国有企业内部控制环境研究_内部控制论文

国有企业内部控制环境问题研究,本文主要内容关键词为:内部控制论文,国有企业论文,环境问题论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

在内部控制各要素中,控制环境是内部控制其他要素作用的基础,直接影响到内部控制的贯彻和执行以及内部控制目标的实现。控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素,具体包括企业的董事会,组织结构与权责分派,管理人员的管理哲学与经营理念,企业文化等。本文试图以国有企业的内部控制环境作为研究对象,在对国有企业内部控制环境调查分析的基础上,针对存在的问题提出相应的完善对策。

一、国有企业内部控制环境的调查与分析

为了解国有企业内部控制环境的情况,作者选择了50家企业作为研究对象,本次调查选取的企业具有一定的代表性,按销售额划分1000万元以下的小型企业5家,1000万~3000万的中型企业20家,3000万以上3亿元以下的大中型企业20家,3亿元以上的大型企业5家。具体调查项目根据调查目的拟定,具体被调查人员在企业担任的职务涉及董事、总经理、总会计师、财务经理以及各业务部门具体负责人及一般员工。调查方式采取发放访问式问卷结合询问相关负责人和对业务检查的方式,在调查的基础上借助“企业风险管理综合框架”为分析依据,分析国有企业内部控制环境存在的主要问题。调查结果见左表:

内部控制环境调查表

分析与结论:根据上表可以看出,国有企业内部控制环境不佳具体表现在:(1)缺乏有效的治理机制。第一是所有者缺位。这几乎成为被调查对象中国有企业的通病,企业内部产权代表缺位的现象严重,高管人员的行为无人监管。第二,监事会形同虚设,78%的被调查对象的监事会只成为企业表明其监督机制完善的摆设,没有起到真正的监督作用。第三,内部人控制现象严重。超过70%被调查对象的某个关键人物实际拥有极大的控制权,常常集控制权,执行权和监督权于一身,企业管理层缺乏约束,他们对企业缺乏应有的积极性和责任心,企业控制不严,内耗巨大,管理效率低下。(2)组织结构不完善,权责分派不明确。第一,企业组织机构的设置未随着经营内容的变化而相应调整。约40%的企业存在此类问题。如被调查的某金属及冶炼集团公司新增了大量对外投资业务,但并没有就投资这项高风险的业务设立专门的“投资发展委员会”等具有相似功能的机构进行管理而是把该部分责任划给财务部下设的投资科,投资科受其人力、物力所限,只是年末根据被投资方的财务报告进行会计核算,并不能对投资实施过程管理,使该集团公司对外投资面临巨大风险。第二,过度的集权化组织管理体制。有约70%的企业采用高度集权的管理模式,这在规模大,经营内容复杂的大中型企业反而降低了管理效率。第三,岗位的责任和权力划分不明确。70%的企业各级组织机构的权责划分不明确,各级工作人员未能正确理解自身的职责。如某钢铁企业在实施全面预算管理工作中,由于责任主体划分不清,几乎所有的指标制定工作都推给了财务部门,这既造成了财务部门的超负荷运作,也造成制订出的具体业务指标与实际情况有相当大的差距。(3)未构造与内部控制相适应的企业文化。从调查情况看,24%的企业文化建设被简单理解为几句由生产目标浓缩而成的口号,企业文化的内涵被曲解;超过60%的企业文化流于形式,成为装点企业文化品位的门面,企业文化建设没有围绕企业的核心价值来展开,脱离企业管理的实际需要;72%的企业文化更多地突出企业发展理念而忽视了对全体员工道德和行为标准的规范,以及良好价值观念与道德风尚的营造。

二、国有企业内部控制环境的问题成因

1、企业治理效率低,严重削弱内部控制力度

所有权和经营权的分离是现代企业最显著的特征之一,按照现代公司制的契约理论或代理理论,现代企业存在多级代理关系,大多数的国有大中型企业也实行了公司化体制,然而实际运行效果并不理想,影响了企业治理效率,严重削弱了企业内部控制力度。

1)、第一级控制是所有者权益保障系统

在这级委托—代理控制中,委托方即所有者的利益没得到有效保障,突出表现为所有者缺位,这在被调查的国有企业中得到了集中体现。国有企业的所有者从理论上说是国家,而国家只是一个政治上的概念,不是一个人格化的主体它必须通过其代理者——政府行使权利,而政府也不是一个人格化的主体,所以国有企业从其一产生开始就存在实质上的所有者缺位。目前,作为国有资产的出资人除国有资产的授权机构外,还有许多是国务院及省市政府和行业主管部门。就前者而言,有相当部分是从政府机关转变而来,还没有真正拥有“国有老板”的责任与意识,而后者更具有政府色彩,没有从根本上实现政企分开。政府实际上仍是约束企业行为的唯一主体。政府用行政权力约束来代替财产权利约束,难以保障国有资产的安全和保值增值,进一步而言,没有人真正对国有企业资产负责,也就不能形成有效的企业治理控制机制,企业的内部控制系统也就不能发挥作用。

第一级控制中的监督机构——监事会也没有发挥良好的监督作用,形同虚设。这是因为大多数公司的监事会成员由纪委书记、工会主席和少数职工代表组成,他们与董事会、经理层在经济上有着千丝万缕的联系,日常工作也处于他们的领导下,很难独立公正地行使监督制约权。

2)、第二级控制是公司决策和经营控制系统

在这级委托—代理控制中,委托方,即董事会缺乏对经理层的有效约束,导致内部人控制现象严重。由于旧的经济体制影响很深,大多数改制后的公司制企业,高层管理人员交叉任职现象普遍存在,且基本上由原来企业高级管理人员组成,董事长兼总经理就是原企业的厂长,董事会成员与经理、副经理重合,造成董事会与经理层之间的权利制衡机制失调:其次,内部董事过多,外部董事又不能独立发挥作用;再次,董事会仍沿用以前的行政手段作为主要管理方式,其下缺乏相应的专业支持机构,使董事会不具备决策和监督所需的精力和能力,造成董事经常只是个虚职,不能有效地对经营管理实施控制,对重大事项做出决议和方案基本上是走过场。

第二级控制的受托方,即企业经理层缺乏有效的约束和激励。一方面,约束机制软化。放权让利给了企业管理者较大的权利,但是企业主管机构没有相应的约束机制,企业主管机构缺乏严格监督经营者的动力和压力,导致企业的管理者拥有极大的控制权。没有更换经营者的硬性约束机制,相当一部分的国有企业也规定了经营者没有达到业绩指标要被处罚的措施,但这些措施许多是笼统的,因而不能很好地执行,更没有落实到企业经营者个人的头上,这进一步软化了对经营者的约束和控制。另一方面,激励机制弱化。企业往往有许多针对一般员工而设计的激励机制,但对于经营管理者的激励机制却很少。企业的盈利目标与经营者个人的利己动机不时的发生偏差或背离,导致经营管理者过度的在职消费,利用职务之便设租、寻租,腐败滋生,企业控制混乱。

3)、第三级控制系统是计划执行和业务控制系统

在这级委托—代理控制中,委托方,即管理层对各个生产经营部门和职能部门控制不到位。在新的经济环境下,企业管理方式仍是以集中管理和“直线型”组织模式为主,企业的机构设置只是在企业改制过程中进行微调,没有对组织结构进行整合,导致组织结构面对新的环境出现了很多不适应,运行效率低下。由于没有合理的组织结构为载体,企业管理层进行业务下派时容易造成部门和人员的权责界限模糊,分派不明确,管理层的理念难以贯彻执行。

2、未建立与内部控制协调的企业文化

1)、在计划经济条件下,国有企业把完成国家下达的任务和指标作为企业奋斗的目标,时至今日,很多企业对企业文化的理解还残留着那时的印记,用带有生产任务的口号来代替企业文化;然而,在市场经济条件下,原有的条条框框被打破了,国有企业的原有生产模式、经营理念、员工的思想认识,就需要一种完全适应市场经济的企业文化来更新、替代,单纯的任务口号已经不能满足对企业经营者和企业员工价值观念、道德标准、规章制度和行为方式等多方面的约束和激励。

2)、企业文化是企业经营的一种副产品,是一个信仰、道德、理念、规则和行为不断强化的过程,把企业在多年生产经营过程中的历史的话语,放在企业网页上、印在员工制服上、书写在宣传栏上就算是企业文化建设,企业文化的建设没有围绕企业的核心价值来展开。这种只重形式,不重内涵的企业文化当然也不能引起员工的认同感,不能培养企业员工良好的道德观念、价值取向和行为方式,与内部控制要求不相协调,不能为内部控制的良好贯彻奠定基础。

三、国有企业内部控制环境的完善对策

1、完善企业治理,构建有效的多级代理控制系统

1)、明确国有资产管理部门的责任和权力,体现“所有者”利益

国有企业的背后隐藏着一条长长的委托—代理链:国有企业属于国家所有,而国家只是一个政治概念,不是一个人格化的主体,从而由国家的代理人——政府来行使国有企业股东的相应权利,政府根据其分工的细划,又进一步把这项权利委托给了国有资产管理部门,所以本质上来说国有资产管理部门就是国有企业“出资人”的代理人。因此,国有资产管理部门应当理解其“出资人”的角色,履行好其“出资人”的职责。可是,国有资产管理部门与市场经济中一般企业的股东代理人不同,它同时还是个政府机构,其人员、组织机构设置相当部分是从政府机关转变而来,保留了浓厚的政府色彩,对企业的管理很大程度上还是履行行政主管部门的职能,降低了作为企业“出资人”的公司治理效率。所以,国有资产管理部门应摆正“出资人”的位置,避免以行政手段“管企业”。

要充分保障“所有者”利益,就要切实发挥监事会的监督机制。关键问题就是要实行经营与监督机构的分离。董事长不能直接任命监事会主席,更不能由本公司的工会主席来担任,应外聘监事,正确处理好监事会与股东大会、董事会的关系,使之有效制衡。

2)、增强董事会功能,发挥董事会在内部控制中的核心作用

由于成本费用或者投资目的、经营专业化和复杂化等原因,股东的权益和要求只有通过董事会来实现,从而使董事会成为企业治理控制中的控制中心。董事会应该对公司内部控制的建立、完善和有效运行负责。这有赖于建立一个功能强大的董事会并且能够充分发挥作用。从目前公司制企业公司治理的实践来看,董事会发挥作用的关键在于保证董事会的独立性,保持董事会在决策、监管过程中的独立地位。这就必须杜绝董事会成员与高层管理人员之间的重叠任职,改善董事会的成员构成;根据企业经营管理的需要设立董事会决策与监管的支持机构,完善董事会职能。

首先,杜绝董事会成员与高层管理人员重叠任职。重叠任职的后果是董事会与经理层之间的权利制衡机制失调,极易造成企业大权由一人操纵。因此,在董事会的组织机构设置和人员安排上必须杜绝此类现象。

其次,改善董事会成员构成,增加独立董事任职。董事会中内部董事过多,而外部董事所占比例过少,这不利于集思广益,进而影响董事会的科学决策,所以要大力推进独立董事制度,独立董事制度的建立在某种意义上被认为是加强企业董事会作用、增加权力制衡和提高董事会决策水平的有益之举。但鉴于目前独立董事流于形式,有名无实,甚至被戏称为花瓶董事,成为外部的内部人,企业在大力推进独立董事制度时,必须辅之以合理的制度安排,比如改善独立董事的产生机制,改进独立董事的薪酬等。

第三,建立董事会下设的专业委员会。现代企业的经营活动内容更加复杂,董事会承担的巨大责任是为数不多且知识面受限的若干名董事会成员所无法完成的。由于董事会不具备决策和监督所需要的精力和能力,造成有些企业的董事会难以对经营、投资决策做出判断,对某些重大事项的决议基本走过场,内部人控制现象客观上仍无法摆脱。究其原因,在于董事会下没有相应的决策和监管支持机构,来协助它完成各领域工作。例如,在董事会下设审计委员会、薪酬委员会、提名委员会、价格委员会、投资发展委员会、营销委员会等。设立营销委员会的企业大多是规模大、产品种类繁多且数量大的企业,采用统一销售管理,这些企业设立营销委员会能够有效构建畅通的销售渠道和加强对销售收入的管理监督。

3)、加强对企业经营者的约束和激励,提高管理的效率

首先,给予企业经营者刚性的“约束机制”。严格企业主管机构对企业经营管理者的监管,使企业经营者有足够的压力;逐步引入管理者淘汰机制,严格对企业经营者业绩的考核,使经营者的风险和责任与其奖惩力度直接挂钩。

其次,给予企业经营者合理科学的“激励机制”。真正的企业经营者对企业需要付出更多的精力和心血,应当给予应得的利益,从而促使其摆脱惰性,使个人目标和企业目标保持一致性。因此,要结合企业自身特点设计出对经营者有效的激励机制,如经理人的股票期权,经理人的年薪制等,促使企业经营者的经济利益、所有者及利益相关者的短期和长期利益的一致性。

4)、合理设置企业组织机构,明确权责分派

在企业中,组织结构与权责分派体系是实施内部控制的载体,各种规范和制度要依赖各级组织履行责任和权利来发生作用。

首先,合理设置企业组织机构。在市场经济和建立现代企业制度的条件下,企业原有的高度集中的管理体制和“直线型”组织模式已经不能适应社会发展的要求。企业组织和管理创新势在必行。企业的组织结构创新要求企业组织机构的设置能够随着经营内容的变化而相应调整,要求正确处理和协调集权与分权的关系。为此,企业应精简不必要的机构,调整和合并某些职能部门,在管理体制上实行分级管理,建立层层责任制,对整个组织实行分权控制。

其次,明确权责分派。对每一个部门的责任与权利应予以明确规定,既要防止权利重叠,也要避免出现权利真空,使每一项业务处理的各个环节都有相应的机构和具体人员负责。

2、构造与内部控制相协调的企业文化

所有的内部控制都是针对“人”而设立和实施的,企业中的每一个员工既是控制的主体,又是控制的客体,既对其所负责的作业实施控制,又受到他人的控制和监督,控制与被控制是永远需要协调的一对矛盾。2要想使被控制者自觉遵从控制者的意志,单靠硬性的制度规定是不够的,这难免会使被控制者产生反感抵触情绪。所以用行为控制的方式去管理员工,总无法真正将员工管理好,更谈不上发挥他们的主动性和创造性。建立再好的体制都不如改造人的思想来得彻底。管理的最佳境界就是员工能自觉的管理好自己,使自己的行为满足企业发展的需要。但是,人的这种自觉性并不是与生俱来的,它与人所处的环境有莫大关系,即企业必须为员工这种自觉性的激发营造一种良好的氛围,这种氛围就是:他相信这个企业,相信这个企业主张的价值观是正确的和意义重大的,个人的价值观能够与企业所倡导的基本信念、价值观念、道德标准、行为方式和思维方式达到一致。这个氛围的营造也就是企业文化的构建。企业文化一旦形成企业成员问的相互默契、相互认同以及由此形成的凝聚力,对企业经营者和企业员工的行为都将产生强有力的激励和约束作用。良好的企业文化的塑造,会极大提高企业内部控制的效率和效果,否则,企业内部控制体系的根基仍然是不牢固的。

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