环境民事公益诉讼可诉范围的界定
邵彭兵
（广西师范大学法学院，广西桂林541000）
摘 要： 随着生态文明之路的积极建设，环境民事公益诉讼制度及公益诉讼制度正在稳步推进，可诉范围作为环境民事公益诉讼制度及公益诉讼制度的核心概念愈加成为环境保护的研讨话题。为此，首先对持环境民事公益诉讼可诉范围的否定立场予以纠正，后分析得出环境民事公益诉讼可诉范围的识别依据有：“环境公益”、对环境的侵害及对环境的侵害行为。在此标准下，阐述污染环境要素与破坏生态稳定是可诉范围的主要内容。以期推动我国环境民事公益诉讼可诉范围的理论研究，保护环境持续健康发展。
关键词： 环境民事公益诉讼； 可诉范围； 环境公益； 生态文明
目前，环境污染、资源破坏、生态效能超负荷运作等环境问题已为各国共同关注，人与环境的协调发展成为环境民事公益诉讼及环境法治实践的重要任务。最高人民法院在2015年月颁布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，在第1条中赋予相关主体对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼的权利[1]。可诉范围的界定是环境民事公益诉讼制度乃至整个公益诉讼制度的核心问题，司法解释对可诉范围的规定突破了传统环境私益救济的框架。然而，有学者对环境民事公益可诉范围诉讼持否定立场，“否定说”主张“习惯权利”（或是“自得权”）是环境权利的本质属性[2]，无须对环境权利及相关诉讼制度予以话语建构，权利主体履行环境保护义务和完成环境技术性任务后，可以实现“环境公益”的维护[3]；如果对可诉范围进行界定，将与《中华人民共和国民事诉讼法》 （以下简称《民事诉讼法》）规定的诉讼条件相冲突①。可以说，“否定说”的主张是围绕非可诉性中心而阐述的，将权利自得与义务履行的讨论提先于环境权利之前，是缺乏权利救济意识的表现，缺乏可诉性思维模式的纠纷处理方式使其论证难以证成。另外，环境公益诉讼制度研究已解决原告资格的准入难题，对原告资格的扩大化与可诉范围能够良好衔接，有利于环境的持续发展。可诉范围的否定立场不能成立，那么，可诉范围、环境民事公益诉讼可诉范围的含义是什么？怎样对可诉范围的识别依据与内容予以界定？在环境保护及生态文明的背景下，愈加成为研究环境民事公益诉讼的重要问题。
一、环境民事公益诉讼可诉范围界定之概述
可诉范围目前是一种学理意义的概念，现行法律条文中没有对可诉范围做出具体规定。由于现行法律缺乏对可诉范围、环境权利的明确规定，随着学界对环境法学研究的逐步深入，环境权利可诉已是当前基本权利体系中争议较大、影响广泛的理论和实践问题，激起学界的广泛讨论[4]。有学者认为直接确立环境权利的可诉性质，通过直接救济的模式赋予环境权的“可司法性”或“可裁判性”[5]。有学者认为环境权利的可诉性质既与权利享有者有关，也关乎权利裁判者。对法律是什么法院具有最后的决定权[6]，环境公益诉讼可诉范围的案件可以通过司法机关进行权利救济予以裁决，进而实现环境公益诉讼可诉范围的机制[7]。还有学者主张结合环境权的可诉性效力和具体化效力[8]，通过理清现行法律对环境公益可诉范围的立法模糊之处，增强其解释力与可诉力。从上述观点可以看出环境公益诉讼的可诉范围或环境权利可诉性问题所围绕的焦点是可诉范围，对可诉范围的概念界定，左卫民教授在《诉讼权研究》中说：“可诉范围是指法律主体为了解决某种纠纷保护某种利益而请求法院进行司法救济的法定违法，其解决的是法律主体‘对什么可以提起诉讼’的问题”[9]。简言之，可诉范围是一项期待司法机关予以裁判的界限与范畴，正确认识、理解环境公益诉讼可诉范围的内涵外延的范畴是决定着案件能否进入环境民事公益诉讼救济机制的重要条件，也是这一诉讼模式能否发挥制度实效的基本前提。
首先，环境民事公益诉讼的可诉范围与“可诉权”（又称诉权）密切相关。从文本解释的角度言，“诉”是特定主体向审判机关提出的实体主张的请求，要求法院对民事争议进行裁判的权利[10]。环境民事公益诉讼可诉权利因宪法法律对可诉性的规定而具有普遍性，假设其与起诉范围在法律制度所覆盖的范围中才能够相比较，则环境民事公益诉讼的“可诉权”所请求司法审判的范围要大于环境民事公益诉讼的可诉范围。环境民事公益诉讼的“可诉权”包含程序内容和实体内容两方面内容，程序上的“可诉权”若没有实体的法律关系作为审判基础即可诉范围中“核心利益”的支撑，至多也是应然性的权利。反之，实体上的“可诉权”若没有司法程序的保障，环境保护的核心利益也无法得以实现。此种核心的利益即是环境公共利益，从环境民事公益诉讼的内部视角看，与其他非核心利益相比，“环境公益”是环境民事公益诉讼可诉范围的核心利益，其居于制度体系的主导地位。从外部来看，“环境公益”的存在决定当事人能否行使环境权利。不以保护环境清洁、生态文明的公共利益为诉讼出发点，当然不能提起环境民事公益诉讼的相关案件。换句话说，环境公益诉讼的可诉范围和“可诉权”的关系是由于“环境公益”而密切联系在一起的，二者关系是“可诉权”是可诉范围的必要基础，可诉范围是“可诉权”的重要体现[9]，且决定着“可诉权”的存在。
其次，环境民事公益诉讼的可诉范围与受案范围本质上具有内在的统一性。如果说，可诉范围是当事人遭受权利侵害后请求法院予以救济的具体范围，是权利损害须有救济原则的体现。那么，受案范围则是赋予司法机关是否接收案件的裁量权力。《民事诉讼法》规定的受案范围是一种国家权力救济私人权利的立法安排，在一定时期法律制度的发展过程中，此种安排可以使可诉范围与受案范围的范畴相重叠，甚至法院在审判案件时将可诉范围当作受案范围进而受理案件，没有正确认识可诉范围与受案范围本质上的联系与统一是造成环境民事公益诉讼案件不正当司法行为的主要原因。时下因为涉及环境民事公益诉讼的案件数量少，其可诉范围还没有达到程序法所规定的受案范围的程度。随着环境污染、生态破坏等环境问题的进一步产生，将导致环境公益诉讼案件的增多及当事人纠纷的复杂化，之前司法机关认定不符合可诉范围的案件，将逐渐以受案范围的形式予以接收。因此，可以说，环境民事公益诉讼可诉范围与受案范围的关系是：受案范围由可诉范围所决定，在一定的时期内，可诉范围的覆盖面积大于受案范围，但当法律制度发展到较为完备的阶段时，二者基本相互重叠。另一方面，可诉范围的实现依赖于受案范围[11]。对可诉范围的界定，现行法律是模糊的，在此意义下受案范围的明文规定可以弥补可诉范围的立法模糊的不足，能够更好地救济环境权利。
因此，在论述可诉范围与环境公益可诉范围的相关概念后，可以发现，界定可诉范围及推动环境民事公益诉讼制度生成的关键是识别“环境公益”。正确认识“公益”和“环境公益”，能够精准地救济环境权利，识别“环境公益”成为了环境民事公益诉讼的核心问题。
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二、环境民事公益诉讼可诉范围界定之识别依据
对环境公益诉讼可诉范围的限制是指符合上文的各项识别依据，由于存在法律不能调整的特殊事由，而将其排除在可诉范围之外。主要有两种情形，第一，将环境刑事犯罪行为排除在环境民事公益诉讼可诉范围的内容之内。国家有权机关对环境犯罪行为提起公诉，是因为一方面犯罪人实施犯罪行为，刑法和刑罚需要做出判定。另一方面，也损害了环境权利，符合环境犯罪的构成要件的。对此，刑法第338条、404条确立了环境犯罪罪名，法律已经赋权相关机关进行控诉，若再次允许相关主体和组织提起诉讼活动，会导致诉讼结果不相一致的现象。第二，出于保护国家利益、公共利益而实施危害环境利益的行为，不在可诉范围之内。例如，在抗洪救灾的过程中不得以实施损害环境的行为，影响到环境效用的输出。
（一）识别依据之核心利益：“环境公益”
作为核心利益的“环境公益”与诸多的非核心利益共同组成了环境民事公益诉讼的可诉范围。传统的侵权责任法调整的行为是一种环境对人侵权的行为，私人利益等非核心利益的实现是环境纠纷诉讼的追求目的。而环境民事公益诉讼在诉求公共利益的同时，并不否认诉求私人利益的实现，那种以传统侵权法理论中“环境公益”与私人利益对立的观点来审视环境民事公益诉讼制度的路径是不恰当的。例如，就诉讼请求来说，当环境民事公益诉讼与私益诉讼的两诉讼原告都提出不作为请求权的情形下，两诉讼是重合的，停止侵害、排除妨碍及消除影响的不作为诉求是其重要体现。另外，两诉讼的诉讼请求都包含关于环境公共利益和私人利益的要求，诉求公共利益并不影响私人利益的追逐。环境私益诉讼请求的明显特点是诉求对人身权利与财产权利的救济，引入“环境公益”作为私益诉讼的补充判定标准将使得传统侵权法难以调整的疑难案件得以解决。因为，一方面，现有的私益诉讼制度的可诉范围没有“环境公益”的识别标准，其可诉范围是狭窄的，综合考量核心利益与非核心利益可以提高案件的可诉范围，暂且不论此种可诉范围的扩大是积极意义亦或是消极意义。另一方面，利用“环境公益”的识别依据作为新型诉讼的案件解决方式，可以处理——环境问题没有造成任何人员损害——相关的抗辩理由，是一种替代性思维运用于司法实践的方式。
尽管环境立法没有对可诉范围的内容进行明确规定，但从《中华人民共和国宪法》 （以下简称《宪法》）涉及的环境条款及相关的环境部门法条款可以对可诉范围的内容予以界定。《宪法》第9条明确规定保护环境的基本宗旨③，并且有多项条文对环境权利保护的做出规定，为界定环境民事公益诉讼可诉范围的内容提供了充分的上位法依据。从环境部门法条款看，《环境保护法》和《大气污染防治法》在法律文本的开端直接明确环境权利保护、防治大气污染的事项。此外，《森林法》、《矿产资源法》等多个环境部门法也对环境权利确立救济规则，规定环境权利受到不法侵害后的法律后果。通过对现行环境部门法条款分析得出，现行法律规范关于环境权利可诉范围的内容界定主要是由污染环境要素与破坏生态环境组成的。
(2)深入推进节水型社会建设。全面落实全民节水行动计划、“双控行动”，从严控制产能过剩行业取用水；深入开展节水型单位和居民小区建设，继续开展水效领跑者引领行动，深入推进合同节水试点示范；加快节水产品推广普及，科学有序推进县域节水型社会达标建设。
罗译：...which is not propagating the doctrine...[6]63
侵害“环境公益”的核心利益是识别环境民事公益诉讼可诉范围的基本依据。环境公益诉讼制度的设立目的是使受害主体可以围绕环境公共利益提起诉求进而落实保护环境的理念，可以说，符合“环境公益”的诉讼要求在规范意义上则已达到制度的设立目的。即使不是纯粹为了保护环境公益，至少也应该与保护环境公益相关，产生保护环境公益的效果[12]。因此，处于被告地位的一方是否侵害“环境公益”成为了可诉范围的判断依据。换句话说，出于保护当事人人身权利、财产权利避免损失的诉讼目的，而不是阻止环境污染、生态破坏的进一步扩大，是传统的民事诉讼制度模式而非环境民事公益诉讼制度模式。
（二）识别依据之客观方面：对环境的损害
总之，通过对环境民事公益诉讼可诉范围的识别依据进行分析后，得出识别依据主要有：“环境公益”作为一项核心利益，是可诉范围的重要识别依据；对环境的侵害与对环境的侵害行为是识别依据的补充判定标准。在明晰识别标准的基础上，需要进一步探讨环境民事公益诉讼可诉范围的主要内容，精准把握环境民事公益诉讼的可诉范围问题，推动环境民事公益诉讼制度在司法实践中的有序生成。
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其次，众创空间的资源整合还需设计关键资源的杠杆机制，通过现有资源结构的重新组合和调整，带动和获取新的资源，提升创业项目与资本市场联系的紧密性。可以通过众创平台向社会募集资金，利用股权方式吸引投资者的支持，满足创客的融资需求，形成良好的创业资源生态链。众创空间也可借助天使投资以及产业引导基金的杠杆作用，实现技术性资源与外部金融资源的高度集成。
（三）识别依据之损害行为：对环境的侵害行为
环境民事公益诉讼制度调整的行为是对环境的侵害行为，不是侵权责任法调整的环境侵权行为。在传统环境法理论中，我国环境损害救济是以“权利侵害说”作为理论基础，关于环境侵权行为的案件大多数由侵权法律制度调整，依据侵权责任法体系进行审理。其所针对的对象是穿透环境媒介而存在的人的利益，而不包括媒介本身[14]。但此种救济环境权利的诉讼逻辑是以环境侵权行为展开的，救济环境损害后民事主体的利益，不能覆盖环境本身遭受侵害的救济范畴，例如，《侵权责任法》第65条规定的环境侵权责任，民事主体难以借用此项规定对轻微的环境侵害行为主张救济。侵权行为并不能代表损害行为，救济环境权利应当适用后者，能够与日益严重的环境问题的趋势相符。因此，认定对环境的侵害行为作为可诉范围的判断依据，能够扩大法律制度的适用范围。毕竟，从范围上说，对环境的侵害行为要大于对环境的侵权行为，以此为识别依据能够更好地解决环境污染与生态破坏等环境侵害行为。
相较于露地蔬菜种植，大棚蔬菜种植需要一定的资金投入，许多农民会因为这部分前期投入而放弃使用大棚种植方式，依然采用传统的种植方式。通过调查可以了解到，农民多是出于以下2个因素的考虑而放弃新型大棚蔬菜种植方式，一是建立大棚的费用超过农民的经济承受能力［1］。我国农民的经济收入并不高，但是这部分收入不仅要做生活之用，还要供孩子上学，有时还要额外支出医疗费用，在这种情况下农民对建立大棚则是有心无力。二是部分农民虽然有资金建立大棚，但由于缺乏大棚种植经验，并不敢冒险，毕竟农民的收入多是来源于种植，耽误了一年便会少一年的收入，影响家庭经济条件。
对环境的侵害行为有学者认为是处于继续或连续状态的侵害行为，有学者主张是受到私法调整的环境侵权行为以外的环境侵害行为。这种观点没有提及何种行为属于环境侵害行为的范畴，只是宏观意义地予以论及。因此，需要从现行法律体系和相关法律文本分析环境侵害行为的内容。主要包括三个行为：（1） 对水源、森林、土壤等环境要素的侵害；（2）破坏自然资源，如对河流、矿产的不当利用；（3）侵害生态环境系统导致环境质量下降，主要是危及国家自然保护区、生态旅游区等区域。第一、二类侵害行为是指环境污染、资源破坏的行为，属于典型的环境侵害行为，将其纳入到损害行为中，是对“环境公益”的正当识别，能够有效维护环境公共利益。之所以列举第三类的生态破坏行为，是因为实践中存在没有产生环境污染、资源破坏的情形，但事实上确实损害了环境公共利益，影响生态系统的功能发挥，司法机关也应当对此予以保护。
如果说“环境公益”是环境民事公益诉讼可诉范围识别依据的核心内容，则对环境的损害是识别依据的客体方面。环境问题产生的损害可以分为对人的与对环境的，对人的损害是由传统的侵权法律规范进行调整，责任承担的方式主要有停止侵害、消除危险等。对环境自身的损害是指没有侵害特定公民人身权益与财产权益的损失，但事实上影响了环境所具有的功能和价值。正如张卫平教授所说，“在环境案件中，可能会涉及特定主体的财产、人身等利益，也可能不涉及特定主体的利益，但是一定会涉及不特定人的利益”[13]。在此种情形下，尤其需要正确界定对环境的损害的识别标准，毕竟，侵害没有直接造成公民的损失，缺乏激励机制使大多数公民难以向法院提起诉讼。从这个意义上说，界定环境民事公益诉讼的可诉范围是对环境损失的机制弥补。环境民事公益诉讼的可诉范围是一种对环境的侵害，公共利益和私人利益的价值可以同时存在于环境这个客体上，环境并不因为其双重价值而自动分开。因为，和私人物品相比，环境明显具有一种公共物品的属性，非排他性、非独占性的特点否定了特定物权的权能，如水源、森林、土壤等环境要素对应的是不特定的使用人群。环境要素是人类生产生活的重要条件，没有水源、森林、土壤等环境要素作为劳动资料，日常生活与工业生产难以开展。因此，可以看出，环境既具有公共利益的价值，也有供给私人使用的价值，二者的价值聚合在环境方面，环境民事公益诉讼可诉范围将对环境的损害作为识别依据，是对环境价值的正当认识。
三、环境民事公益诉讼可诉范围界定之主要内容
（一）环境公益诉讼可诉范围的限制内容
由于国情不同，国家关于环境公益诉讼的可诉性标准或依据的规定也是不同的。“违法行为”是美国环境民事公益诉讼可诉性标准的重要判断依据，是指不能对公民诉讼条款的单行法律规定的行为主张救济，公民诉讼条款对环境诉讼做出了限制性规定，只有依据单个联邦法律确立的环境违法行为才能进行诉求，如多个联邦政府共同对清洁水法、清洁空气法的规定。尽管美国对可诉范围的规定显现狭窄的趋向，但对民事公益诉讼可诉范围做出了详细且具体的识别依据，相对于域外规定，我国可诉范围的识别标准则较为模糊②。如《中华人民共和国环境保护法》第1条确立的统摄、宽泛词语，是一种关于可诉范围的原则性、抽象性规定。因此，明确环境公益诉讼可诉范围的识别依据是对环境纠纷可诉性标准的基本认识，影响着司法机关接收案件的处理行为。
（二）环境民事公益诉讼可诉范围的内容
公益诉讼的制度目的是维护公共利益，其能够在个体诉求环境利益不及的情形下弥补合法的公共利益。利益是主体在参与诉讼过程中所期待的物质性、精神性的收益，环境资源的重要特点是非排他性、非竞争性，环境资源作为一种公共物品在群体之间进行配置，维护环境公共利益更多的是侧重于精神方面的收益。由于法律制度调整的是人的行为，而人的行为总是和一定的利益相关，借助法律制度发挥绿色发展的生态文明理念，将环境公共利益、环境个人利益的诉求与绿色发展的理念进行对接，有利于规范诉讼行为，建设生态文明道路。
环境要素的污染行为是环境民事公益诉讼可诉范围的重要内容。此种污染行为是现实生活中常见的环境侵害行为，也是环境民事公益诉讼大部分案件的来源。污染环境首先导致的最直接后果是对环境生态要素的破坏，如破坏空气、水源、湿地、自然保护区、风景名胜区等多种天然形成或者人工改造的环境要素，对各种天然的或人工的环境要素的不正确开发利用方式，会降低环境质量的整体性标准。因此，要正当界定人与自然的物质交换范围，维护生态文明之路的有序开展。正如马克思在《资本论》中对环境污染问题的阐述，即通过调节人与自然的合理物质变换来解决生态环境问题[15]。
生态稳定的破坏行为是环境民事公益诉讼可诉范围的又一重要内容。尽管相比较于环境要素的污染行为而言，侵害生态稳定的行为不经常发生，涉及的纠纷只占据环境民事公益诉讼案件的较少部分。但“生态”作为一个综合性的、动态性的多元概念，“生态修复”无论从技术难度还是治理成本考虑，都远比仅就某一单一的、静态的环境要素进行的“环境修复”要复杂、艰深得多[16]。一旦出现破坏生态稳定的行为，将彻底改变空气、气候等重大的生态系统，往往难以进行事后的有效恢复。可以说，将破坏生态稳定的行为纳入到环境民事公益诉讼可诉范围中，是对环境要素的合理保护，有利于推动生态文明之路的有序发展。破坏生态稳定的行为一般是指侵害者实施的行为危害风景名胜区、自然保护区、生物多样性等环境区域的功能与价值，但也应当包括对土地、森林、水流、矿产等自然资源的破坏，由于环境各要素之间具有联系性，对森林、土壤不恰当的开发与利用，往往影响到整个生态系统功能的有效发挥。而且当自然资源受到破坏时，民事主体及相关组织大多强调其经济利益的损失情况，以至于往往忽视自然资源受到破坏后带来功能退化的生态灾害。因此，认定危害生态稳定的行为包括对土地、森林、水流等自然资源的破坏，符合学界对环境民事公益诉讼可诉范围予以扩大的主张[17]，而且也能够提高救济环境权利的速率，有利于保护生态系统中各种自然环境要素的开发利用，维护生态稳定，进而实现生态文明之路的有序发展。
注释：
①即借助诉讼需要具有直接利害关系的条件对公益诉讼发难，对“具有损害社会公共利益”的诉讼主体指包括以“环境公益”为保护目的间接利害关系人，与《民事诉讼法》第119条第1项规定的起诉条件相冲突。《民事诉讼法》第119条规定起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
②关于中国和美国环境公益诉讼及环境民事公益诉讼可诉范围的差异，可参见巩固：《大同小异抑或貌合神离·中美环境公益诉讼比较研究》，载《比较法研究》，2017年第2期，第108页。
③《宪法》第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。
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Definition of Litigable Scope of Environmental Civil Public Interest Litigation
SHAO Peng-Bing
（Law School of Guangxi Normal University，Guilin，Guangxi 541000）
Abstract： With the active construction of ecological civilization，environmental civil public interest litigation system and public interest litigation system are steadily advancing.As the core concept of environmental civil public interest litigation system and public interest litigation system，the scope of litigation has increasingly become the topic of environmental protection.To this end，first of all，the negative position of the scope of environmental civil public interest litigation is corrected，and then the identification basis of the scope of environmental civil public interest litigation is concluded as follows：environmental public interest，environmental infringement and environmental infringement.Under this standard，it is the main content of lawsuit scope to expound the elements of polluting environment and destroying ecological stability.In order to promote the theoretical research on the scope of litigation of environmental civil public interest litigation in China，and to protect the environment for sustainable and healthy development.
Key words： environmental civil public interest litigation； actionable scope； environmental public welfare； ecological civilization
中图分类号： D90
文献标识码： A
文章编号： 1671－9743（2019） 08－0059－05
收稿日期： 2019-07-09
基金项目： 国家社科基金项目“我国西南民族地区民事习惯与乡村治理的经验与模式研究”（18BFX015）；广西壮族自治区研究生创新计划重点项目“少数民族民间组织在乡村治理中的地位与功能研究——以江华瑶族自治县为例”（XYCSW2019022）。
作者简介： 邵彭兵，1995年生，男，安徽合肥人，硕士生，研究方向：法学理论。
标签：环境民事公益诉讼论文; 可诉范围论文; 环境公益论文; 生态文明论文; 广西师范大学法学院论文;