发展中国家国有企业改革与宏观经济政策，本文主要内容关键词为：发展中国家论文,国有企业改革论文,宏观经济政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在发展中国家和世界其他各个地方建立国有企业的依据在很大程度上是基于市场的运作失灵，那也就是在某些情况下市场无法提供最佳的结果，比如某产品产量不足，或社会贫富悬殊。例如像电力、通讯、供水和港口那些通常被称为“自然垄断”的行业往往被认为是市场失灵的典型例子，政府对这些部门的运作进行干预。在发展中国家，由于某些政治上的考虑也建立了很庞大的国有企业部门，例如避免外国势力主宰某些行业。政府希望国有企业可以有助于发展“战略”部门，由国有企业来填补市场的空白，提供就业机会，从而提高储蓄和投资水平。
然而，国有企业生产产品的质量和数量往往都达不到预期的标准。而且给政府造成了很大的财政和管理上的负担。许多人认为国有企业的不成功是由于它们不按市场规律办事，而且不能对市场的变化做出相应的反应。因此，许多国家都开始致力于对政府和国有企业的体制改革，希望能造就一批更为独立的、按市场规律行事的国有企业，政府能创造一个具有竞争的宏观经济环境，并希望通过上述两项措施就可以解决国有企业的问题，而不必关闭这些企业。经验表明，上述这两项措施，企业自身的改革和宏观经济的调整对企业的改革是至关重要的。这种方法在改善国有企业的经营状况方面的确起了一定的作用。本文最主要的目的就是讨论这种改革的本质以及宏观经济政策和国有企业改革之间的联系。
一、改革宏观经济政策的框架
在二次大战以后，尽管许多发展中国家的政府都把国有部门看作经济发展的动力，然而，无论是理论家还是实际工作者都认为这些国家政府管理国有企业的任务远远地超过了其能力。几乎所有国家的政府都认识到应该更好地调动私营部门的资源和技术用于国家的发展，并把政府的有限资源用于提供那些必不可少的公共服务。
（一）向市场经济转变
为了在经济中更好地配置资源，那些拥有大量国有企业的国家政府必须发展市场的力量，下放经济决策权，提高管理水平，在整个经济中建立竞争机制，并对国有和私营部门进行合理分工，提高其效率，让各个部门都对国家的发展做出其应有的贡献。
如果没有一套合理的宏观经济政策和完善的法律框架就无法创造一个有效的竞争环境，在发展中国家尤其是这样。一个国家的国内市场也许很小，与国际市场的竞争处于隔绝状态，资本市场又不发达。在这种情况下，如果要把国有企业私营化就需要给购买这些企业的人一些优惠条件避免其受到过分的竞争。反之，购买了这些企业的人也要做出一些承诺和保证，比如说不会大量裁减人员或关闭工厂。这样就使这些企业无法在国际市场上处于有竞争力的地位。而且，如果没有一个好的经济环境和法律制度，政府或许在公共部门比在私营部门中更能够控制垄断的出现。
重新创造一个更加开放的，更具竞争力的经济环境可以使政府减轻在行政管理上的负担，可以通过运用市场的原则来提高企业的效率，也可以关闭那些业绩太差的国有企业，与此同时把一些原来由国有企业行使的职责谨慎地转给私营部门，并给保留下来的国有企业更大的经营自主权。
实际上，国有企业很少利用市场带来的具有竞争力的、可以追求更大利润的机会：这些国有企业被那些非商业性的目标捆住了手脚，他们一直在一种非商业的环境中运作，他们的管理方式更像官僚体制，而不具有企业家精神。政府不时地对国有企业的具体管理细节加以干预，缺乏一套激励机制来改进其经营状况，企业的管理者并不需对自己的经营好坏负责任。而且，国有企业很少允许其破产。宏观经济政策的改革加上企业的改制或许可以为这个问题提供一个最佳的解决方案。鉴于当前的政府结构和社会资源的状况，决定某项生产活动是应由国有还是私营企业来担当，最好根据如何安排能对国民经济带来最大的效益来判断。
（二）宏观经济改革的内容
有关贸易、金融、价格和劳动的宏观政策与国有企业的关系是最为密切的。当然，任何政府都不可能一夜之间改变这些政策，但必须认识到对上述宏观政策的改革的必要性，并应制定出一个逐步推进改革的时间表。如果不对宏观经济政策进行改革而仅仅对企业来进行改造的话，往往不能取得成功，或达到预期的目标。在有些国家里，企业改革无法取得成功的主要障碍是这些国家并未对其价格和金融政策实行改革，使得企业改革缺乏宏观经济政策的基础。本文主要从发展中国家的国有企业改革的角度来论述宏观经济改革的重要意义。
（三）通过竞争来提高效率
在竞争的市场上，任何一个企业，无论是国有的还是私营的，都会尽量提高其效率。竞争的压力会促使企业发展其营销技术，注重服务，采用最新的生产技术，并降低成本。如果希望通过参与市场竞争来提高效率，国有企业必须能够对市场作出正确的反应。如果企业的经理是个官员而不是一个商人，根本没有市场营销和财务管理的技能，如果不允许这些国有企业通过裁减过剩的工人来降低其生产成本，而且企业的资产已通过政府定价政策而大大地减少了，在这种情况下，企业无法对自己的盈亏负责，如果一旦把企业推向市场竞争，它们的情况就会每况愈下。亏损会增加，而且会对国家预算造成更大的影响，从而可能会对进一步的改革造成障碍。
在某些情况下，对国有企业实行所有制改造或许是迅速提高企业竞争力的一种途径，因为它可以同时多方面地解决竞争力不足的问题。在另外的一些情况下，政府可以通过改善国有企业所处的环境及企业的管理水平来帮助国有企业提高其在市场上对竞争作出反应的能力。在任何情况下，改革的措施应是全面和协调的，既要考虑到创造一个良好的竞争环境，也应考虑到如何帮助国有企业在竞争中作出正确，迅速的反应。
在市场上可以通过两种方式引进竞争：第一是通过国际贸易，那就是降低进口限制并鼓励出口，第二是通过对国内市场进行调整。通过贸易自由化来增加进口并通过把汇率调整到一个合理的水平，出口退税，放宽出口许可证的限制等项鼓励出口的措施，可以大大地提高进出口的总体效率水平。
在发展中国家，国有企业的规模相对其市场容量来说一般都很大，这样的规模和在市场上处于的主宰地位也影响了竞争。即便是在很小的市场上，也可以通过把国有和私营企业放在同一起跑线上来取消国有企业的垄断地位。但实际上，很少有国家政府一视同仁地对待国有和私营企业。尽管国有企业在财务和经营方面的自主权相对较小，但在竞争中它们往往能享受到下列好处：政府直接或间接地对其债务进行担保，可以得到政府补贴，或可以获得低息贷款，政府有时可以允许它们推迟纳税或其他延期付款。国有企业有时还可以享受减免税并从国家采购计划中受益。还有，在某些国家中，国有企业是不允许宣布破产的，其债权人是无法来对其进行清算的。其结果是，国有企业一旦遇到任何困难，都由政府出面解决，所带来的结果是，价格的管制无法放开，国有企业的自有资金不足，过分地依赖债务，因此，政府需要改革其政策及有关的法律来改变国有企业过分受保护的情况。
（四）市场化的融资手段
金融政策的改革既会给国有企业带来机遇也会给它们带来新的问题。这些改革包括：在银行业中引进竞争机制，由市场来确定利率水平，提高银行在决定发放贷款方面的独立性等。典型的情况是，国有企业在创立时只有很小的股本，甚至于没有股本，由于政府限定价格，企业出现亏损，这样企业就不得不向银行贷款来弥补其经营亏损，或为其资本性的投资来融资。国有企业在获取这些贷款时往往没有什么问题，它们可以优先获得贷款并得到政府担保，还可以不断向银行透支，或获得低息的贷款。再者，国有企业往往忽视相互拖欠的债务，因此造成了企业间的欠款，最后导致整个经济中的债务链。这种轻易可以获取低息贷款以及政府随时帮助的国有企业偿还债务的情况被称为软预算制约，这样就使国有企业的经理们没有什么压力去尽力降低生产成本或节约资金。这样做所导致的后果是对资源不合理的配置，往往过多地选择那些资本密集型的项目，国有企业过多地负债，把私营部门从国内的资本市场上挤出，并不断扩大国有部门的规模。
上述情况实际上阻碍了金融政策的快速改革，因为如果让国有企业支付合理的利息，在最初阶段会使其财务状况进一步恶化，如果要进行改革，首先应找到一个能减轻国有企业过重的债务负担的途径，重新调整其资本构成，注入新的资本，核销其拖欠银行和供应商的债务，并重新组合其债务。债权与股权的转换也不失为一个解决问题的途径，无论是内债还是外债都可以用这个方式来解决。
如果政府要接管国有企业的债务或者对国有企业提供新的资本时，应首先建立一套严格的标准，使这些资金的援助只提供给那些经济上可行的、有可能盈利的企业。一旦国家接管了债务，并以股权投资的形式向国有企业注资，这样就应建立一套相应的制度来与国有企业分享其税后利润，那就是建立一个国家和国有企业的股利分红制度。到目前为止，除了智利以外，很少有发展中国家有这种制度。
为了改变对国有企业的软预算制约的状况，政府必须停止对其企业继续提供补贴，最好的办法就是让这些企业按照资本的机会成本原则从银行获取贷款。如果在一个国家中，银行是具有竞争性的，而且可以自主管理其信贷业务，对国有和私营部门都采用同一衡量标准，这样做，银行就可以担当起很大一部分对有竞争力的国有企业的监督工作。因此，在经济改革中政府和银行界，尤其是和国有银行建立一种有距离的关系是十分重要的。在大部分发展中国家这不是一件容易的事情，因为这些国家中的银行缺乏自主权。但无论如何，金融体制的改革是整个宏观经济改革的一个必不可少的部分，与国有企业的改革关系尤为密切，否则银行通常被作为给低效的国有企业提供资金的渠道。
（五）价格改革
在任何国家对国有企业进行改革时，价格改革都是一项必不可少的改革内容，那就是对有竞争性的产品实行市场定价，对非竞争性的产品制定一套合理的定价标准。经济学理论在非竞争性产品定价方面有明确的论述并规定了国家垄断产品的价格应与效率价格相等（该产品的价格应该等于最后出售的单位产品的经济成本加上平衡市场的价差）。但这种理论在实际中很少运用。对西非一些国家的研究表明，与这种复杂的边际成本定价原则相比，更简单一些的定价原则较为实用，尤其是在那些数据不全的国家和地区尤为如此。
为了避免国有企业资产进一步的流失，以及由于价格过低而引起的浪费和其他扭曲现象，物价的上调是十分必要的。但是，政府应避免那种简单的成本加利润的定价方法，而应鼓励国有企业的经理寻找各种途径来降低生产成本，而不是一味地依靠价格的提高。例如，政府和企业可以根据其他国家相同行业的情况以及企业以往经营的情况来制定一个参考价，以这个参考价再制定其生产的单位成本。一旦类似边境价格这样的参考价定了下来，政府就应该允许企业保留其利润差额，起码在头几年应允许企业这样做，这对企业的经理来说是一个降低生产成本的很好的鼓励措施。
政府也可以在定价方面强调机构的改革。最理想的情况是，批准定价的政府部门应该是不受政治势力影响的部门，有能力审批价格，并可以对企业的效率进行检查，这个机构也能在需要调价时做出快速的反应。
（六）劳动制度改革
许多发展中国家都有法律来管理其国有和私营企业的劳动人事制度，但往往这种劳动人事制度在国有企业中推行得比私营企业中严格，这样就使国有企业处于不利的竞争地位。有时，国有企业的劳动用工制度缺乏灵活性。这种不灵活的劳动用工制度再加上它们对国家财政补贴的依靠及可以获得银行贷款等方便条件，使得劳动用工制度成为国有企业的很大的问题。例如职工过剩，普遍的低工资制度，而且最高工资和最低工资间的差别不断缩小。这种高低工资之间的差别不断缩小的主要原因是由于在国有企业中不断地调高最低工资，而对高工资则实行冻结。其结果是，在国有企业中的经理及专业人员们的工资往往大大低于私营企业的经理及专业人员的工资，而国有企业中非技术工人的工资则往往高于私营企业中非技术工人的工资，此外国有企业的工人还有工作的保障。
与私营部门相比，国有企业往往更为资本密集型，而且在大部分国家里并不是一个主要的就业来源。但国有企业经常在非农业部门占主导地位，而且对私营部门的劳工政策也形成了很强的影响力。国有企业吸收了一些低技术的工人，但却提高了这类工人在国有和私营部门对工资水平的期望值，这样也就影响到外部的竞争力，并减少了就业的机会。此外，由于低工资，国有企业的管理人员和专业人员们的工作积极性不高，纪律涣散，生产力低下，也不愿承担责任。这样做的结果是，国有企业很难吸收并留住一流的管理人材和专业人材。在国有企业中建立一套更为公平的、更具原则性的劳动用工制度，把各类人员的工资标准定在一个更为合理、更具有竞争力的水平上无论对国有还是私营企业都是有好处的，这样不仅可以提高效率，而且还可以扩大就业。
尽管对工资的结构进行调整，裁减过剩的人员将不可避免地带来一些短期的社会经济和政治上的代价，但许多发展中国家还是允许国有企业有更大的自主权，根据市场的状况来制定其工资水平及雇工政策。这样做才能从根本上解决国有企业竞争力的问题。
（七）法律框架
以往的经验表明，当一个国家着手改革其宏观经济政策并着手改革国有企业时，往往忽视法律改革的必要性或低估了这方面改革的必要性。然而，当把经济推向市场时，就必须有相应的法律体系来支持市场上合理有序的经济活动，这种必要的法律框架无论对国有还是私营企业都是同等重要和必不可少的。法律体制的改革是十分重要的，也是十分复杂的，其复杂性远远超过了本文研究的范畴。但也正是由于其重要性，在改革的过程中法律的制定仍是政府的责任，从而确保企业在市场上的运作，例如，首先应有一部《公司法》，这样就把所有制不同的企业都放在同一法律下来运作，推动各种类型的企业在市场上公平地展开竞争。
二、确定国有企业的作用、规模及目标
当一个国家对从宏观经济政策到国有企业的机制进行改革时，在贸易、金融、价格和劳动政策方面都实行了向市场化发展的政策，当上述政策开始实施时，许多国有企业都陷入了困境。如果为了解决这些国有企业在新的环境下的运作问题，首先应该确定国有企业的作用、规模及目标。
近些年来，由于国有企业的经营状况达不到预期的目标，这就使许多国家的政府重新思考应赋予国有企业的责任，其中包括：(1)寻找新的途径来承担由国有企业所担负的社会责任。(2)对国有企业进行诊断、分类，确定对哪些企业提供帮助，对哪些企业进行清算。(3)调整政府与国有企业的关系，寻求正确途径来帮助国有企业建立在市场竞争的环境下的经营目标。
（一）非商业性目标
政府要拥有自己的企业的理由是推动“战略部门”的发展，为国家财政创造收入，防止国家重要的部门被外资所主宰，并管理那些自然垄断的部门。这些理由与经营商业机构的宗旨是不相冲突的。但那些非商业性的目标出现了一些问题，应予以重新考虑。
这些非商业性的目标包括：通过国有企业推动区域的发展，创造就业，进行收入的再分配等等。为达到上述目的，企业往往要大量地雇佣工人，不能裁减多余的工人，把所提供的商品和服务的价格定得低于市场价（有时甚至低于成本），把工厂设在没有经济优势的地方等。让国有企业来实现这些非商业性目标有很多不良后果，其中包括：(1)如果人为地把国有企业产品的价格定得很低，不仅会加重企业的债务，扩大财政赤字，出现更多的短缺，而且会使公共和私人投资的决策扭曲，还会浪费这些定价过低的资源。(2)如果要求国有企业雇佣过多的工人来创造就业的话，劳动生产率就会下降，在国有企业工作的非技术工人，有可能比在私营企业中工作的非技术工人的工资高，这样实际上是纳税人付出的代价。(3)当国有企业为那些非商业性目标得到财政补贴时，企业管理往往十分松散，企业管理的低效导致了物资的短缺并在经济中造成各种“瓶颈”。
搞好国有企业的最佳途径是要求企业在竞争的条件下追求利润最大化。从理论上来讲，追求利润最大化并不应妨碍国有企业来实现那些非商业性的目标，比如把一家国有企业建在比较偏远的地区来创造更多的就业机会，与此同时要求它获得最高的利润。即使是这家企业的内部效率达到最高水平，它的利润水平也会低于把这家企业建在离市场较近的地区可获得的利润水平。因为这种地理上的布局会影响到它的竞争力。为了解决这个问题，政府可以通过转移支付来弥补企业额外的成本，或保护企业不受到竞争的压力。但实际上很难精确地计算政府应给予企业补贴的数额，大量的事实表明这样做只能降低企业的生产力，因为企业往往把经营不善归咎于由于要实现社会目标造成的。这些补贴往往是由纳税人来负担的，如果是通过膨胀型的货币扩张来弥补国有企业的亏损，那么全社会都要为之付出代价。
如果政府要求国有企业承担社会义务而又不给它补贴的话，其结果是，国有企业不断借债来弥补成本的上升，或者是推迟机器设备的大修和更换。这样做大大地影响了国有企业的资本构成和资产质量。
致力于国有企业改革的许多国家政府都意识到通过国有企业实现社会目标并不是一个最好的办法。然而，一旦取消这些目标则会在短期内造成一些政治上的影响。因此，采取一种过渡的方式可能比较恰当，那就是先把企业承担的社会负担剥离出来单独进行财务核算，承担社会义务的成本由财政来负担而不是由企业或是银行来负担。政府也要认真监督国有企业的经营状况，不要让国有企业经营性的亏损与政策性的亏损混为一谈。
（二）对国有企业进行诊断
一旦政府对建立国有企业的目标进行了评价，如果这些目标仍是可行的，那么就应该对每个企业的状况来进行诊断，以判定哪个企业应进行重组，哪些企业应该关掉。然后政府就应该制定一个行动时间表。
在大部分发展中国家，政府都拥有一批骨干企业，这些企业的效率对国民经济的影响很大。这些企业通常包括电力公司、铁路、港口、电讯公司及一些大型的国有企业。由于这些企业的规模及其自然垄断的特性，政府不愿意在短期内将它们出售，因此就把提高这些企业的效率提到了日程上。不属于这类的而且又不盈利的企业应该被清算，其中包括那些小的零售商店、小农场、饮食服务业等。
政府经常把企业分为“战略性的”或“关键性的”企业和“非战略性的”和“非关键性的”企业。然而，经济分析通常把企业分成“可行的”、“潜在可行的”或“不可行的”企业。下面列出的是政府应对各类企业采取不同的行动：
企业类别 行动
关键／战略性的，可行 保留
关键／战略性的，不可行保留，采取改进措施
非关键／非战略性的，可行 部分或全部转给民营
非关键／非战略性的，不可行清算
并不需要对所有的企业进行分类，在某些情况下，采取比较迅速的行动来清算、出售、改组那些非常典型的企业是十分重要的。
（三）为单个企业确定目标
当确定了国有企业部门的作用及规模后，政府应该从下列四个方面着手改革政府与国有企业之间的关系：(1)为企业建立明确的、现实的目标，这些目标要与企业的商业性经营相一致。(2)给企业更大的经营自主权，并选择那些可以独立管理企业的管理人员担任经理。(3)为政府参与企业决策过程建立一套明确的制度、程序及限度。(4)通过讨论制定目标责任制，对业绩进行审评，并根据管理人员和工人的业绩实行奖惩来树立企业管理者的责任感。
三、企业改革的步骤安排
过去十几年的经验表明，企业改革必须分阶段推进，而不要急于求成地一下把企业推向一个尚未建立起来的市场，或简单地把国有企业卖给私营部门，这样做往往会事与愿违。中国的经济体制改革在这方面树立了一个良好的渐进模式。在发展中国家的国有企业改革应谨慎有步骤地进行，这样既可把宏观和微观的关系理顺，又可以不对社会造成很大的震荡。
（一）近期目标
在发展中国家的国有企业有很多都是大型企业，但企业的财务状况都很成问题。尽管问题的成因各有不同，但经验表明，要想成功地进行企业改革，首先要消除那些价格的扭曲现象，包括利率和汇率的市场化，不要向那些经营不善的企业再进行新的投资，并逐渐减少直至取消对这些企业的财政补贴。这就会使企业财务情况明朗化，以便政府对这些企业做出正确的决策。
第二步应确认哪些企业应进行重组，然后继续留在国有部门，这些企业往往是电力、通讯、交通等行业。在一个国家内，这类企业往往只占企业总数的10～15%。政府应把企业重组的努力集中在这些部门上。
其余的企业应根据市场的情况来不断地调整自己，积极参与国内与国际市场的竞争，对市场的价格信号作出灵活的反应。这类的企业在条件成熟时也可以私营化，这样就会给私营部门有更大的活动余地，从而减轻政府在管理这些“非战略”型行业时的负担。
（二）中期目标
国有企业的改革在一方面减轻了政府直接管理企业的负担，但从另一方面讲，政府仍担负着监督这些企业正常运作的任务。这就要求政府建立一个相应的机构来监督，指导国有企业按市场规律、法律的要求来管理运作，并确保国家的资源首先应分配给那些国民经济的重点部门，而且这些部门的管理也在不断改善。
金融体制的改革也应尽快进行。在贷款上，应把国有和私营企业同等对待，政府不应干预银行体系的正常运作，银行体系应逐渐成为在国民经济中合理配置资源的重要渠道。当市场逐步建立起来后，决策过程的透明度也会逐步提高。经济中的扭曲现象也不断减少，这样确定对重点国有企业进行重组的成本和效益也就相对容易了。有些以往经营状况不好，但又有必要留在国有部门的企业应进行资本结构的调整，政府给予这些企业一些财务上的支持，并帮助它们改进管理。
当前的世界正在经历着一个历史性的变化，许多发展中国家的经济都从计划体制向市场体制转变。在这个过程中，企业的所有制也从单一的国有体制向多种所有制并存的方向转化。然而，在许多发展中国家已存在大量的国有企业，而且其中很多企业还有必要继续由国家拥有，这样一来，国有企业的经营好坏与国民经济的整体情况是密切相关的，因此，本文始终强调的是：效率和竞争原则是确保企业生存发展和国家经济繁荣的基本条件。
译者：李小平，中国投资咨询公司
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