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1998年，教育部决定为推进素质教育启动新一轮的高考改革。1999年，教育部颁发《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》［教学(1999)3号］，明确提出高考改革的指导思想为“有助于高等学校选拔人才、有助于中学实行素质教育、有助于高等学校扩大办学自主权”；高考改革的内容为“高考科目设置、高考内容、高考形式及录取方式”四个方面。
2002年，北京市高考科目由“3+2”改为“3＋文科综合／理科综合”；同时，经教育部批准，语文、数学和英语三科由北京市单独命题。由此，北京市进入新一轮的高考改革。目前，“3＋文科综合／理科综合”方案已实行两年，2004年以后面临着进一步改革的问题。本文试图通过分析十年来全国高考改革的历史与现状，总结一些带有规律性的基本认识，为今后改革提供基本思路。
一、高考科目设置改革的历史与现状
（一）1991年－1998年的高考科目设置改革
1991年，原国家教委决定在高中会考基础上实行高考科目改革，提出“3+1”四个科目组的方案，并在湖南、云南和海南三省试行。当时改革的主要指导思想是改革高考考试科目过多的问题。“3+1”中“3”指语文、数学和外语三科；“1”是物理、化学、历史、地理的任意一科。这一方案因考试科目组数较多录取时难以操作（受当时信息处理技术所限）、易造成学生高中阶段学习的群体偏科，未能推广。
1993年，经原国家教委批准，北京市在全国率先试行了“3+2”的高考科目设置方案，一直实行到2001年。“3”指语文、数学、外语；“2”指物理与化学或历史与地理。
1994年原国家教委开始在部分省市推广试行“3+2”方案。
1995年以后，全国除上海外都实行此方案。
（二）1999年开始了新一轮高考科目设置改革
1999年教育部提出《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，从而启动了新一轮的高考改革。关于高考科目设置改革，文件明确要求用三年左右时间推行“3+X”科目设置方案。“3”指语文、数学和外语；“X”指由高等学校从高中科目中（包括综合）自行确定一科或几科考试科目。文件还对改革实施的具体步骤提出了要求。
1999年广东省率先进行了“3+X”高考科目设置改革，2000年推广到五省，2001年扩大到十三个省，2002年全国各省市都实行了“3+X”方案，全面进入了新一轮的高考科目设置改革。
（三）2003年秋季高考，全国各省市同时实行着几种不同模式的“3+X”方案
1.“3＋文科综合／理科综合”方案，包括北京在内的二十五个省市实行此方案。
2.广东为“3＋大综＋1”方案。“大综”是综合能力测试的简称，不分文理，为必考科目；“1”由学校指定，不同学校（包括同一学校的不同专业）根据培养要求指定一科考试科目，考生根据学校的要求结合自己的兴趣及所长选定。广东省1999年开始试行“3+X”方案时，“X”完全由学校指定，结果几乎全部在广东招生的学校都只选了“1”，造成事实上的“3+1”。2000年增加了“大综”，但实行的计分办法社会反响较大，2001年后调整到按五科计总分的办法。
3.辽宁、河南为“3＋大综”方案。2003年高考过后，河南已明确表示（媒体有报道）2004年回到“3＋文科综合／理科综合”方案；辽宁初步计划2005年进行调整。
4.江苏“3+1+1”方案。第一个“1”主要由学校根据培养要求指定，第二个“1”主要由考生根据自己特长选定，按五科总分录取。2003年江苏实行此方案，但2002年实行的是“3＋大综合”方案，2001年实行的是“3＋文科综合／理科综合”方案。江苏省高考科目设置改革三年三个方案，社会反响较为强烈。
5.广西2002年实行文理不分科的“3+X”方案。“3”是语文、数学和英语必考科目，“X”由考生从物理、化学、生物、政治、历史、地理及综合能力测试中任选二科。实行本专科分开考试，本科使用全国统一试题，专科由广西自行命题。该方案“X”的组合有二十种之多，且要折算成标准分进行录取，是改革动作最大的方案，目前还没有其它兄弟省市跟进。
（四）对目前实行的几种考试科目设置方案的分析
高考科目设置改革的本意是要使高等学校可以根据本校的层次、特点确定考试科目，同时考生可根据兴趣及特长选择考试科目，也就是说考试科目的设置应是多元的，招生的高等学校和考生都有选择余地。从这点出发，我们可把2003年实行的各种方案划为三类。
1.“3＋文科综合／理科综合”方案。这一方案未能直接体现高考科目设置改革的主要目的，只是原来“3+2”方案的改进，但由于适当增加了考试内容（生物与地理），又调整为综合科目，因此给考试内容的改革释放了空间。此方案的最大特点在于对中学的教学影响最小，同时由于都是必考科目，按四科总分录取，对录取体制及高校招生没有任何影响，因此绝大部分省市都采用此方案。
2.广西的“3+X”方案。“X”指除语文、数学、外语以外的高中所有学习科目，包括综合能力测试，报考本科的考生至少要选二科，因此“X”是开放的，考生选择性较大，同时，不同的学校，不同学校的不同专业可以提出对“X”的不同组合要求。这样，理论上学生考的组合科数越多被录取的可能性就越大，应该说，这是一种符合高考科目设置改革目的的“理想”方案。但事实上，由于“X”的组合理论上达二十多种，成绩处理及录取管理较原来太过复杂，容易因操作的技术性问题造成失误，同时还给中学的教学组织带来很大困难。作为招生主体的高等学校也大都觉得“X”的组合过多，难以根据成绩判定考生真实水平。
3.广东“3＋大综＋1”方案。这个方案中既有必考的“3”和“大综合”，也有高校指定由学生自主选定的“1”，是必考与选考的结合方案，应该说还是根据目前的实际情况比较好地体现了高考科目设置改革的主要目的。但实行三年来，考试科目“大综合”给中学的教学、考生的学习带来的影响始终争议不断，其积极的效果及负面的影响短期内恐怕难以判断。另外，由于不同考生选择的“1”不同，录取时操作较为复杂，高等学校对此改革方案反应也都不很积极。
（五）对兄弟省市高考科目设置进一步改革的了解
目前，二十五个省市实行的“3＋文科综合／理科综合”方案，各科都是必考科目，因为没有体现高校选择考试科目的自主权，也没有给考生提供个性选择的机会，所以也就没有体现考试科目设置改革的目的，被教育部认为是一种过渡方案。但据了解，二十五个省市教育行政部门对此大都持谨慎态度，近几年内不拟再进一步主动进行高考科目设置的改革。
在实行不同模式“3+X”方案的五个省中，河南已明确表示重新回到“3＋文科综合／理科综合”方案；江苏三年改了三次方案，正在进行总结研究；广西改革的动作较大，连续三年年年改革，准备稳定两年；辽宁2003年才开始实行“3＋大综合”方案，2004年准备再实行一年；广东省是“3+X”改革的第一个试点省，并为此获得教育部的表彰，正在研究总结完善目前的方案。
2002年全国各省市都进入了新一轮的高考科目设置改革，在新一轮高考科目设置的改革中，大部分省市遵循的原则是“平稳过渡，稳中有进”，对实行的“3＋文科综合／理科综合”方案都希望稳定几年。
二、关于考试形式、内容及录取方式（体制）的改革
（一）高考形式的改革
根据教育部(1999)3号文件“积极探索一年两次考试”的精神，2000年北京与上海、安徽、内蒙开始试行春季高考，至今已举行四年，北京平均每年招收1700人左右。由于春季高考与秋季高考在性质上没有本质区别，仅仅是给往届生提供了第二次机会，所以重点院校几乎没有投入计划，招生计划总数也很少。2004年内蒙已退出春季高考。
（二）高考内容的改革
高考内容的改革是高考改革的重点和难点，要花大力气、长时间深入、细致地进行改革。目前高考内容的改革主要体现在命题方面，教育部考试中心提出高考命题要从知识立意向能力立意转向，注重对考生能力和素质的考查，并开始逐步在各科考试题目中体现这一命题思想，同时在外语科目中增加了听力测试。2002年，经教育部批准，北京市在独立进行高考语文、数学、英语三科的命题过程中也认真贯彻了这一思想。以考生考试成绩统计分析为基础进行的试题评价研究结果表明：两年来北京市独立命题的三科试题已开始体现了能力立意的思想，并能结合北京市情及考生特点在试题取材、结合实际方面进行积极探索，已经开始对中学教学产生良好影响；三科考试成绩的统计分布均呈较好的正态分布，难度系数基本达到命题时的设计要求，证明考试内容的改革是积极稳妥循序渐进的。
（三）录取方式（体制）的改革
录取方式的改革重点是实施计算机网上录取。北京市经过几年努力，目前网上录取人数已占录取总数的90%以上，改革基本完成。
三、对高考改革几个基本问题的再认识
《教育部关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》中指出高考科目设置、高考内容、高考形式和录取方式等四方面的改革是一整体，相互间有很密切的关联，对这四项改革内容及其相互间的关系，以及相关的其它问题必须有清晰认识，并以此作为进一步改革的基础。
（一）高考科目设置改革与考试内容改革
一名高中生的学习能力，主要包括学习知识本身的能力及学习运用本学科知识解决问题的相关能力。高中阶段不同学科课程的知识相互间虽有关联，但知识体系完全不同，这是我们所以要分科考试的依据；而不同学科学习过程（积累知识的过程）中培养的相关能力，有些是共通的，有些是相互间可替代的，这就是我们没必要每科都考的依据。考试科目的设置，从知识结构方面讲，有些科目是文理类考生都要考，有些科目是文、理必须分开设置；从相关能力的考核讲，我们应该在有限度的考试科目数内，通过考试内容的改革，强化能力立意的命题指导思想，利用尽可能少的考试科目，反映出高等学校选拔新生对相关能力方面的要求。换句话说，考试科目设置的改革只能或主要是反映考生的知识结构，各种考试科目的组合设计是要力图反映不同群体考生的不同知识结构及满足高校不同学科专业对知识结构的差异性要求；而相关能力的考核，虽然与考试科目设置有关，但更多的还是考试内容的改革要解决的问题。考试科目设置的改革与考试内容的改革虽有关联，但解决的问题不一样，考试科目设置的改革可以为考试内容的改革释放更大的改革空间，两个改革必须同步进行才是完整意义上的改革，才有可能比较全面地做到有助于中学推进素质教育。从对中学教学的影响来看，考试科目设置的改革动作过频过大对中学教学的影响往往是冲击性的、结构性的，不利于中学教学的稳定，而考试内容的改革对中学教学的影响往往是渐进性逐步深入的，可以产生良好的导向作用。所以，考试内容的改革成为高考改革的难点和重点。
（二）高考科目设置改革与录取方式（体制）改革
目前高校招生录取体制的核心内容之一是按考生“志愿＋总分”排队录取，其它的表示考生整体素质或某方面素质的测试结果如果仅作为定性的参考条件，在现有录取体制下事实上几乎不起作用。这就告诉我们：在设置高考科目时，凡是考的科目，必须是定量记入总分的科目；凡是不准备或不能定量记入总分的相关考试项目，最好不要与高考联系在一起。这是目前录取体制的限定，虽然理论上根本站不住脚。
同时，高考科目设置的改革必须考虑操作层面的问题。考生获得高考成绩的直接目的就是用于高校招生录取，而现行录取体制的核心是按考生“志愿＋总分”排队录取，这在一个较长的时期内是改变不了的。因此，从录取操作层面看，为最大限度保证公平，理想状态就是简单地沿用传统做法，将考生分文、理两类，每类考生考试科目一样。如果在文科类、理科类之下每类分设若干考试科目组，那么，当不同考试科目组的招生专业计划数与不同科目组考生人数之间的比例关系差异过大时（几乎肯定是存在的），不同科目组考生的成绩可否等值或相互间可否替代，高校可否临时改变对考试科目组的指定，于是，由于“技术性问题”造成的“公平”问题油然而生。如果我们必须进一步进行考试科目设置的改革，并且是通过不同科目组来满足不同高校及不同学科专业的差异性要求和满足学生的特长取向要求，那么，科目组组数以每类（文或理）不超过两组为宜，否则会影响录取时的公平甚至导致录取无法操作。
（三）考试内容改革与高考形式改革
目前北京市一年两次高考，但都是基于学科知识为主的考试，在考试内容的属性上并无差异。随着高等教育的大众化，必然出现高等教育的多样化。在高等教育多样化的过程中现有高校必然分化，这些不同类型层次的高校对高考也必然会有不同属性的要求，这是高考改革的最基本的动因。北京市高考录取率已连续数年在70%以上，录取分数分布从300分到650分，但学术研究型大学、多学科综合大学、一般本科大学、高等职业技术类本专科大学却都要从基于学科知识为主的单一考试内容属性的高考中选拔学生，问题显而易见。因此高考考试内容属性的改革也顺理成章。北京市应充分利用两次高考的机会将春季高考改造成以高中学科知识为基础的带有职业技术属性的高考，以适应职业技术类大学的选拔要求。
（四）高考科目设置改革与考生学习负担
1.高考是最典型的选拔性考试，而选拔性考试基本的特性之一即竞争性，高考公平性的本质也正在于它的公平竞争，我们不能“全都希望有竞争而没有竞争的悲惨后果”（马克思），可以说，高考的负担并非来自高考，而是来自竞争。因此高考给考生施加较大的压力是肯定的，负担注定是现实的。
2.高考施加给考生的负担是一个常数，这个常数指考生平均体力与智力能达到的极限，它等于考试科数与每科难度系数的乘积。如果只考一科，此科就要足够难，否则成绩拉不开难以组织录取，如果考九科，每科就要足够易，否则成绩也拉不开。仅就考生负担而言，高考以4科－5科为宜。
3.考生的负担除了精神压力外大体可分为“知识范围的广度负担和知识深度的难度负担”，考试科目设置的改革只能调整这两种负担的比例。
基于以上认识，我们可以说高考科目设置的改革不可能减轻学生负担。教育部历来关于高考改革的文件也都没有提到过高考改革的目的是为减轻学生负担。
（五）高考科目设置改革与高中毕业会考
会考仍然是高考科目设置改革的基础。当时设置会考是为了解决片面追求升学率导致学生群体偏科的问题，“3+2”的高考科目方案就是在会考的基础上提出的。会考实施十余年来，虽然不能说完全解决了片面追求升学率和学生偏科的问题，但毕竟发挥了积极作用。今天，会考仍不失其意义。北京市近2年－3年每年有16万左右的初中毕业生，而升入普通高中的学生近10万人，其中升入区县重点以上高中的学生2万余人。如果取消会考教育行政部门不但对高中的教学质量难以把握，而且最重要的是，客观上会迫使所有不同层次的普通高中都把目前按选拔本科生要求的高考作为唯一的教学目标，负面影响可想而知。高考科目设置改革必须仍然建立在会考基础上。
从教育测量学理论讲，高中毕业会考是标准参照测验（即水平考试），高考是常模参照测验（即选拔性考试），这是两种完全不同性质的考试，高考的绝对难度高于会考是顺理成章的。从目前北京地区普通高中的教学目标看，高考指挥着大部分中学的教学目标，左右着大部分高中学生的学习目标，这就使得会考的作用相对弱化。
在研究制定高考科目设置改革方案时，我们必须对会考有明确的定位，对会考与高考的关系有明确的认识：①必须坚持会考，会考是教育行政部门把握普通高中教学质量的主要手段，是目前保证学生受到较全面的各科基础知识教育的主要措施，是高考科目设置改革的前提和基础。②会考不能替代高考，如果将会考成绩直接或变相引入高考总分，意味着会考在某种程度上替代高考，这样会考就将变成另外一种形式的高考，使得学生和教师、中学和教育行政部门每年都要面对若干次“高考”，负担可想而知；另外，会考作为一种水平性考试，考生成绩的分布也满足不了“选拔”的要求。③会考必须改进，使其确实能够客观反映每名高中学生的学习水平。
（六）高考科目设置应能基本反映考生全面的知识及能力水准
社会发展要求各级各类人才都应在较为宽泛的基本知识和基本能力的基础之上具有一定水准的专业知识和专业技能。高等学校本科教育最近几年已经在进行学科专业调整，加强相近学科专业的融合，扩大学科专业的培养口径，从这一点看，高考科目设置应尽可能全面反映考生的知识面。但从高校所有学科门类的学科知识体系、学科研究对象及学科研究方法来看，对考生基础知识要求的差异依然较大，同时学生对不同科目的学习兴趣差异也较大，因此，将考试科目大体分为文理科两类还是必须的。在设置高考考试科目时，我们要遵循的首要原则是：以会考来保证高中生具有较为全面的基础知识，在会考基础上科学地确定文、理两个类别相同及不同的考试科目数、名称和内容，利用考试科目的限度组合满足不同高校及不同学科专业选拔差异性要求，以及促进学生的个性发展满足学生的特长取向要求。
（七）高校和中学对高考科目设置改革的不同态度
虽然高考科目设置改革的主要目的是给高校一定考试科目自主权，从而有助于扩大高校办学自主权，但在现行高校录取体制下，几乎所有高校对高考科目设置改革都未表现出应有关注，他们关注的只是考试成绩是否能反映出考生真实水平，如何能吸引到优秀生源。至于录取时高校自主权如何具体体现，如果让高校在一定的范围内选择考试科目数，他们往往选择最少的，以便吸引考生。广东省“3+X”试行第一年几乎所有高校都选择了一门考试科目，“3+X”事实上成了“3+1”，因此才有了以后的“3＋大综＋1”方案。
与此相反，中学对高考科目设置改革表现出极大关注，因为中学完全是被动式地接受科目设置改革给教学组织带来的影响，他们首先不希望考试科目设置的改革给教学组织带来结构性冲击，其次希望实施一次改革后一定要稳定数年，否则中学的教学会处于难以适从的状态。
（八）高考进一步改革应遵循的几项具体原则
(1)高考科目设置的改革必须与考试内容的改革、录取方式（体制）的改革综合考虑并协调进行，考试形式则应与高考的分类改革同步，否则意义不大；(2)高考科目设置的改革仍然要以会考为基础，会考必须坚持但需改进；(3)高考科目设置的改革应保持相对稳定，平稳过渡，稳中求进，对中学教学的影响不能是冲击性的；(4)高考科目设置的改革必须考虑计分方式，在录取操作层面上必须保证公平性不受技术性或科目选择偶然性的影响；(5)在“3＋文科综合／理科综合”方案的基础上，下一步科目设置改革首先要解决高等学校选择考试科目自主权的问题。
四、影响北京市高考改革的因素分析
（一）北京市的社会发展、高等教育的多样化发展要求高考必须进行多元化的改革
申奥成功后，北京市委市政府提出现代化建设要提速发展。未来几年，社会进步将明显加快，作为建设中的国际大都市，北京市必须有相应的人才战略，因此必须加快教育改革。北京市教委在“十五”规划中已明确提出要加快调整教育结构，构建学习化社会。
北京市高等教育已步入大众化阶段，必然出现高等教育的多样化，而只有高等教育实现多样化才能实现高等教育的大众化。目前以考查学科知识为主的单一模式的高考已难以满足不同类型层次高等学校的选拔要求，多元化的高考应是改革的主要方向。我们必须以积极的态度主动进行高考改革。
（二）从有助于推进中学素质教育出发高考多元化的改革也是方向
高考改革不仅与中学教学直接相关，而且对中学推进素质教育有很大影响，改革的目的之一就是要给中学实施素质教育以较大空间。
目前，单一模式的高考在整体上不利于中学推进素质教育。高中是非普及性教育，经考试选拔入学，虽然课程标准统一，但不同层次学校的培养目标及不同学生群体的素质相互间差异很大。这是因为，这个年龄的孩子在生理、心理、智力和能力水平方面都开始出现分化，因此，高中阶段学校的培养目标及教学水平在校际间是有较大差异的，其素质教育的内容和要求也各有不同，这完全是教育顺应被教育者成长规律的结果。那么，高考改革在整体上要有助于中学的素质教育，但在具体上，是要更有助于高水平高中的素质教育还是更有助于一般高中的素质教育呢，是要更有助于以考入重点综合大学为培养目标的中学的素质教育还是更有助于以考入职业技术类应用型大学为培养目标的中学的素质教育呢，我们始终没有很好地提出和回答这个问题。整体上，高考改革无疑要考虑有助于学生数量占大多数的普通高中的素质教育，但高考的目的又是高等学校选拔人才的考试，目前考试内容以学科知识为主的单一模式高考，其命题的绝对难度事实上是以能达到本科甚至重点本科以上的那部分学生为主要对象的。北京区县重点以上高中学生人数仅占全部普通高中学生的20%左右，近两年本科的录取人数也只达全部考生的35%左右。因此我们可以认为，目前的高考，如果不将高考多元化的分类改革及考试内容的改革通盘考虑，则大部分高中学校，都以单一模式的高考为教学目标，只能是被动式地适应高考要求，几乎没有推进实施素质教育的空间，这是我们必须正视的。从有助于中学素质教育出发，我们必须改革目前单一模式的高考。
（三）其它相关问题对高考改革的影响
1.课程改革
教育部已经决定在全国推行新的课程标准，北京市也正在着手准备实施，预计2006年－2008年左右高中将全部实行新课程标准。在此期间进行进一步的高考科目设置改革将会给中学的教学带来双重压力。
2.目前高校招生的录取体制短期内不会改变
目前高校招生录取体制的核心是按考生“志愿＋高考总分”排队顺序录取，在这一体制下，考生之间考试科目的差异过大会使录取的操作复杂化，因技术性问题影响到录取公平的可能性较大。录取体制对高考科目设置改革的制约已为业内人士共识，教育部学生司已开始着手调研，最近一两年内准备将录取体制的改革提到议事日程。
3.新一轮高考科目设置改革目前正处于“休整期”
2002年开始的高考科目设置改革已实行两年，实行“3＋文科综合／理科综合”方案的大部分省市都准备稳定2年－3年再做进一步考虑，实行其它“3+X”方案的几个省因在改革过程中都或多或少地产生过一些社会反响也都处于总结阶段，总体上看，高考科目设置的改革目前处于“休整期”，需要时间继续实践以判断效果。在这种情况下应当采取“稳妥为上”的策略，短期内不做进一步的科目设置改革为宜。
4.高考改革必须考虑社会公众的接受程度
高考改革受政治、经济、文化、教育乃至考试自身因素的影响和制约，同时，高考改革也对这些方面产生影响，这是不争的事实，但不管是怎样的相互影响，影响的程度都应控制在社会公众可接受的范围之内，这在当前政治、经济体制都处于积极改革的形势下尤为重要。
五、对2004年以后高考改革的建议
（一）2009年以前不再做考试科目设置的改革
考虑到目前各省市科目设置改革形势、中学新课程标准改革、高校招生录取体制改革还有待时日，建议“3＋文科综合／理科综合”方案实行到2008年。
（二）加大考试内容的改革
最近几年充分利用独立命题权加大考试内容改革，逐步建立一支专兼结合的命题教师及评价研究队伍，争取每年高考试题都有新意，在体现能力立意方面都有所进展，视情况开展综合科目的单独命题。同时规范和改进高职单独招生的考试命题工作，制定考试说明，改革考试内容，使高职的单考对中等职业技术教育产生良好导向作用。
（三）着手进行录取体制的改革
从2004年开始着手进行录取体制的改革：进一步完善计算机网上远程录取；规范录取信息公开的内容和录取操作步骤，增加透明度；研究针对北京地区的国家重点院校采取完全由学校负责的录取管理办法；研究录取工作新的管理方式。
（四）2006年提出分类的高考改革方案
充分利用北京市一年两次高考的机会，研究将春季高考改为针对专科及高等职业技术教育类的高考，将秋季高考改为只针对本科招生的高考，两者在考试科目及考试内容方面均重新进行设计改革。2006年提出新的高考综合改革方案。
综上所述，建议单纯的高考科目设置改革2009年以前不再施行，2004年－2006年着重进行考试内容及录取体制的改革，同时研究提出分类设计的高考多元化综合改革方案。