在反思改革中深化改革——当前党政领导干部关注的重大思想现实问题，本文主要内容关键词为：深化改革论文,党政领导干部论文,现实论文,思想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的改革已经走过了四分之一个世纪，20多年来关于改革利弊得失的评判始终伴随着改革的进程。每当改革进入到关键时刻，对改革中的重大问题的判断和选择都会引起不同意见的争论。目前，中国的改革又处在一个关键时期。改革和发展面临更严峻的挑战。
挑战的严峻性主要来自于随着改革的深入而日益凸显的矛盾的严重性，如经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的矛盾；社会成员公共需求的全面、快速增长同公共服务不到位、公共产品严重短缺的矛盾；社会阶层分化、社会利益诉求多元化同利益分配和社会协调机制缺失的矛盾，等等。对这些矛盾的不同认识，进而对中国改革的不同评价，构成从2004年到今年关于改革何去何从的一场热烈争论。一些媒体把其称为中国继上世纪80年代前后以及90年代初的改革大讨论后的第三次改革大争论。① 这场争论由国企产权改革发端，从经济学界迅速扩展到整个学界，并通过网络、报刊等媒体，发展为全社会广泛参与的一场大讨论。这场讨论引发了对中国20多年来的改革的全面反思，成为党政领导干部普遍关注的一个热点问题。
一、改革的成败得失
如何评价已进行的改革，其成败得失究竟如何？对这个问题的回答如果从改革开放以来中国所取得举世瞩目的伟大成就看，无疑应该是肯定的。改革的成就主要体现在，通过改革中国基本实现了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，多种层次、比较完备的市场体系基本形成。体制的转变极大地解放了社会生产力，带来了社会经济的快速发展和人民生活水平的显著提高。
1978—2005年，我国GDP水平无论是总量还是人均，较改革开放以前的水平都增长了10多倍，从1473亿美元增长到22257亿美元，年均增速超过9.4％，而这一时期世界经济的平均增长速度在3％左右；财政收入从1132亿元增长到3.16万亿元；外贸进出口总额从206亿美元增长到14221亿美元；外汇储备从1.67亿美元增长到8189亿美元；铁路、交通、电力等基础设施极大改善。农业就业比重从改革开放初期的80％(高于当代穷国的平均水平72％)降至目前的47％左右(低于当代下中等收入国家的平均水平54％)。
生产力的发展使人民群众的物质文化生活水平显著提高。可以说，改革开放以来的20多年是居民收入增长最快、群众得到实惠最多的时期。1978—2005年，城镇居民人均可支配收入由343元提高到10493元，农村居民人均纯收入由134元提高到3255元；社会消费品零售总额从1558.6亿元增长到67177亿元；城市人均住宅建筑面积和农村人均住房面积分别从6.7平方米和8.1平方米，增加到26平方米和29.7平方米；城乡居民家庭消费结构中的食品支出(恩格尔系数)比重从改革开放初期的贫困状态(高于60％)，穿越温饱(50％以上)，进入了小康(40％以上)。这一系列成就的取得，在中国历史上是空前的，在世界历史上也是少见的。
应该承认，经济发展的成就和人民生活的改善，是评价改革成败得失的最直接最有说服力的标准。但是，随着改革的深入，人们对改革的评价已不像改革初期较多地局限在单一的经济指标上，其他诸如经济增长方式如何、经济发展是否带来政治进步、发展的成果能否公平分配等等，都成为人们评价改革成败得失的重要标准。而恰恰是因这些方面的问题，导致了对改革的合理性、公正性和价值取向的质疑。其中最让人诟病的就是改革开放以来，社会贫富差距的不断扩大和改革成果的分配不公。
社会贫富差距的扩大，首先表现为城乡居民间的收入差距在扩大。尤其是20世纪90年代以来，1990年城镇人均可支配收入是农村人均纯收入的2.2倍，而到2003年，则是3.23倍，增长倍数高达50％左右。加上市民享受的社会保障和公共服务，城乡居民间的收入实际差距是6倍。其次，城市不同阶层的收入差距也在扩大，据国家统计局城调队对5万个左右的城市居民家庭抽样调查结果，1991年城镇居民中最高收入组与最低收入组人均可支配收入相差4.2倍，但到2004年，这一数字扩大到8.87倍，7年间翻了一番。②
中国的贫富差距目前已越过临界点。一般认为，基尼指数0.4是社会失衡临界点，0.6是社会动荡临界点。根据中国社科院2005年社会蓝皮书报告，2004年中国基尼系数超过0.465，2005年逼近0.47。这不仅明显高于北欧的福利国家，如挪威、瑞典等(基尼系数在0.2—0.3)，而且也高于英、美、法(基尼系数在0.3—0.4)、日本(0.249)这些主要资本主义国家。
改革成果的分配不公从贫富差距的扩大已可见一斑，其他如住房、教育、医疗等领域的不公与腐败问题也已引起社会公众的强烈不满。例如，调查数据显示：在公共医疗领域，现在全国有病不敢去医院的人48.9％，由于无钱而放弃治疗的病人城市56.8％，农村76.5％。无任何医疗保障者所占比例，城市50.4％，农村87.4％。群众中流传：“小病拖、大病挨，要死才往医院抬”的说法。在教育领域，最近20年，学费增加25—50倍，1998～2002年学杂保育费年均增长16.2％，远远高于人均GDP的增长，一个普通大学生4年的费用约2.8万元，相当于西部地区一个农民35—40年的收入。由于学杂费高，1986～2000年，约1.5亿农民子女未完成义务教育，80％农民子女无缘参与高考。③
那么究竟是什么原因导致了改革中出现的这些问题呢？罪魁祸首是市场经济，还是权力经济？改革是改过了头，还是任重道远？这决定了是继续坚持既定的改革目标，还是掉转改革的方向？
二、改革的方向
对于中国所进行的以市场化为取向的改革目标，以及改革中出现的一系列社会发展的重大问题，近年来，党内、党外，思想理论界和学术知识界，都在进行着深刻的思考，并形成倾向不同的几种意见。
一种意见认为，中国在经济高速发展的同时，暴露出的这些社会问题，都是西方资本主义发展过程中曾经出现过的，是西方病，社会病，市场病。这些弊病在中国产生是国际资本主义在中国扩张的结果。这种观点认为，中国在参与经济全球化的进程中，已经卷入了全球资本主义的运作体系。由于发展市场经济，资本主义在中国已经泛滥成灾。西方左派批判理论所揭露的资本主义的弊病，在中国都已经存在。因此，要全面抵制资本主义经济、文化的恶果和外来资本主义势力的入侵。实际上是否定了继续以市场化为改革的取向。
另一种意见则认为，中国在改革过程中所出现的问题，其产生的根源不是市场经济，而是由于在向市场经济过渡过程中，旧的权力机制与市场机制并存，政治权力介入市场，政府用“看得见的脚”，踩住了“看不见的手”造成的。因此，问题的根源，是权力过于集中的旧体制，不能把权力机制的账算到市场机制的头上。这种观点认为，中国目前还远没有卷入世界现代化，中国社会也并没有发展到资本主义社会阶段。对于中国来说，当前不是资本主义发展过头了，而是改革开放还不够。因此要抵制的不是外来资本主义，相反是旧体制的封建残余和意识形态。
还有一种意见，也即笔者的观点认为，中国现在出现的一些社会问题，其实是改革前的传统社会主义体制遗留问题与改革和全球化进程中不可避免地出现的资本主义弊病同时存在，互相交织。一方面，应该承认从90年代以来，中国出现的许多社会问题在一定程度上确实与存在于资本主义社会的问题是同样的，有些甚至是有过之；另一方面，中国的改革开放实际上是极具中国特色的，中国卷入全球化的过程决然不是全盘西化的过程，尽管中国与西方资本主义国家在经济体制等各方面的差异正在逐渐缩小，但远不是非常之小，更不会完全并轨。问题的产生不在于市场化的改革方向，而在于如何形成市场化？是在没有制约的权力的控制下搞市场化，还是在民主参与、公共监督的基础上搞市场化；是在发挥市场配置资源作用的同时，强调政府的公共管理责任，还是政府重权轻责，甚至把本该由政府负责的公共事务也推向市场。
对于当前社会问题产生根源的不同认识，实际上反映了对以市场化为取向的改革方向是肯定还是否定，亦或是需做调整的不同判断和选择。
如果认定问题的根源完全是由市场化改革所致，私有经济是其根源。那么直接导致的逻辑结果应该是改变经济改革方向，重新回到国家管制经济的老路，割掉所有“资本主义的尾巴”。然而，这样的一条老路早已被过去几十年，包括中国自己在内的十几个计划经济国家的历史所证明是失败的，从而被抛弃的。况且也有研究证明，在计划经济时期政府全面控制经济的年月里，中国各地区间的收入差距不是在缩小，而是在不断恶化。随着1978年后市场力量在农村和城乡集体企业与个体企业中恢复，政府作为“投资者”和“消费者”的角色在逐渐缩小，地区间的收入差距才出现了直线下降。可是，1993年政府重新恢复大“投资者”和“消费者”的角色，此后地区间的人均收入则又分离开来。这也从理论上说明，重回计划经济的老路，并不是解决所谓差距过大等社会问题的明智选择。④
如果认定问题的根源完全是旧体制的遗留问题，而与市场经济的运行无关。那么接下来的逻辑当然是应该坚持市场化的改革取向，继续扩大和深化市场的作用。但是，如果在这一过程中抱定市场就是天然公平，完全依赖于市场机制作为解决一切问题的灵丹妙药，恐怕也是过于理想。如果真能如此，当代资本主义何必还做出那么多的调整，用以缓解马克思早在100多年前就点出的资本主义自由市场竞争的那些弊病？再说，中国的独特国情确实决定了中国目前仍有很重的肃清封建残余的任务，但与此同时，在西方主导的经济全球化的强势下，中国如何才能接纳现代化而又不全盘西方化，防止“拉美化”的陷阱，也是在坚持市场化改革过程中不能不重视的问题。
把改革中出现的问题和矛盾都归罪于市场化的改革，从而否定改革，甚至认为今不如昔，显然是不符合事实的。同时，把一切问题的解决都归结于市场，以为全面的市场化就能解决所有的问题也不符合实际，容易导致迷信市场的“市场原教旨主义”的极端倾向。
正如上述笔者所认为的，目前改革中出现的问题和矛盾，一方面有因改革不到位旧体制影响还存在而导致的问题，一些本该市场化的地方和领域，因旧体制的残余而没有实现市场化，权力因素仍在起作用，如宏观调控方面的投资体制和财政、金融体制改革的不到位；国有企业改革，尤其是垄断行业改革严重滞后等。另一方面也有因市场化改革所引发的新问题，特别是有些不该完全市场化的领域，却存在着泛市场化现象。如社会领域的改革，教育产业化和医疗改革等采取市场化，使得政府在应当担负的公益性的公共管理职能方面严重缺位，加重了市场化本身的趋利性导致的公共产品投资不足以及社会公共产品短缺的社会影响，引起群众的普遍不满。
基于这种判断的逻辑结果，就是必须坚定不移地坚持改革的大方向，对改革不到位而产生的问题只有靠深化改革来解决；对于市场经济本身所不可避免会产生的“市场失灵”和两极分化等问题，政府责无旁贷负有调控的责任，而其必要的条件是政府职能为适应市场经济体制而实现彻底的转变，这无疑也要通过进一步的改革来解决。
综上所述，无论是看改革开放以来中国所取得的巨大成就，还是分析中国目前存在的突出矛盾所产生的原因，正反两方面都表明中国坚持以建立社会主义市场经济体制为目标的改革方向毋庸置疑。接下来的问题是，改革会受各种利益的诱导，尤其是在部门利益、地方利益、行业利益，特别是某些执政官员特权利益的诱导下，一些重要的改革措施在实施过程中往往会被极大扭曲，出现所谓“半拉子改革”、“伪改革”、甚至事实上反改革等多种扭曲改革的情况。在扭曲改革下形成的市场经济不是“真市场”和“好市场”，而是“伪市场”和“坏市场”。目前中国改革中出现的很多问题，其实大多都是由“坏市场”和“伪市场”造成的。如权钱交易、官商勾结、买官卖官，国企改制中的黑箱操作，教育领域的乱收费，医疗领域的高额回扣等等。而“坏市场”和“伪市场”出现的根本原因就是权力因素对市场的渗透和左右，是某些既得利益集团对市场化改革扭曲的结果。所以，仅仅高喊坚持改革大方向，解决不了以“市场经济”为名化“公”为权贵之私等改革扭曲的问题。要想继续深化改革，必须解决如何改革的问题，即下一步的改革应按什么样的路径进行，其成本收益的分担比例是怎样的，其可能形成的改革结局又将是什么？
三、改革的路径
改革的最终目的是达到全社会的共同富裕。尽管这要经过让一部分人先富裕起来的过程，但对大多数民众来说，在这一过程中他们所感受到的成本与收益也该是大体相当的。否则，无论改革所认定的方向是多么的正确，如果大多数民众不支持，改革都将因失去“合法性”而丧失进一步推进的动力。因此，在改革大方向确定的前提下，就面临着改革路径的选择问题。
回顾中国的改革路径，中国的改革从农村起步，家庭联产承包制自下而上自发形成，在得到上层肯定后，便由点到面地在全国推广开来。与苏联东欧的改革相比中国的改革从农村开始具有起步成本低的特点。苏联东欧国家的农民一方面受旧体制的束缚，另一方面从旧体制得到的社会保障程度也比较高。如改革前的苏联农村已全部实行由国家保障的工资制，东欧国家农民也曾享有如公费医疗、退休和休假制度等较高的社会保障。因此苏东国家的农民在市场经济改革中摆脱旧体制束缚的同时也会失去很多保障。相比之下，旧体制下的中国农村，人民公社对农民束缚功能很强，保障功能却很小。因此，在改革起步时，中国农民在摆脱很多束缚的时候，基本上是不需要支付失去保障的代价的。也就是说中国从农村起步的改革是一条几乎不用付出成本就能获得高收益的路径。这一点在中国改革前期起到很大作用，改革使绝大多数人普遍受益，成为中国改革前期的强大动力。
当改革由农村发展到城市，国企改革成为重点之后，改革的成本变得越来越高。国企改革减员增效、下岗分流，吃惯大锅饭的职工在摆脱旧体制束缚的同时，不得不支付失去原来铁饭碗保障的极大代价，因此职工原本就没有改革的动力。所以，国企改革始终是由政府主导，从外部施以压力。由此，中国改革的路径也就变成自上而下，逐渐演变成被称为“内部人主导型”的方式。也就是说，改革如何改、怎么改以及改的结果是由少数内部人说了算。
中国的改革路径还有一个特点，就是改革首先是从经济领域开始，这被普遍认为是中国在改革中新旧体制转轨过程比较平稳的重要原因。与苏联东欧国家经济改革和政治改革同步进行、或者以政治改革为突破口，改革过程引起极大的社会动荡，直至发生政治危机不同，中国由于政治体制和运行机制基本未有实质性变化，政府权力始终左右着改革，因此，中国在转轨中支付的“讨价还价成本”比先行民主化了的苏联东欧小得多，用新制度主义的说法就是“通过铁腕手段极大地降低了制度变迁的交易成本”。中国依靠强权使得新旧体制的转换比较容易完成，避免了讨价还价可能对改革的拖延，或可能的社会动荡。正因有了政治社会的稳定，才有了中国改革以来经济持续快速的发展。但什么事情都是得失兼有，这种一开始的低成本，蕴藏着的很大风险，就是不受监督和制约的权势者在体制转轨过程中有可能化公为私。事实上，正是由于“内部人主导”的改革过程缺乏民主参与和民主监督，广大民众被排除在博弈过程之外，才使得在改革中寻租现象的普遍化，权力与金钱结合、权贵与资本共谋，败坏了改革的名声，消解了改革的共识，毁坏了改革的动力机制。人们当然有理由对改革过程和改革结果的公正性提出质疑。
以上分析说明，中国改革的一个突出特征是政府主导，同时政治体制改革相对滞后。
如果换一个角度，具体分析一下当前引起群众不满的那些社会问题的原因，也可以看出，当前改革中出现的问题，凡是影响大、久拖不决或屡禁不止的，究其原因，或者有政府决策取向、政府工作失误等大的宏观背景原因；或者有某些政府机构或政府官员在起作用，存在官僚与资本结合的微观原因。
例如，近年群众反映强烈的看病难、看病贵的问题，从宏观层面分析，政府对公共医疗投入的减少不能不说是重要政策原因。从上世纪90年代以来，公共卫生在政府财政支出中比重不是随着人均GDP的提高而增加，反而从90年代初的6％，减少至2002年4％。政府财政拨款在医院开支总额中的比重在80年代是30％，近几年减少到8％～10％。与欧洲发达国家相比，医疗卫生费用在GDP中的比重欧洲国家一般是10％，中国2003年为5.6％。政府投入在医疗费中占的比重，欧洲国家一般是80％～90％，中国17％。而从具体的操作层面分析，医疗费用高涨，群众看病贵则与药品流通领域里的腐败直接相关。药品生产和投入使用的审批权在政府。一般说来，一种新药从研发、试验到评审、批准，需要5年的时间。2004年，美国药监局受理新药报批数量148种，而当年中国国家食品药品监督管理局便受理了10009种新药。药品生产厂家首先必须获得批文，为获得批文就要想办法贿赂掌握审批权的政府官员，有知情者透露批文价格不等，低的百万，高的达上千万。接着还要贿赂鉴定专家，打通医院各个环节，等等。结果就是药品价格几倍甚至几十倍上涨，最后由患者买单，老百姓看病怎能不贵。
再比如，近年凸显的三农问题同样可以从政府决策的宏观层面和政府官员寻租的微观层面找到原因。从宏观看，1978～2003年，国家对农业的投入在国家总支出中的比重呈不断下降趋势，1978年是13.43％，2003年下降为7.12％。国家教育、医疗卫生的投入77％～80％集中在城市。政府长期以来对农村投入不足，造成改革发展成果的大头都积聚在城市。同时国家征地政策对农民的补偿很少，事实上是对农民权益的剥夺，造成4000万“务农无地、上班无岗、低保无份”的三无游民。从微观层面看，各级政府征用农民土地的地价与出让地价之间存在一个很大的“剪刀差”，土地征用受益的分配结构大致为，地方政府20％～30％，用地企业40％～50％，村级组织25％～30％，农民只能得到5％～10％，土地征用效益绝大部分被地产商、地方政府攫取。目前国家70％的土地仍然依靠行政手段配置，近年来查出的土地违规事件，其背后都有政府的影子，土地已成为地方政府的重要财政来源。同时，土地的征用也成为政府官员设租、寻租的土壤，滋生出大批腐败官员，已查出的贪官中的8/10与土地征用有关。⑤ 以上只是以医疗问题、三农问题为例，其他如教育、住房、国企改革等方面的问题，背后皆有如上分析的相同原因。从对这些问题的分析中看出，以政府主导为特征的改革，已经走到一个转折点，即政府自身的改革成为进一步推进改革的瓶颈。那么，在这种情况下应该如何重辟改革的路径，使改革获得新的动力呢？显然，当前改革的矛头应该指向政府自身存在的弊端。
党的十六届五中全会正是根据当前改革的现状和主要矛盾，将我国改革的重点从党的十三大到十六大一直坚持的国有企业的改革，转变到加快行政管理体制的改革，这无疑是切中中国改革路径的特点，抓住了当前进一步推进改革的关键所在。把推进政府管理体制改革作为下一步改革攻坚的重点，反映了现阶段我国改革发展的实际要求，这是我国改革路径的重大转变。
根据党的十六届五中全精神，《十一五规划纲要》明确规定深化体制改革要“着力推进行政管理体制改革”。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。
当前很多对改革的质疑都认为应该对政府现有的权力进行限制和削减，但从现实状况来看，目前存在的主要问题不仅表现为政府权力过大，同时还有责任过小的一面。政府在不该伸手的地方伸手，应该负责的地方却没有尽责；一方面存在过度干预，另一方面是服务不足。针对这种用权太多与尽责太少并存的状况，政府行政管理体制的改革应把限权与尽责结合起来，实现权退责进。而不是简单地限制和削减政府权力。因此，《十一五规划纲要》把行政管理体制改革的重点确定为政府职能的转变，这具有很强的现实针对性。《纲要》规定，政府职能转变的原则是政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。
而具体的操作则可分别进行。一是进一步推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批。以行政审批改革为突破口，是因为这是典型的旧体制残余，改革扭曲和腐败现象差不多都与政府审批有关，因此必须抓住要害，从此开刀。二是深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。政府机构改革虽曾几次提出，但结果是越改机构越大，人员越来越多，行政成本越来越高。据统计从1978年到2003年，行政成本增加了87倍，2005年行政管理费支出超过文化、教育、科学、卫生费的总和。政府机构臃肿，效率低下，花了大量纳税人的钱，引起老百姓的严重不满，必须痛下决心彻底地改，否则会拖整个改革的后腿。三是合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。四是加快推进事业单位分类改革。
从党的十六届三中全会提出科学发展观，四中全会提出构建社会主义和谐社会，到五中全会明确地把推进政府管理体制改革(转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革)作为改革攻坚的重点，我国改革进入攻坚阶段的路径已经十分清晰，即在科学发展观的统领下，实现三个转变：一是继续推进市场化改革，实现资源配置由政府主导型向市场主导型的转变；二是强化政府在公共服务中的主体地位，实现政府职能由经济建设型向公共服务型的转变。三是与我国社会主义现代化经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”总体布局相适应，改革也将在经济改革取得巨大成绩的基础上，更注重政治、文化和社会体制的配套改革。目前文化体制和社会体制的改革已经启动。民主政治既是社会公平原则的一种制度保证，也是缩小政府配置资源过程中的道德风险的制度保证，因此在进行市场化改革的同时不失时机地深化政治体制的改革，建设社会主义民主政治体制，实现改革由内部人主导型向社会参与型的转变，也已是大势所趋。改革的路径选择最终是使全社会共享改革的成果，实现社会主义社会和谐发展的目标。
(本文执笔人 常欣欣)
注释：
①《南方周末》2006年3月16日。
②国家统计局：《中国统计年鉴》2004、2005。
③⑤资料来源：2006年两会代表提案。
④陈志武：《收入机会的政治经济学》，《经济观察报》2006年1月2日。
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