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现行的社会保障模式竟使近六七成的城市人感到不能安心生活；一些30多岁的失业下岗人员就认为“我们这辈子是没有希望了，将来就看孩子的了”；而下岗培训对半数下岗失业人员居然是“没有用”的。随着老失业群体峰值的出现，新失业群体似乎已对我国来来的社会保障制度构成了更新更大的挑战。由此，如何构造一个能够面向未来的社会保障制度已严峻地摆在了我们的面前……
在近日召开的“制度与实践：失业人员社会保障问题研讨会”上，清华大学社会学系孙立平、郭于华、沈原教授发布了由他们主持的“下岗失业社会保障制度在实践中的运作研究”的课题报告。
在香港乐施会的资助下，在长达近两年的时间里，课题组成员对东北地区的沈阳和长春两市进行了大规模问卷调查和访谈。发放问卷1070份，经认真核实，最终有效问卷976份，有效率91.2％。问卷调查为准确描述下岗失业人员的生活状态提供了丰富的数据资料，同时也保证了对于下岗失业人员整体需求把握的可靠性。同时，课题组使用了访谈法和生活史的研究方法，访谈个案近100个，覆盖了劳动保障部门的官员、社区工作人员、失业者及其家属等，弥补了仅仅依靠问卷调查这一单一定量分析模式的缺陷。
对失业群体的基本判断
通过深入的调查和分析，课题组对目前中国特别是东北地区的失业和失业社会保障问题形成了一些基本的判断。
“老失业群体”达到峰值，“新失业群体”问题突现。近年来城镇登记失业率的大幅增加并非因实质失业人数的增加所导致，主要是因为并轨带来的统计意义上的失业率的上升。今后所增加的失业人员将会主要来源于“新增劳动力”部分，即“新失业群体”。老失业群体达到峰值，意味着失业社会保障目标群体规模已经大体确定；而新失业群体将对我国未来社会保障制度构成挑战。
非正式就业机会相对较多，多数人的基本生活大体可以维持，养老和医疗的社会保障需求日益迫切。本次调查的数据表明：两市64.5％的下岗失业人员表示当前有工作；下岗失业人员家庭人均月收入218元，相对应的，家庭人均月支出215元。他们的收支平衡只是一种“脆弱的平衡”。尽管从目前看两市失业者非正式就业的比例是比较高的，但这种就业是高度不稳定的，随着年龄进一步增大，他们中的相当一部分人会失去这些工作。
目前国企失业人员开始陆续进入人生的老年阶段，有的实际上是在社会的意义上提前进入老年阶段，可以预期，这部分人对与老年阶段相联系的社会保障的需求会日益迫切。在调查中，没有参保人员中有接近90％的人表示感到忧虑。
失业者是一个同质性和异质性都很强的群体，由此形成对社会保障的复杂而多样的需求。由于失业人员的具体生活境况不同，他们对社会保障的需求可以区分为两个基本面向：一是现实生存需求，如生活无法维持、无力缴纳子女就学费用以及没钱治病等。存在此类问题的人员大约占全部调查对象的三分之一左右。二是未来或潜在的生活保障需求，即养老与医疗需求。但由于参保的费用较高，无力缴纳相关费用者和在缴纳较高的社保费用后出现当下生活困窘者有相当比例。
目前的失业社会保障制度设计与目标人群的需求有相当偏离。在调查中被问及“就实际状况而言，您觉得现行的社会保障能使您的生活得到安心吗？”的问题时，认为“基本能”或者“完全可以”的比例为9.6％；认为“不能”和“完全不能”的比例分别为59.0％和17.6％；表示“说不好”的比例为13.7％。
从模式上说，现行的社会保障制度是按照普遍统一的原则进行设定的，梯度范围较小。无论参照标准是在职职工、“灵活就业人员”（包括个体工商户在内）还是“全市平均工资”，都意味着一种失业者难以承受的缴费标准。特别是重保险轻救助的保障模式，使得一些失业者在生活中遭遇一些急迫问题时难以得到有效解决。
失业者参保行为选择直接受“继承性体制因素”影响。由于与原有体制或原有单位关系的不同，他们在失业保险、养老保险、医疗保险等方面享有不同的待遇。一般来说，对于已经解除劳动关系的国有企业失业人员而言，养老保险已由原来的单位足额交齐，失业后续保即可，他们往往比较愿意续缴。但对于大部分无法解除劳动关系的下岗职工和“放长假人员”，个人账户不实的情况较多，续缴养老保险相对困难。
调整失业社保模式
课题组认为，鉴于我国失业人员的具体情况，特别是考虑到由于时间的推移失业人员自身的变化，应当对我国失业社会保障制度的模式进行调整。
调整中，至少要考虑到这样三个因素：（1）由于目前我国失业人员的特点，特别是由于时间的推移，现在的四五十岁人员再过10年就是五六十岁，将他们生活的依托更多寄托在再就业上是不切实际的。而现实中的“4050工程”和各种“再就业工程”实际效果并不理想。问卷结果显示，在参加培训的下岗失业人员中，半数认为培训对再就业“没有用”，20％认为“有用”，其余30％表示“不好说”。（2）一些失业下岗人员的生活预期发生明显变化。有的30多岁就已经对自己这辈子的前途不抱什么太大的希望，而是将希望寄托在孩子身上。有的人明确地说：“我们这辈子是没有希望了，将来就看孩子了。”可想而知，如果连他们的孩子也看不到希望，那才是他们真正失去希望。（3）2000年，我国65岁以上的人口达到9000万人，约占世界老年人口的1/5，占亚洲老年人口总数的1/2。在未来的一段时间里，我国无论是老年人口的绝对数，还是老年人口在总人口中的比例，仍将迅速增长，预计2010年我国老年人口将达到1.1亿人。
在上述分析基础上，课题组提出了“面向未来的失业社会保障制度”政策建议。
在就业与保障之间进行慎重选择，实施面向下一代的发展战略。目前我国的失业人员主要是在经济转型中形成的，与由于经济周期形成的失业现象明显不同。特别是其中的四五十岁人员，大多数只受过中等教育，过去所从事的主要是低技术的工作。对于他们中的绝大部分人来说，一是回到社会的主导产业中去，根本没有可能；二是回到正式就业体制中去，对大多数人来说也根本没有可能；三是朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。而在另一方面，在东北大量的年轻人正在沦落为新的失业者。可以考虑的一个思路是，实施“面向下一代”的发展战略，将有限的就业机会更多地提供给青年一代，对四五十岁人员更多考虑养老等社会保障安排。
考虑失业人员面临的特殊情况，对失业者社会保障做出特殊安排，保证下岗失业群体的实际需求得到满足。调查表明，下岗失业人员中仅有35.5％和5.4％的个人表示已经缴纳了养老保险和医疗保险。原因之一在于，目前的养老和医疗保险模式是按正规就业群体的标准设计的，属于高缴费、高保障的模式。其缴费的水平往往是失业者所无法承受的。而他们却是社会上最需要保障的群体。在现实性上需要解决大部分失业人员实际是按照个体工商户业主的缴费比例缴纳养老保险，以及失业人员承担太重社会统筹部分的问题。在政策上可以考虑对失业者的养老和医疗保障加以特殊的安排，降低参保的门槛，实行低缴费、低保障、广覆盖的模式。也可以考虑根据不同的需求和不同的经济能力，建立高低不同的多级社会保障体系。
依据不同目标群体有差异的需求，突出专项社会救助和养老保障。对现实生活困难突出者强化专项社会救助，切实落实低保措施。考虑到目前整个社保基金不足，以及非正式工作机会相对较多的实际情况，可以考虑降低失业保险的水平，甚至取消失业保险，将节省下来的资源用于针对特定对象的专向社会救助和低保项目。对于其他失业人员，鉴于中国老龄化社会的突然降临以及养老保障需求的普遍和确定性，在养老和医疗保障之间，将重点放在养老保险上，降低养老保险的缴费水平，扩大养老保障的覆盖面。调查表明，67.7％的人表示养老保险最重要，选择医疗保险的只占14.8％。
采取切实措施，扩大失业社会保障的覆盖面。妥善处理新旧体制衔接中出现的问题，增加财政投入，保证下岗失业人员顺利进入社会保障体系。将有关的并轨政策延伸到集体企业职工，消除由所有制身份造成的社会排斥。最近辽宁已出台政策，对达到退休年龄的大集体职工按当地生活标准发放生活保障金。提高目标群体的参与率。加强宣传和信息咨询工作，提高失业者对社会保障的认知；发挥社区在动员失业者参保方面的作用。加强对有关企业特别是非正式用人部门的监管，杜绝逃避缴纳有关社会保障费用的现象，解决失业者在非正式就业中的断保、无保现象。
加强目标群体与制度之间的互动。从上面的分析中可以看出，失业者对社会保障的需求有三个特点：复杂的、异质的、动态的。因此，需要在政策制定和修改完善的过程中，进行认真的调查研究，听取目标人群的意见，了解他们生活的逻辑，了解他们对于社会保障的不同需求，以及他们进行取舍的标准。