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中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1004－0730（2009）07－0064－05
人类不断进步的一个重要原因，就在于人们能够不断积累知识、学习技能、深化认识、完善行为。认识的深化和行为的完善，有赖于事后的总结与反思，以便明辨是非、发现规律、保留经验、吸取教训，为下一轮工作奠定认识基础，确定行动指南。
政府部门的基本职能是提供公共服务。公共服务效率的提高和质量的保证，离不开服务主体对政府服务规律的认识和服务工作经验的积累。对政府服务进行事后的评估，是提高认识水平、丰富工作经验、优化服务质量的必由之路。
一、政府服务后评估的概念与意义
政府服务后评估概念需要界定。内涵明确、外延清晰的概念，是构建逻辑演绎框架的前提条件和基本要素。界定概念的目的在于应用，在于从更为合理和有价值的角度，阐释其认识论意义和战略管理意义。
1.何谓政府服务后评估
政府服务于社会与公民，是任何一个现代政府的基本职责，是服务型政府建设的主要根据。服务型政府实际运作的如何，既是一个定性的问题，也是一个定量的问题。要把握和促进服务型政府建设，有必要对政府服务进行评估。评估政府，可以是事前评估，也可以是过程评估，还可以是事后评估。其中，对于一个连续运转的政府而言，后评估有着尤为重要的作用。后评估可以是政府提供的某项服务结束之后进行的评估，也可以是整个政府系统在运行较长时期之后进行的评估，例如财政年度结束时进行的年度评估，2008年我们总结改革开放30周年的经验，都属于政府服务后评估的范畴。在逻辑上，政府服务后评估要关注政府“向谁服务、服务什么、如何服务”这三个基本命题。第一个命题属于定性的问题，属于价值判断范畴；后两者则属于定量问题。对政府绩效进行评估，可以理解为对“政府在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效”① 进行评定和分析。政府服务后评估，寓于政府绩效评估之中，是指对政府实施的某项重要工程进行事后的成本—收益、效率—效果分析。这里所界定的后评估是管理学意义上的概念，不同于传统的和常规的年终工作总结、表彰活动。后者大多流于形式，往往渲染了浓烈的政治性和表演性色彩。
2.后评估的认识论意义
做任何事情，尤其是政府服务这样复杂的事情，把握规律性是弥足重要的。规律来自于认识，认识来自于实践并受实践的检验。认识活动不是一件简单的事情，与人们的认识能力、技术路线等密切相关。后评估恰好可以促进人们对政府服务工作规律的认识。之所以如此界定，其原因在于：（1）后评估是一个由实践再向认识跳跃的过程。人们先期的规划、计划，人们的主观认识、主观愿望是否符合实际，是否能经得起实践的检验，哪些做法好，哪些不好，在后评估这个节点，都可以进行分析、总结，上升为理性、规律性和系统性的认识。（2）后评估具有整体观。后评估可以把先期主观的东西和人们的实践过程进行完整的对照，从整体上把握工作中的利弊得失。（3）后评估的客观性。后评估由于已经是事后评估，所以评估主体可以更加从容不迫，评估内容也事实清楚，具有客观性。
3.后评估的战略管理意义
“使命—战略—目标—行动—评估”，是战略管理的基本逻辑。② “行动”之后的“评估”，对于进一步的或者下一步的行动，具有重要的优化和完善作用。政府服务基于国家战略并在战略规划指导下实现增进公众价值的使命。对政府工作进行评估，关键的目标不是排序工作主体绩效，而是升华对政府服务规律的认识，在战略的高度审视并提升政府服务能力。有竞争就需要战略。市场经济条件下，政府的工作环境中和政府部门之间日趋激烈的竞争机制的作用，促使政府大大提高了对战略管理的重视程度。各级政府和政府部门纷纷制定战略规划，应对来自各方面的挑战。战略规划的制定，为政府工作的高层主体把握大局、围绕中心、明确目标、配置资源、协调行动提供了依据、奠定了基础。战略管理应该包括战略绩效管理和战略人力资源管理。无论绩效管理还是人力资源管理，或者说无论是什么管理，都需要后评估，在后评估中检测缺陷、发现瑕疵、追求完美，不断改善和提高政府战略管理水平。政府服务后评估，对提升组织的战略管理水平大有裨益。其主要作用包括：（1）检测和修正政府服务规划目标和工作目标。政府服务的目标是否科学合理，是否符合主客观条件，通过后评估可以得到清晰的认识。（2）指明组织发展的方向。通过后评估，可以掌握政府服务中存在的薄弱环节和比较优势，从而促进组织实现强项更强，弱项变强。（3）作为下期战略规划修订的重要依据。
二、政府服务后评估的现状与问题
在2009年1月召开的北京市第十三届人民代表大会第二次会议上，北京市人大常委会向代表提交了《关于北京市人大常委会有关奥运立法的评估报告》。③ 这份长达110页的奥运立法实施绩效后评估报告，由中立的法学研究机构完成。该报告以一个奥运立法评估总报告和九个单项法规立法评估分报告的形式，对2001年7月奥运申办成功以来，北京市人大常委会围绕奥运筹备与举办，制定或者修订的18项地方性法规的实施绩效进行了评估。这份报告的公布，对北京市各级政府服务后评估工作，特别是重大项目、重大工程或重大决策绩效后评估工作的科学化、有效化和制度化发展，具有十分重要的示范作用和指导意义。
北京市人大常委会邀请中立学术研究机构对立法实施绩效进行科学后评估的做法，与长期以来国家机关工作绩效后评估的方式形成了鲜明对照。就全国各级政府对所提供的公共服务绩效的确认和评价的总体情况而言，不可否认“事后评估”现象普遍存在。但是，各地关于“事后评估”的一般做法是单位写出自我总结，需要时向上级报告；对重大事项的评估方式，主要是召开轰轰烈烈的表彰大会；评估主体一般就是行动主体，或者以上级的名义，或者是体系内的组织人事部门。而接受“第三方”非利益相关者事后的、科学的评估情况则很少。
尽管在向科学化、有效化和制度化方向演变，但是，在总体上，现实中政府服务的事后评估工作仍然存在以下问题：
（1）认识不足，流于形式。大多数地方政府部门负责人，对于政府服务工作事后评估的重要性认识不足。一项重要工作的事前调研、决策论证、任务下达、资源配置和监督实施，可能安排有序、进展顺利，但是在任务完成之后，鲜有机构对实施效果和效率进行事后的、科学的评估。在我国，一般对外投资的大型经济项目通常有绩效后评估，而国内的政府项目，即使是大型的、经济的项目，往往缺少这一环节。项目审计很严格。但是，审计的目的主要在于查证费用支出是否执行既定计划、符合财务规定，是否有资源的违规使用或贪污、浪费。很少有决策者认识到，后评估的目的，主要在于审视项目决策的合理性、经济性、有效性和正确性。规划、实施和评估，是现代科学管理“乐章”基本的和必要的“三部曲”。对政府工作的管理也应该遵循这一逻辑。由于认识不足，实践中往往忽视事后科学评估的必要性，代之以形形色色、轰轰烈烈的“总结”、“表彰”活动。
（2）主客同源，利益相关。政府服务事后评估的主体与客体，属于同一个部门或系统的情况十分普遍。最常见的情景是主客同体，即“自我评估”，我的工作，由我评价。还有的常见情况是“左手”评价“右手”的工作。两只“手”同属于一个人，左手监督右手，根本不可能保证客观性和有效性，至少不可能保证客观性和有效性的稳定性与持久性。事后评估的主体，应该无关于客体的相关利益，独立于客体的行为主体之外。只有这样，才可能保证评估的客观性和有效性，事后评估的价值才真正得到实现。
（3）过度表功，目的错位。现有的政府服务后评估，普遍特征是过度张扬成绩，评估目的错位，时有“南辕北辙”之嫌。肯定成绩、表彰先进是必要的和有意义的活动，关键的问题是肯定成绩要基于科学的绩效评估结果。在肯定成绩的同时，还有更重要的任务是发现问题、总结经验。发现问题，找出原因；总结经验，完善机制。这是政府服务后评估的主要目的所在。政府服务后评估是基于现代公共管理理论和技术的评估。在简单规则下推选出的“先进人物”，很可能带有更多的主观、人情或政治色彩，往往不能够反映真实的绩效，难以为其他成员所接受。结果有可能发生负激励效应，对其他成员的工作积极性和主动性带来负面影响。如果奖励先进，是基于中立机构作出的科学、客观的绩效评估结果，那么情况就会大有不同，奖励的正激励效应会大大增强。同时，在吸取本期工作经验和教训的基础上开展下一期工作，效果和效率都将登上一个新台阶。
（4）定位偏低，战略缺位。现行的政府服务后评估工作，通常定位于“总结”——年终总结、期末总结……为什么总结？答案一般是：上级要求。现实中，上级对总结的要求，多半止于文字报告。报告的文字水平，决定总结的水平，以至工作的绩效。对工作总结的要求与期望，远没有上升到战略的高度。有专家认为，当前政府的绩效评估工作存在“使命管理缺位”④，即战略管理不足的问题。为总结而总结、为评估而评估的现象比较普遍。一些地方政府管理者，战略管理的意识淡薄、知识缺乏、技术不精。对评估有利于提高政府绩效，有利于促进政府战略规划目标实现的认识，仍然处于比较低的水平。
三、完善政府服务后评估制度的建议
鉴于政府服务后评估工作存在四方面的问题，提出四点建议供决策者和研究者参考。
1.提高认识，把后评估作为政府工作必要环节
要把政府服务后评估作为实施政府战略规划，促进政府学习，提升政府效能，改进政府服务的重要工作来抓。在公务员培训中，应该增加与政府服务后评估有关的战略管理和战略绩效管理内容。通过学习，让公务员，特别是掌握决策权的公务员，认识到后评估工作的重要性和必要性。组织人事管理部门要不断强化干部的这种意识。上级组织应该提出和要求对下级机构开展的重大项目进行后评估。在政府部门建立制度，规定在实施重要或重大项目后，及时进行后评估工作，把后评估作为政府服务管理的必要环节。
政府服务工作具有多样性和复杂性。服务主体“身在其中”，往往“不识庐山真面目”。许多服务者，不知工作好在哪里、错在何处，不知效率如何、效果怎样，不知真实的绩效水平如何，不知服务工作是否符合战略目标的要求。这些问题的解决，就要借助于“山外”的、立场中立并且利益无关的专业人士。通过对服务工作事后的评估，发现问题，分析原因，提出解决问题的对策。这一环节的必要性和重要性显而易见。
政府项目在决策之前，即使进行了充分的可行性、合理性和有效性论证，也可能在实施中由于环境因素和外部条件的变化，发生资源浪费、效率损失甚至半途而废的情况。公共资源是稀缺的，稀缺的资源不容浪费。可支配的资源有限，但人民对政府服务的要求越来越高，政府服务主体唯一的选择就是不遗余力地做好自己的工作。不然的话，代表人民赋予“人民公仆”为人民服务权利的国家领导者和管理者，就会采取措施、付诸行动——提出意见、建议、批评和要求，直至剥夺服务者服务的权利。
2.主体多元化、中立化，确保后评估的客观性与有效性
后评估的主体要实现多元化。只有多元化，才能够提供不同视角的观察结果。多个结果各有侧重，相互印证，才有利于保证评估的客观性。还有更重要的问题是评估主体的中立化。与被评估者没有利益关系的受雇于被评估者上级或者独立部门的非政府机构，可以认为是比较理想的、能够中立的评估主体。
多元化的主体如何选择？对于县级以上政府实施的重大项目的后评估主体，首先应该是人大常委会——由人大常委会授权中立机构进行评估。其次是被评估者的上级主管部门。还有社会评价，即公众、媒体等的评价。国务院制定的《信息公开条例》的颁行，促进了政府工作的透明化，同时也为公众监督政府工作创造了条件。政府工作就是为人民服务。为人民服务，最重要的是让人民群众满意。如果人民群众不满意，服务的质量就无从谈起，服务的意义也可能荡然无存。服务后评估，就是为群众满意程度提供一个具体衡量尺度，是实现公众监督的有效途径。
主体的中立性，源于评估者与被评估者之间利益的无关性。利益相关者的评估，在理论上和技术上都很难保证结果的客观性与公正性。现实中的后评估，没有保证是常态，有保证反而是例外。非国家机关领导下的民间机构——营利性或非营利性组织，适合承担评估任务。人大常委会可以公开招标方式，选择评估机构：授予评估权利，支付评估费用，监督评估工作，接受评估报告。还可再根据需要和具体情况，以不同方式，选择合适时机，反馈评估结果。
3.明确目的，提高政府服务管理质量
政府部门的工作，主要目的是创造公共价值，即为政府行政区划内的全体居民提供有价值的公共服务。政府工作，千头万绪，复杂多样，工作质量的保持与提高，只有基于科学的理论与方法，凭借有效的管理技术与手段，才可能得以实现。对服务工作的后评估，就是科学管理的具体表现。
表彰、奖励是必要的，但需要讲究方法。简单为止，往往达不到预期的效果。科学的后评估，可以让行政管理部门切实了解服务工作与期望目标之间的距离，并以此为据，评价服务提供者的绩效水平和工作质量。绩效结果需要充分沟通。绩效评估是手段不是目的。目的是保持和提高政府服务管理的质量。
在中国，掌握公共资源的政府及政府部门支配能力很强，大工程、大项目的实施相对比较容易。大工程、大项目应该供给大服务、带来大价值。但是，如果管理不善，很容易演变为粗放的结果，导致国家公共资源的浪费，甚至发生贪污腐败问题。加强政府工作后评估，有助于降低行政成本，提高行政效能，⑤ 提高政府工作质量。为此，应该加强对公务员的教育与引导，使他们真正认识到工作的目的和提高工作质量的重要性与必要性。
4.界定使命，提升政府服务管理战略水平
政府部门战略管理意识和水平需要提高。加强公务员学习和组织学习，了解政府工作实行战略管理的国际经验和有效方法。事实上，中国中央和省级地方政府早已经开始了“战略管理”的实践，核心的和重大的工作任务，大多数要基于既定的“规划”或“战略规划”来完成。尽管战略管理意识在加强，但有不少地方政府官员，并没有意识到战略管理的重要性，战略管理知识严重不足。有竞争就需要战略和战略管理。政府工作的竞争性越来越强，战略管理的必要性也在提高。
需要认识到一个基本问题是，无论是哪一级的政府，其存在与运作的使命均在于创造公共价值。具体而言，不同部门有不同的使命，不同部门中的不同机构，都应该有属于本机构的使命。整个政府的使命寓于部门和机构的具体使命之中。具体使命的实现是总体使命实现的前提条件和物质基础。有鉴于此，我们建议将政府部门战略管理列为公务员培训的基本内容。在工作中，严格按照政府部门的战略规划，有目标、有计划、有步骤地开展工作，及时进行绩效评估，特别是事后的评估，发现问题，解决问题，科学发展，真正做出让人民群众满意的工作成果。
注释：
① 参见臧乃康：《政府绩效评估及其系统分析》，《江苏社会科学》，2004年第2期。
② 参见王建民编著：《战略管理学》，北京大学出版社，2006年版，第75页。
③ 参见北京市人大常委报道：《今后所有立法必须过立项论证关》（http://www.bjrd.gov.cn/27925/2009/01/11/243＠23504.htm）。
④ 参见刘昕：《我国政府绩效管理中亟待梳理的几个关键问题》，《中国行政管理》，2007年第4期。
⑤ 参见薄贵利：《政府绩效评估必须确立正确的价值导向》，《国家行政学院学报》，2007年第3期。
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