断裂与弥补——农民工权益保障中的法与政府角色，本文主要内容关键词为：农民工论文,权益保障论文,角色论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导论
用“举步维艰”来形容农民工的权益保障进程一点也不为过。目前，农民工权益得不到保证的情况相当普遍。在调查中，我们发现，一些用工单位不仅非法剥夺了农民工依法享有的包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险在内的各项劳动保险权益，而且不跟农民工签劳动合同，又强制加班，延长劳动时间，还以各种理由扣留他们的工资和奖金。有的甚至在最为基本的人道关怀方面都做得相当差。如许多工厂和企业拖欠、克扣农民工工资，对农民工工伤置之不理，农民工的生活生产条件差，根本得不到市民和正式职工的同等待遇，享受不到城市最低生活保障，子女入学难。广东某市劳动局某官员对笔者坦言，尽管国家的相关法律法规已经颁布了，各区、镇的相应机构也挂牌成立了，但真正落到实处、发挥作用还非常难。这方面的事件和问题太多了，政府往往又人手不够。一个市区劳动局正规编制人员才12到14个，却要给好几十万的农民工提供管理和服务。现在农民工的法律意识比以前强多了，投诉事件越来越多，劳动局都成了第二个“公安局”了。人手不够往往成为劳动部门不能切实、高效地解决投诉事件的理由和借口。因此，我们称中国的劳动权益保障依旧是个遥不可及的话题，并不是什么毫无根据的危言耸听。
中国数以亿计的农民工群体虽然数量庞大，但因其合法正当权益普遍性地受到侵害而被公认为生活在城市边缘的弱势群体。农民工的合法正当权益甚至身心健康都普遍性地受到侵害的现象，还表现出严重化的趋势。本文试图对法和地方政府角色的断裂及其机制进行社会学的考察，进而提出有针对性的策略。
二、张力与断裂：失去事实有效性的法
农民工权益的保障不仅取决于法律法规的完善，更取决于与法相关的各种因素之间动态的互动关系及其影响。因此，我们必须在法律法规与其他各种因素（用工单位、地方政府与社会道德）的相互依存关系中来考察和表述。在某种意义上说，静态的、确定的法所实际发挥的作用是在各种因素纵横交错的互动关系下形成的。关于法的社会功能分析的着眼点在于规范和制度对于社会的效力，即实际能带来什么结果，能实现什么目标，能产生什么利益。随着依法治国逐渐成为全社会的共识，1995年1月1日颁布实施新的《中华人民共和国劳动法》（简称《劳动法》），并成立劳动仲裁委员会来处理新形势下日益增长的劳动纠纷案件。同时，劳动和社会保障部发布了《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》（以下简称“办法”）文件。相关政策法规还有《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《工资支付暂行规定》、《工伤保险条例》等。这些法律法规已经为保障农民工的合法权益提供了较为完善的保护网，但是由于在实施中未得到切实的贯彻落实，因此未能取得预期的社会效果。
一般认为，法律制度在现代社会中的功能可以分为两大类型：规范性功能和社会性功能。规范性功能包括制定并实施义务规范和授权规范，通过不同的法律效果（不仅仅是制裁，还有诱导等等）来控制人们的行为。而社会性功能则是指把规范性功能作为手段来达到一定的社会目的。以《劳动法》为主的法律法规的直接社会功能主要有通过抑制违规违法行为来维持市场和社会秩序的稳定，解决具体的劳动纠纷及诉讼案件。间接的社会功能主要在于提高市场与社会的道德水平和社会信任度，增强政府的权威性等等。孙立平教授认为，劳工权益屡屡被侵犯，原因在于他们缺少制度化的利益表达和追逐渠道。[1]笔者认为这个观点是缺乏依据的。农民工在权益受到侵害时，并不是缺乏制度化的利益表达和追逐渠道，而在于保障他们权益的法律法规以及他们诉求侵犯权益的制度和渠道不具备有效性。比如，我们在番禺调查的制衣厂，最为突出的问题之一就是每月超时加班时间竟然达到两百多个小时。而“办法”第五条明文规定：用人单位每日延长劳动者工作时间超过3小时或每月延长工作时间超过36小时的（全国人大常委后来建议改为44小时），应给予警告，责令改正，并可按每名劳动者每超过工作时间1小时罚款100元以下的标准处罚。而实际的情况是，每月加班时间超过100个小时的工厂和企业比比皆是。严格按照劳动法和文件精神来使用农民工的工厂和企业寥寥无几。
《劳动法》不应成为单纯的政府部门的劳动管理法，而应成为真正意义上的调节劳动关系、保障劳动者合法权益的“劳动者权益保障法”。因此，它也就理应在权益保障方面发挥其应具备的自主性和法律效力。在韦伯看来，法律就是一种人们可以借以掌握自己的自主、自由与权利的过程，法律同时还是一种由物质的或者是精神的约束来保障其有效性的形式命令。（注：王威海编著：《韦伯：摆脱现代社会两难困境》，沈阳：辽海出版社，1999年，185页。在《经济与社会》（林荣远译，北京：商务印书馆，1997年）和《论经济与社会中的法律》（张乃根译，北京：中国大百科全书出版社，1998年）等书中，韦伯对法律社会学有过经典的论述。他根据形式的和实质的与合理的和不合理的两组概念把法律体系划分为形式不合理、实质不合理、形式合理和实质合理四种类型，其中第一和第三种统称为形式主义法律。形式指的是运用法律制度的内在标准，是衡量其自主性程度的，而实质指的是运用法律制度以外的标准，表明法律制度受其他因素的影响。）从法社会学的角度，劳动法应该属于形式合理的法律。形式合理的法律具有自主性和普遍性。劳动法应该强调法律规范的执行和司法的形式和程序，突出司法程序的理性化，而不能允许地方的特殊性干扰规则的适应，更不应该受到感情、价值和伦理等因素的影响。在对广东农民工的调查中，我们发现劳动法的实施不到位、农民工权益受侵害是普遍现象，而实施到位反而是罕见现象。劳动法等法律法规的执行受到很多非理性因素的影响和制约，其中地方政府及官员对私利的追求以及血缘和地缘因素的影响显得尤为突出。官商结合与政府及其行政人员的寻租活动导致法失去事实有效性的现象普遍存在。这些导致法的纲领条文与社会作用之间出现了断裂状态。在很多方面，无论是对于政府还是工厂和企业来说，法律法规并没有严格的约束力。我们可以说，在法的实践中，关于一种非意向的、在行动者背后起作用的、匿名的社会化过程的现实主义模式，取代了关于一种由法律共同体成员有意形成和不断维持的联合体的理想主义模式。[2]这样的结果是，在实践中，法的合法性主张与事实有效性之间存在着张力。这种张力在现实中表现为法的字面条文与社会作用之间的断裂状态。
法的合法性主张和事实有效性之间出现断裂，一个重要原因来自于市场本身的缺陷以及由此带来的副作用没有得到有效的控制和弥补。市场的唯一目的是追求利润而不顾其他，市场若缺乏有效规则，其中的游戏者缺乏必要的约束便会为追求利润和短期利益而不顾他人利益，横行无忌。这必然不利于市场的长远利益和社会的良性运行。我们目前就面临这个问题。我们的改革是先有法律，尔后再培育市场，市场的自律规则经常是不完善的，甚至是没有这方面的规则，市场中经济主体的法律人格也不完全。[3]此外，劳动法只不过在论证和颁布过程上具有程序上的合法性，在于它是根据法律程序而颁定的，但并没有获得社会性的支持。而法律在多大程度上具有事实有效性，取决于社会成员达成共识的程度。在服从规则的约束上，社会成员并没有达成共识。因劳动法而利益受损的利益主体和个人尤其坚决抵制、反对。个体私营企业为追求利润的最大化，更会想尽办法对地方政府施加压力，瞒天过海，耍尽各种手段在违反劳动法等法律法规的情景下运作。而在下文我们将论及政府在现实的社会情境下也难以维护法的权威。由此，法的合法性主张与事实有效性之间张力和断裂的产生变得不可避免。
三、政府角色及其行为分析
（一）劳权关系中政府角色之应然
政府角色是指政府在管理社会过程中应起的作用和应发挥的职能。当政府行为不合乎其应有的功能时，就会发生角色的缺位和错位。从法律的角度来看，劳权关系的主体包括劳动者、雇主和政府。近代意义上的政府产生于资本主义经济基础和结构之上，在资本主义发展的不同阶段，其政府角色并不完全相同。在早期自由资本主义阶段，政府主要承担“守夜人”的角色，很少干预经济生活。20世纪30年代经济大危机之后，政府角色从自由放任转向国家干预。70年代出现“滞胀”以后，政府角色从“看得见的手”发展到“有限制的适度的国家干预”，即市场机制与国家干预两只手的结合。一直到现在，西方主要发达国家的政府角色还在作继续的调整。世界各国的经验表明，政府角色设计的合理和优化，直接关系到社会经济的可持续发展。作为劳权关系主体之一的政府，实际上是一种简略的说法，准确的表述应该是政府劳动行政部门及与劳权关系相关的政府部门。政府在与用工单位的法律关系中，行使的是劳动行政管理权，这一权利的直接目的是保障劳动者的权利，具体内容则是规范劳动关系中用工单位的行为，并排除其对劳动者正当合法权益的侵害。
亚当·斯密在《国民财富的性质与原因的研究》中对政府角色和作用有过经典概括，其中的两条是：最大限度地保障社会中每一成员免受来自其他成员的不公正待遇和压迫，或者说建立一种有效的维护公正的行政体系；建立和维持某些整个社会所必须的而私人难以提供的公共设施和公共制度。在市场中，由于资强劳弱，资本方非法侵害劳动者利益、对其施加不公正行为的现象比比皆是。市场经济的运行和良好秩序的形成需要一系列普遍化的行为规则，这些规则要在运行当中广泛深入地发挥作用，仅仅依靠企业经济人的自觉和道德感是不够的。政府应通过规定要签合同、劳动时间、劳动条件和最低工资等劳动保护法来建立一套较为完整的企业行为规范，以保护劳动者的权益。对于违反经济行为规则的人必须要有一种强有力的外在强制力来加以约束。政府作为劳权关系的主体之一，并不直接代表或融入劳动关系的一方，而是居于劳动者和用工单位双方之上，以“裁决者”和“公证者”的身份，来主持社会公正和维护社会利益。我们认为政府只有真正这样做并在实际工作中贯彻实施国家颁布的法律法规，政府的角色及行为才能“实至名归”，也是政府角色之应然。
（二）逐利的地方政府与地方官员
在我国社会主义市场经济日趋成熟的背景下，利益主体已经多元化。不同的利益主体——表现为社会结构中不同的利益群体和社会阶层——之间存在摩擦和矛盾是一个无法回避的事实。不同的社会阶层与利益群体有其不同的阶层／群体意识、不同的利益获取与维护模式。农民工权益受侵害的现象，实际上也就是不同利益主体间利益关系失调的表现。政府的角色要求遏制这种现象的产生，至少抵制严重化的趋势。但遗憾的是，地方政府本身也转变成了一个利益主体。地方政府及其官员大多偏袒企业，他们的“行政不作为”和“司法不作为”并不能给其带来什么直接的惩罚，而如果坚决地贯彻劳动法，却反而可能会危及到自己的利益。
对地方政府进行分析时，我们必须从法的社会规范层面转向集体和个体行动的层次。考察作为一种制度的法的有效性，我们不可不看到实践中的人的动机和行动。政府也是一种由人组成的社会组织，从其决策到具体的行动者，都要受到具体情境和自身利益的影响。布坎南更是犀利地指出，在政治过程和市场过程中，任何人都在寻求促进自己利益的目标，而在个人目标之外，根本就不存在任何类似于“社会目标”、“国家目标”和“社会福利职能”之类的东西。[4]还有西方学者指出，作为经济转型期出现的问题之一，政府官员自身已经转变成了市场取向(marketoriented)的行动者。[5]地方政府及官员在其目标、利益与责任上存在矛盾和冲突，他们更趋向于追求自己的目标、维护自己的既得利益。甚至有些官员利用寻租方式影响地方政府政策以谋私利，从而将其所获收益以及成本转嫁外来农民工。这种非理想化的行为，一方面体现为政府行为的低效率和政府机构工作的低效率；另一方面则体现为政府部门及其官员的寻租行为，这不仅体现在一些常见的寻租方式上，还体现为对用人单位的违法违规行为的视而不见——而这可能是在变相地收取包庇费和保护费。在制度不健全时，政府很容易被少数人用来谋私。
我们在实际中也看到，国家颁布的劳动法到了地方政府层面，不但与企业的目标存在冲突，而且与政府工作人员的个人利益和目标产生各种形式的冲突，于是就变成了难以预期的相机抉择的政策，劳动法的权威被地方政府的自利主张所消解。国家劳动法规定一个月的最长加班时间不能超过44个小时，但某企业突然有订单需要超规的话，向主管的政府部门打个报告备案，就可以“名正言顺”地超时加班。在实际中，这种现象不是特殊情况，而是常态。
（三）博弈情境下的政府行为选择
改革开放以来，政府由计划经济体制下的直接介入、行政管理转变为主要运用立法、监察和服务的手段进行管理。这样，先前的一方主导关系变成了多方的博弈关系。一般情况下，政府主要通过劳动法以及相关具体政策来规范有关协商和谈判的行为，使之有法可依，并通过劳动监察系统检查、监督有关法律法规的执行情况。但对于这些法律法规，地方政府在实施过程中面临着严格执法抑或宽松执法的问题。地方政府与当地以私营外资企业为主的用工单位之间存在着博弈关系。执法过松则损害农民工的利益和当地政府部门的形象。并且，这还是一个涉及到社会公平公正的伦理问题。从博弈论的角度看，公正是社会多元主体利益关系多次复杂博弈的相对均衡。保障农民工权益的法律法规的形成与实施，实际上就是对这种博弈均衡的确认与保障，同时也只有体现社会各阶层利益博弈的相对均衡，才能形成公正和良好的法律制度，体现出政府的公信力。
我们现在处于一个社会转型、体制转轨的特殊时期。地方政府作为承接中央政府宏观调控和直接联系市场、劳动者和企业的特殊角色，在履行其职能的过程中因角色错位和冲突而导致一系列不规范行为，是普遍存在的现象。国家的政策有时候不会产生最直接的影响，有时候往往是地方某一级政府具体的一些规定、一些政策、一些态度，对工人的权益产生最直接的影响。[6]政府的劳动部门和法院对劳动争端、劳动者权益侵害事件有制裁的权力。但实际上，这种权威和权力并未能发挥切实作用。相反，其作用空间相当有限。这并不表示这些机构缺乏保护和发展法的组织能力，而是在于这种权力发挥作用要受到具体时空下多种因素的影响和制约。
市场经济条件下，企业追求的目标是利润的最大化，而地方政府追求的则是GDP的最大化。而这二者之间恰恰是正相关的关系。于是，企业与地方政府之间有了进行合作的基础。企业需要政府的支持来获得利润的最大化，而政府需要企业的产值来获得高的GDP增长。在孙立平教授看来，这就是地方政府行为的经济化和企业化，政府与企业在功能上的同构现象。[7]GDP是衡量各级政府政绩的重要指标，地方政府政绩指标是考核政府工作绩效的依据，是地方政府公务员追逐的目标，对地方政府工作具有导向作用。以GDP作为地方政府政绩指标，已经对农民工的权益保障问题产生了诸多消极影响。片面追求GDP增长的地方政府及其官员会千方百计地招商引资。因为执法过严会使用工单位的利润减少，甚至“赶走”他们，这样同样会使当地招商环境和财政税收等多方面受影响。所以，为了营造所谓良好的投资环境，地方政府在劳资双方的博弈中往往有意无意地偏袒资方，这使得本处于弱势地位的农民工更陷入不利的博弈地位。在法和政府目标的实施过程中，相当多的地方政府以牺牲农民工的合法正当权益来换取GDP的增长以及更多的外资和财政收入。
四、断裂的弥补：进一步的探讨
笔者认为，农民工的权益保障未能得到切实保障，劳动部门人手不够不过是一个借口，应该还不至于成为原因。我们反过来思考一下。为什么会有越来越多的农民工投诉？为什么农民工维权的群体性事件频繁发生？农民工的法律意识比以前强了是一方面的原因。但以政府和农民工为主体对象的分析实际上遮蔽了对用工单位的关注。而研究后者会揭露出一个最为主要的原因，即违规的工厂和企业以及黑心的老板本来就普遍地存在，甚至越来越多。而那些规模小、尚处于资本原始积累阶段的工厂和企业往往违规更严重。因此，当我们整天忙于处理劳动纠纷案件而喘不过气来时，理应回过头来整治一下源头，考虑从整顿工厂、企业和公司等用工单位的规范生产和运作人手来解决这一问题。然而，由于这些私企是当地经济的主要推动力，是政府税收的主要来源，还是当地政府官员政绩考核的重要指标。所以，当地政府对他们的违规事件大多睁一只眼，闭一只眼。而有些私企老板与当地政府官员又有着或强或弱的私人联系，有的甚至是姻亲、嫡亲关系，“官商结合”，形成了官商之间的利益联盟关系。这就使农民工权益的保障变得更加艰难。
政府首先要做的就是为农民工的权益保障制订完善的法律法规，使之做到有法可依。现在看来这一点已经做到了。但目前的问题是农民工合法权益受损的原因不在于制度供给不足，而是由于法律和政策没有得到有效实施。所以，光有法还不够，缺乏有效贯彻实施的社会环境，一切法律法规都只会是堂中摆设。将法律法规贯彻落实才是改变农民工弱势地位、保障其权益的关键之所在。这一般取决于两个方面的因素：一是当地的执法环境，劳动部门要能够高效而切实地执行法律法规，处理好每一个案件；二是用工单位的领导和老板须具备健全的市场法律人格，不但要具有法律意识和法律观念，而且在实际行为中做到严格地遵守。
实际上，以上分析的最终落脚点在于我们应怎样定位政府角色的问题。笔者认为，政府角色应该坚决定位于公共服务提供者而非利益的追求者和分享者，提供法律公正和社会秩序，自觉认识并解决职能上的错位与冲突问题。在服务理念上，政府是为全社会服务的政府，它不是为某一类人或某一地区提供单独服务。地方政府更要真实地树立执政为民的理念。在服务的具体方针上，地方政府理应坚持非歧视原则，公平地对待企业和农民工，并采取措施保护农民工的合法正当权益，实现社会与经济的均衡发展。作为调整劳动关系、规范工厂企业行为、维护劳动者权益的劳动法及相关法律法规，在执行中要得到切实保障，在公共权力运作中要得到切实的贯彻落实。这在短期内可能会对用工单位和地方政府不利，但从长远来看却是最佳的选择。政府不应该仅仅创造出有利于经济发展的环境，同时应该创造出有利于社会发展、社会不同利益群体权利均衡发展的环境。在劳工问题日益全球化的背景下，后者才是实现地区经济社会可持续发展的关键所在。
农民工的权益保障问题日益严重，实际上暴露了在该问题上法律失效、政府缺位的局面。地方政府及其官员的角色归位至关重要。政府的角色到位，实现了其社会角色与实际行为之间断裂的弥合，也即意味着法的“断裂”的弥补。随之而来的，将会是用工单位的“遵纪守法”和市场与社会秩序的公平公正。