政策问题涉及教育政策的执行主体与目标群体的方方面面，需要理清责任，准确定位各自的职能。从我国之前出台的政策可以看出，政策的执行主体从流入地与流出地共同负责演变为目前的流入地为主、流出地为辅，但相关部门的具体责任依旧定位模糊，流入地与流出地如何互相配合缺乏明确的分工。以《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》为例，文件要求做到随迁子女与城市学生一视同仁，收费与当地学生一视同仁。然而受我国各级政府之间管理体制的层级制约，地方政府对该政策执行力度不足甚至执行滞后，教育乱收费和收取借读费现象依旧存在，直到2008年国家发布《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，才细化了各级政府职责，明确提出免除学杂费，不收借读费，该政策才真正被落到实处。 其次，政策目标制定过程中，流动人口子女的教育诉求没有获得充分表达。作为教育政策目标的客体，流动人口及其子女并未真正地参与到政策的听证与制定过程中。作为切身利益者，没有参与到政策的制定，这就失却了政策的民主性。 3.政策执行环境不良 首先，我国户籍制度改革进程缓慢，成为流动人口随迁子女教育政策执行最大的制度障碍。我国1951年公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，实行政府控制户口迁移的政策，户籍制度与就业、保障和教育等相联系，建立起了一套城乡分割的二元体制。这种制度几十年不变。以此为基础的户籍加学籍的高考制度使得流动人口随迁子女异地入学和升学门槛重重。2012年开始实施的户籍新政虽然放宽了中小城市的落户条件，但是大城市的落户门槛依旧很高。 其次，立法不完善，流动人口随迁子女教育缺乏法律依据和保障。法律是政策执行最有力的保障，目前我国除了2006年颁布的《义务教育法》从法律的高度简单地对随迁子女的教育问题予以界定以外，其他政策如《流动儿童青少年就学暂行办法》等均属于行政规章或规范性的指导文件，缺乏法律效力。因此国家有必要出台一部专门性的法律，使随迁子女教育问题有法可依。 4.政策监督与评价指标体系不健全 首先，政策监督机制不健全，导致政策执行力度不够。有力的监督是政策贯彻执行的重要保障，我国随迁子女教育政策历经20多年的变迁，虽在宏观上指明了随迁子女教育问题改革的方向，但是在微观上缺乏对流入地、流出地政府各职能部门执行力度的监督，尤其是随迁子女在入学、教学过程、民办学校建设、教师资源的分配等具体环节上缺乏有效的监督，导致部分政策执行的异化。 其次，社会融入状况作为评价随迁子女教育质量的一个重要方面，尚未被纳入教育政策评价指标体系中。随迁子女的社会融入是指他们在新的环境下依靠自身努力实现的社会化和再社会化。当前部分学生表现出强烈的疏离感和孤独感，不能很好地融入到社会主流中去。[15] 三、流动人口随迁子女教育政策的努力方向 保障随迁子女的受教育权利是教育公平的应有之义，反思我国随迁子女教育政策的实效与不足，未来政策的调整可以从以下几个方面着手努力。 (一)明确各级政府责任，建立有效的流动人口随迁子女教育政策机制 首先，中央和省级政府应充分发挥宏观调控职能，从根本上建立全面而清晰的经费筹措保障机制，将随迁子女教育经费纳入流入地预算内，保证流入地政府的经费补偿。地方政府要完善协调机制与政策补充机制，主动建立起与中央政府之间的联动机制，弱化政策执行的层级效应，努力实现政策执行效果的最大化。 其次，民办随迁子女学校作为公办学校的重要补充，在较长的一段时间内有其存在的必要性。国家有必要出台相应的政策予以宏观指导，并给予适度的经费补偿，同时加强民办学校师资队伍建设，切实提高其可持续发展能力，保障流动人口随迁子女有学上。 (二)建立流动人口随迁子女教育诉求反馈机制，增强政策制定的科学性和民主性 考虑到放开单独二胎政策，根据推算，我国的总人口(不含港澳台)将于2022年达到最高值13.7亿人，然后转为净减少，2030年总人口为13.44亿人，比2020年大约减少3546万人。[16]基于未来我国人口的变动，随迁子女教育政策的调整要积极回应城镇科学吸纳外来流动人口的需要，统筹安排学校教育布局，合理预留教育发展空间，实现政策收益的最大化和风险的最小化，激发教育的活力。 十八届三中全会指出，协商民主是党的群众路线在政治领域中的重要体现。为了更好地解决随迁子女教育问题，首先各级政府要探索建立随迁子女教育诉求反馈机制，建立健全决策咨询制度，政策不仅要问计于专家，更要问计于人民，广泛征求意见，使得政策的制定与调整充分发扬民主，积极回应流动人口子女的教育期冀。其次，流入地居民要转变观念，正视流动人口的社会价值，理解和包容其子女就地上学的意愿。再次，流动人口本身要充分认识到自身流动的利与弊，尊重和保障子女的受教育权利，理性迁移。 (三)结合户籍制度改革，出台专门性法律 一方面，针对流动人口随迁子女流动性大的特点，应探索建立动态的户籍管理制度，探索制定以居住地为依据的人口登记制度，将户籍改革与全国统一标准的电子学籍管理系统动态结合起来，为学生转学提供及时的生源信息保障，逐步实现户籍与社会福利体系的脱钩，以期在合理的限度内放宽流动人口准入条件。户籍制度改革必须以立法的形式体现现代社会的基本特征：自由、平等和效率，同时兼顾公平权益、经济发展、社会稳定三个价值取向。[17]另一方面，国家要立足于未来流动人口的发展趋势，在科学调研的基础上，尽快出台随迁子女教育专项法律，为政策的执行提供法律依据与保障，使随迁子女教育政策真正实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 (四)健全教育政策评价指标体系，形成解决社会融入问题的合力 政府、社区、家庭和学校的合力是随迁子女社会融入的有力保障。流动人口经济层面的融入可以通过流动人口自身的努力和国家的财政资助来获得改善；随迁子女社会层面的融入需要通过提升自身的交往能力来获得加强；家庭理解与认同的氛围是增强随迁子女社会融入的有力举措；学校有责任建立相关的心理辅导室，为随迁子女更快更好地适应城市学校生活提供学业指导和心理咨询。流动人口随迁子女教育融入问题关系到我国城市化的发展和社会的稳定与和谐，政府应该把融入理念贯穿于政策制定和执行的全过程中，切实加快农民工市民化的进程，将随迁子女融入度纳入教育政策评价指标体系中。 (五)建立政策执行监督机制，保障政策执行的高效性 要强化教育督导职能，在教育系统内部建立起自上而下的监督体系，在教育系统外部积极地动员社会力量展开动态监督，以保障随迁子女的受教育权利和教育质量。