立法目的条款之法理基础及表述技术，本文主要内容关键词为：目的论文,法理论文,条款论文,基础论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，绝大部分制定法都在第一条设置了立法目的条款，①如《中华人民共和国食品安全法》第1条规定：“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。”立法目的条款与规定适用范围、部门职责、生效时间等的法条一样，都属于辐射范围及于整个法律文本且执行特定立法职能的专门性法条。然而，在立法实践与法学研究中，有人对立法目的条款的作用估计过高，使其“超荷”负载；还有人将其看做是立法机体之“鸡肋”，认为没有规定的必要。这些看法与作法都缺乏细致的观察和理性的判断，需要明辨是非，以正视听。实际上，立法目的条款具有独特的法理根据、功能定位、规范结构和表述技术，深入研究立法目的条款之相关问题，对社会主义法制建设具有重要意义。在法律制定方面，找准立法的“目标”，可以提高立法技术水平，改善立法质量；在法律实施方面，有利于执法者准确地理解法律的“原旨”，公正地实施法律；在法律遵守方面，可以使社会成员知悉法律规定的“真义”，正确地行使权利、履行义务；在法学研究方面，可以将游移、散淡的目光向法律文本“聚焦”，增强法学研究服务于法治实践的能力。
一、立法目的条款含义之确定
(一)立法目的之理解
由于在立法目的条款与立法目的之间，前者是形式，后者是内容，因此我们在着手研究立法目的条款之前，有必要先对作为内容的立法目的进行分析。一般来说，目的是人在观念上事先形成的未来意欲达成的理想状态，它是人之行为的内在驱动力，需要通过改造客体的对象性实践活动来实现。“由于那种决定渴望去行动的原则，是基于人的内心，而不是基于那渴望的对象，根据喜爱，渴望能力的活动便构成行动或不行动的力量。”②可以说，目的是引起、指导、控制、调节主体活动的自觉动因，它决定着主体活动的方向、性质、方式和后果。“相比任何其他人类活动，法律可能更具有目的性；它不仅从过去，而且从未来获得方向。在某些事上，它可能偏离靶心或达到目标，但在其核心本质上，它是面向未来的，也是一种有意识的工作。”③立法目的，是立法者通过制定法律文本，意图有效地调控社会关系的内在动机，它既是法律创制也是法律实施的内在动因。许多法学家对立法目的都做过论述，如定纷止争，令人知事，禁奸止暴，社会控制，保护自由，促进社会正义，尊重和保障人权，确认、保护和发展有利于对统治阶级(或人民)有利的社会关系和社会秩序，等等。以上都是对整个法律系统的目的与作用所作的一般性概括，而每一个法律文本在各种宏大的目的之下，也都有各自特殊的目标预设与价值定位，这都集中体现于立法目的条款。
对各法律文本所规定的立法目的条款，依据不同的标准可以作出相应的分类。具体而言：
1.以法律调整的社会关系领域为标准，可以分为政治目的、经济目的、文化目的、社会目的和生态目的。这是立法者基于五位一体的社会构成，为了调整、维护或发展社会生活不同领域的特定社会关系而作出的界分。在我国法律体系中，宪法及宪法相关法具有突出的政治性；民商法和经济法具有明显的经济性；有关教育、科学技术、文化、体育等方面的法律具有较强的文化性；劳动法、安全生产法、社会保险基金管理法、社会福利法等则具有浓厚的社会性；而环境保护方面的法律、自然资源的保护和合理利用方面的法律，则具有典型的生态性，因而它们的主要目的分别体现为政治目的、经济目的、文化目的、社会目的或生态目的。必须看到，社会关系的各个领域是相互联系、相互渗透、相互贯通的，许多法律往往同时兼有多种目的，所以，此分类是从法律所欲实现的主要目的归属于哪个社会关系领域而言的。
2.以目的所居层次之不同为标准，可以分为直接目的与间接目的。在立法过程中，“存在着或近或远，或低或高的目的。目的的概念——是灵活和多义的。它的范围根据内容，包括从具体现实的效率，如确立针对一个被摈弃的行为的相反的动机，到抽象和理想的目标，如：维护法的确定性，促进和平，维护公共秩序，社会福利，‘预设生活’，人道，维护法律行为中的信任，满足合理的感觉，促进司法等诸如此类的”。④直接目的系不经过中间环节所达到的结果；由直接目的所引起的其他目的，称作间接目的。任何一个行为所欲达成的目的都具有层次性，立法目的亦然。例如，《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第1条规定：“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法。”其中，“保护合同当事人的合法权益”为立法目的的第一层次，是直接目的；而“维护社会经济秩序”与“促进社会主义现代化建设”则是间接的立法目的。在立法目的的各个层次之间，存在一种上升性的递进关系，直接目的是实现间接目的之手段。
3.以目的实现方式之不同为标准，可以分为积极目的与消极目的。趋善避恶，是人们的普遍心态，也是立法活动的重要目标。“每一种类型的法律都是在诱导或阻遏人们做出某种特定类型的行为。”⑤从立法伦理的角度看，诱导是为了“趋善”，阻遏是为了“避恶”。相应的，所谓积极目的，意在“趋善”，是立法者意欲实现的某种惬意的愿景，以使人们的目前境况变得更加美好，如《中华人民共和国公路法》第1条的规定；所谓消极目的，旨在“避恶”，是指立法者试图避免某种恶劣状态的出现，以使人们未来的境况不至于变得比当下境况更加糟糕，如《中华人民共和国反洗钱法》第1条的规定。当然，有的立法目的条款同时具有消极目的与积极目的两方面的内容，如《中华人民共和国传染病防治法》第1条的规定，但就该法的主旨看，该规定主要还属于“避恶”的消极立法目的，而积极立法目的则处于从属地位。
4.以立法目的之性质为标准，可以分为现实目的和法律目的。现实目的是立法者预期实现的某种社会需要。法律目的，也称立法根据，是为了实现其他法律规定的创制特定立法形式的要求。在“为了……根据……制定本法”这样比较常见的立法目的条款样式之中，与“为了”、“为”相连接的部分即为现实目的，与“根据”相连接的部分则多为法律目的。在法学界，有人将现实目的与法律目的相并列，把立法依据看作独立于立法目的的另一种法律现象。⑥对此观点，笔者有所保留。实际上，法律创造与法律适用往往可以相互转化。一个法律规范的创造通常就是调整该规范之创造的那个高级规范的适用，而一个高级规范的适用通常就是由该高级规范决定的一个低级规范的创造。制定法律，相对于法规、规章而言，是法律的创造，而相对于宪法而言，则是法律的适用。遵守宪法条款的任何立法行为，也就是适用宪法。⑦如果某部法律是为贯彻执行上位法而制定的，那么立法根据即属于立法目的的组成部分，或者说，立法根据本身就是一种特殊的立法目的。
(二)立法目的条款之厘定
立法目的条款是关于立法目的的专门性法律规定，以两者的关系为切入点对立法目的条款进行分析，我们可以发现它包含了多层含义。
1.立法目的条款是立法目的之外在表现形式。“外部世界对人的影响表现在人的头脑中，反映在人的头脑中，成为感觉、思想、动机、意志，总之，成为‘理想的意图’，并且以这种形态变成‘理想的力量’。”⑧在社会历史领域内活动的人，都是具有意识的、经过思虑或凭借激情行动的、追求某种目的的人。立法是现代社会中一项非常重要的政治法律活动，自然需要相应的目的作导向。立法目的是立法决策者决定制定或变动某个法律文本所希望达到的特定目标。通常在提出法律案、起草法律草案时，就应当大致设定出来的。整个法案都围绕该特定的立法目的进行设计，并且随着立法程序的不断推进，立法目的也越来越明确，各种价值的整合也越来越合理。原本在人的头脑中模糊不清、游移不定的立法目的，经由复杂的意见交流、利益衡平，并通过认真推敲，最终转化为成文法的文字表述，获得客观化程度较高的外在表现形式。
2.立法目的条款是整个法律文本价值目标的体现。如果没有一定的目的做引导，那么立法活动将是盲目的、任意的。“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源自一种目的。”⑨“法律通过向期望的新方向引导行为，实现社会转变的目标。立法起草者为了努力确保变革性法律的有效实施，就必须使编写的法律语句能够命令、禁止或者授权主要调整对象和执法部门官员按法律规定行事。”⑩在法律制定过程中，立法者相关立法决策的作出，调整对象与手段的确定，最优的立法方略与表述技术的选择，都是为了实现特定的利益与需要，实现事先设定的立法所要实现的理想状态。立法目的所覆盖范围宽窄不等，许多法律特别是基本法律往往调整范围广阔、条文数量繁多，不但自身有其目的，而且其下的每一编、章、节甚至条都有各自特定的价值目标，(11)而立法目的条款所表述的内容则有别于这些具体的目的，它是关涉整个法律文本、对其他法律条文都具有指导或规制作用的总目的。就此而论，称之为立法宗旨条款可能更名副其实，只不过从约定俗成方面的考虑，我们仍称之为立法目的条款。
3.立法目的条款是专门规定立法目的的法条形式。一个立法文本的总目的，可以通过立法理由书、起草说明、修改情况汇报、审议结果报告、立法标题、序言、条文规定等各种途径和形式体现出来。立法目的条款也是表述立法目的的一种专门手段，与其他形式相比，它是对整个立法文本的目的所作的集中的、规范的表述。立法目的条款直接述明制定一部法律事先设定的所要得到的结果，是总则的重要组成部分，起到开门见山、开宗明义的作用。在我国法律文本的位置上，立法目的条款通常规定于法律文本的第一条。还有，对立法目的条款，也有人称之为立法目的条文。实际上，法律文本中关于立法目的的规定通常只是完整的一句话，其下无款，更不再细分为项或目，只是一个独立的立法条文。两相比较，立法目的条文一词或许更加准确，而“立法目的条款”则是人们的习惯称谓，笔者也沿用此术语。
4.立法目的条款是具有特定标识语与语句的法条形式。立法目的条款作为一种法条形式，其外观标志明显，具有特定的句式和标识语，它的典型句式是：“为了(为)A，B，C，根据X，制定本法”，或者“为了(为)A，B，C，制定本法”。在汉语中，“为”与“为了”都是表示目的的介词，两者往往可以互相替代。在表示目的关系时，用“为了”或“为”的短句表示目的，其后相连接的另一个短句表示为达到目的所采取的行动或措施。在法律文本中，“为”或“为了”是立法目的条款的标识语，与其连接的其后部分即为立法目的内容，而“制定本法”则是立法目的条款的结束语。经过多年的实践探索与经验总结，我国现行的绝大部分法律文本都采用了上述立法目的条款的构造样式。
综上，立法目的条款，系在法律文本的第一条，开宗明义，以“为了”或“为”做标识语，用规范化的语句，专门用来表述整个法律文本之目的的特定法条形式。
二、立法目的条款存废之争议
在我国立法实践中，绝大多数法律文本都设有立法目的条款，这似乎已成了立法机关的不二选择。但在法理上，我们不能简单地说设置立法目的条款就是一种不言而喻、不证自明的做法，而是仍须对其设置的内在根据等深层次问题做进一步的追问。关于立法目的条款有无设置的必要，学界主要存在以下三种不同的观点。
1.必设说。持这一观点的学者认为，立法目的条款是各种法律文本的必备条款，缺之法律文本则不完整。例如，我国台湾地区学者罗传贤认为，目的条款为宣示性的概括条款，依现代民主国家立法之趋势，法律中应有立法目的之标示。有立法目的，才能显示出法规之精神所在，并证明其合法性；才能为今后司法解释或者批判法律得失提供标准；才能使执法者不因情势变迁而致行为与立法目的背道而驰，或迷失正确方向；才能使手段配合目的，不因偏重手段而牺牲目的。(12)周旺生教授也认为，在法律文本中，立法目的之规定不宜缺少。制定任何法律都有立法目的，一般情况下应当将这种目的形成法的条文。(13)因而，根据必设说，法律文本都应设置立法目的条款；如果没有设置的，则属于明显的立法瑕疵，应予增设。
2.废除说。根据这一观点，立法目的条款是法律文本中无关紧要的部分，除有明显设置必要的少数情况外，原则上都应当予以取消。《美国统一州法典委员会统一法案或示范法案的起草规则》第22条规定：“不需要规定法案的目的和法案确定的事实，除非这些内容对抵制违宪性攻击有用或是任意解释条文有作用。”一部好的法案不需要关于其任务的不着边际的说明，也不需要讲其制定的理由。法案条文和解释中的说明、注释会详细地体现这些内容。我国也有学者认为，立法目的条款似无必要，它们根本就未被适用，更根本的问题是立法目的条款并没有准确地反映出立法机关在立法的其余部分所做的一切。除非有正当而合理的理由说明设置立法目的条款是必要的，否则，由于立法目的条款已经隐藏在看起来并无法律实质的条款中，而这一条款的目的很难为立法者所阐明，或者立法目的已相当清楚，没有必要在法律中专门予以表述，因此最好的办法就是把立法目的条款省略掉。(14)在持废除说的学者们的视野中，除偶见的情形外，大部分法律文本都不应设置立法目的条款，已设置的应予废除，将来出台的新法则无须设置。
3.区分说。持这一观点的学者并不抽象地主张必设或废除立法目的条款，而是认为应当根据法律的类别以及实际需要，具体情况具体分析，区别对待。我国台湾地区学者苏永钦指出：“有些法律是任何一个社会发展到一定阶段必备的规范，像民法、刑法、诉讼法等，规定目的的意义就不大，我称之为秩序法。与此相对的则是政策法，其存在大概都有一个鲜明的目的，极致的形态则为措施法，法律根本只是政策的工具，一旦执行偏离政策，或实施的结果证明不具合目的性，法律就没有继续存在的正当性……政策法在法领域上可能本来就具有高度政策性，如经济法或社会法，但也可能本属秩序法，基于特别政策目的，才做出与常态不同的价值或利益衡量，或对人权作较大限制，特别民法或特别刑法即属之。这时候，目的的宣示又有区隔以及自我正当化的作用，表现在‘为……特制定本法’的用语上。”(15)按照上述理解，法律可区分为政策法与秩序法，其中后者无须设置立法目的条款，而前者则须设置。另外，公法与私法的划分也为我们看待立法目的条款的存废问题提供了重要的视角。哈耶克指出：“公法优先的信念来自这样一个事实，它是为了具体的目的，以意志的行为特意创设的，而私法则是一个进化过程的结果，从整体上说从来不是由任何人发明或设计的。创设法律的行为是出现在公法领域，而在私法领域，数千年的发展是一个发现法律的过程，在这个过程中，法官和法学家仅仅致力于对长期支配着行为的规则和‘公正意识’作出明确的表述。”(16)据此，我们可知立法目的条款对公法与私法各自的意义差异很大。私法领域尤其是民法、商法的大部分法律规范都是调整性规范，它是在对社会关系整体予以承认的基础上所做的微调或局部变动，并无特定的立法目的，因此也就没有必要设置立法目的条款。“各种最自由的立法在私法方面，只限于把已有的法表述出来并把它们提升为普遍的东西。而在没有这些法的地方，它们也不去加以制定。”(17)如果指望从正面的理想，对个人生活的方方面面都作出妥帖的安排，那么势必要超出立法者的实际能力，从而演变为不能达致的幻想。相对地，各类公法追求特定的目的，需要设置专门的立法目的条款。而我国许多有关国家机构的现行法律，如全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人民代表大会常务委员会议事规则等，属于典型的构成性规范，却都没有规定立法目的条款，应当予以增设。
对上述三种观点进行比较我们可以发现，必设说与废除说都比较片面，对复杂多样的各种法律文本难以作出有针对性的解释；而区分说则根据不同的法律类型，提出设置或者废除的主张，比较合理妥当，在讨论立法目的条款是否需要设置的问题上具有较强的说服力。
三、立法目的条款功能之定位
依循上述区分说的进路，对立法目的条款我们不能笼统地提出应当全部设置或者全部废除，而需持一分为二的理性态度，不需要设置的就不应画蛇添足；需要设置的，则须对其功能进行准确的定位。尤其是在当代世界，市场经济的运行除了靠看不见的“手”即市场之“手”之外，也要靠看得见的“手”即国家宏观调控之“手”的作用，通过“两只手”共同对社会经济活动进行调整。从古典市场经济向现代市场经济的过渡，昭示着人们从对市场自发作用的无能为力、被动受制，向积极调控、主动干预的方向转变。随之，作为社会关系调整器的法律，其功能也由对市场的消极认可、被动保护，转变为对经济运行的主动调整、有计划的控制。因而，“我们的时代期待于法制的不仅是要它建立秩序，而且是想通过新的法律手段多少从根本上改造社会”。(18)基于预设的政策目标，国家经常运用法律等手段对经济运行进行宏观调控，推进国民经济发展和社会全面进步。因而，现代立法的目的性越来越强，立法目的条款也发挥着越来越重要的功能。具体而言，立法目的条款的功能应从以下几个方面进行定位。
1.立法活动的方向选择。立法者只有明确了立法目的，才能有效地进行具体的立法活动，否则，立法就会是多余的或者将失去方向。“法要解决什么问题，要达到什么目的，要非常明确，这是法的灵魂。”(19)无论是立法的内在含义，还是它的外在形式，抑或是语句文字的使用等都应按照立法目的之要求展开。没有明确的立法目的，法律制度的设计就会无的放矢，就会因失去准星而杂乱无章。(20)并且，立法目的表述既要明确，也要合理、正确。“法律虽然定得很细致，但其目的并不好；而且，它的效力越大，其危险性也越大。”(21)只有准确地把握住立法目的，才能为立法活动的有效开展和进一步优化提供前提条件。对此，姜春云同志指出：“立法的指导思想，包括立法的宗旨、目的，是一部法律的灵魂。指导思想不明确，即使具体条款考虑得很细致很全面，也不能取得应有的效果。明确和坚持正确指导思想非常重要，是制定法律首先要解决的问题。”(22)同时，立法目的条款是整个法律文本的价值目标，其他部分都是为实现立法目的而设置的，它的准确设定可促进整个法律文本各个部分、条文之间相互协调一致，消除其内部的冲突和矛盾。
2.立法论证的有效途径。在“民可使由之，不可使知之”的专制社会，绝大多数人被定位于权力所管束的对象，国家如何行使权力无须向个人展示理由，公民也无权要求国家公开权力运作的依据和过程。但是，给予决定的理由却是正常人的正义感所要求的。(23)英国著名法学家边沁指出：“如果政府在重要时刻不屑把其动机告知国民，那么就是说它宣布它选择对一切事情都诉诸强制力，就等于说它根本不考虑其臣民的意见。”(24)可以说，要求有权的立法机关对其立法决策给出理由，是法治原则的题中之意。“我们假设，法官总是被要求为其决定给出理由。更为普遍的是，我们认为所有的公职人员，无论他们是政府官员，选举出来的代表或行政人员，都应该给出一些形式的理由以证成他们的行为。如果他们不给出他们的理由，我们当然也不指望他们会承认并坦率地宣称他们在运用粗暴的权力肆意裁判。换言之，我们假定我们的法律体系是建构在拒绝粗暴权力的基础上的。”(25)“法律是否明确与其说在于法律本身的词句，还不如说是在于将制定法律的动机与原因予以公布，也就是向人民说明立法者的意图。”(26)特别是在法治社会，立法者都有责任清楚地说明为什么制定法律，而通过立法目的条款表述立法目的是进行立法论证的重要途径。“没有已解释清楚或已被理解的理由，便不应制定法律。这也可以作为一个基本的原则。因为除了具有充分理由的法律之外，什么是好的法律呢?当然，制定法律必然有某些理由，既有好的理由，也有坏的理由，因为没有原因便没有结果。”(27)法国著名法学家孟德斯鸠认为：“当立法者喜欢为一项法律说明立法的理由的时候，他所提出的理由就应当和法律的尊严配得上。”(28)他还对几个失败的立法例进行评论：“罗马有法律规定盲人不得进行辩诉，因为他看不见官吏的服饰……提出这样一个坏理由，这必然是出于故意。法学家保罗说，婴儿到第七个月发育就已经完全，毕达哥拉斯的‘数论’可资证明。用毕达哥拉斯的‘数论’来判断这些东西，真是奇不可言。法国有一些法学家说，当国王获得某一地区的时候，那里的教堂就应当受王权法的管辖，因为王冠是圆形的……这样尊严的权利应该用严肃的原理训则来作辩护。谁曾看到一个高位显职的真实权利是依据该高位显职的记号所象征的意义而制定的呢?”(29)一般的，“手段的适当性必须依赖于它的合目的性”，(30)因此意欲证明一个具体立法规定的合理性，立法目的条款无疑是一个重要的论证方式。立法目的条款体现了立法者的价值取向，对该法基本原则的确立和具体制度架构的确定具有重要的指导作用。我国是人民当家做主的社会主义国家，“立法时脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们，为了他们”。(31)立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。“法律不应该逃避说真话的普遍义务。”(32)立法目的条款的科学设置，表明了立法者对人民负责、接受人民监督的意愿，有助于强化立法论证，提高法律的权威性。
3.法律解释的重要标准。立法目的是立法者设定于法律文本之中、实现于法律实施过程中的理想社会状态。执法、司法等法律实施活动，离不开对法律条文的理解与阐释。关于法律解释的目标，主要有两种观点：一种是“主观论”，即以探究历史上立法者的心理意图为解释目的；一种是“客观论”，即以解析法律内在的意义为目标。两种观点虽然各有不足，但均有其部分真理。实际上，“主观论”也是对立法目的条款的证成：立法是立法者的意思行为，立法者通过立法表示他们的看法和企图，借助法律实现所要追求的社会目的，这些目的在法律解释中应当表现出来；立法者的意思是一种可以借助法律文献加以探知的历史的事实，只要取向于这种能历史地被探知的意旨，司法机关的审判或决定便不会捉摸不定，从而保证法的确定性。所以，立法者的意思应是法律适用中的决定性因素，法律解释也应以探求立法者的意思为目标。(33)美国法学家卢埃林认为：“颁行制定法的目的(由此寻求达到的目标)是在解释和适用该法时涉及的因素之一，而且，如何可能，对其的解释应该避免这会导致对于在规避制定法的明显目标的运作或结果的限制。同样，如果其中包含的某一具体规定有明确的限制目的，那么，就不应扩大其适用及效力。”(34)在我国，立法无附具立法理由书之制度，其他立法资料如审议记录不完全公开，立法机关通过法律时由起草人所作的立法说明又非常简单，这给法律解释方法特别是历史解释方法的运用增加了困难。(35)但是，立法目的条款规定了立法者意欲达到的目标，它在某种程度上为法律解释提供了权威的资料。“法规则只有参照它们所服务的目的始能被理解。”(36)在司法实践中，法院可通过参考立法目的条款理解法律精神、明确权利和义务的界限。例如，《美国宪法》序言规定：“我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享有自由的幸福，特为美利坚合众国制定本宪法。”有美国法学家认为，这个表达了创立“本宪法”种种目的的序言，对美国宪法的理解与阐释至关重要。“对于一个法律文件主体部分中的歧义，最好的解决办法就是，推进到该文件的序言所陈述的那些目标或目的，以深化对此一法律文件的理解。”(37)如果立法目的条款的规定不够明晰，所规定的内容之间不够协调、互有矛盾，那么要让执法者有效地执法，司法者正确地司法，监督者严肃地监督，将是很难实现的。
4.公民守法的规范指南。立法目的条款是立法者意欲达到的目标，它可以为社会成员如何遵守法律提供清晰的制度背景和准确的规范信息。“‘法律的制订不应当只是为了某种个别的利益，而是应当以公民的普遍利益为着目点。’所以人法必须与公共福利有关。”(38)法律文本将国家关于人们应当如何行为的意见和态度表达出来，并以成文的形式昭示于天下，向整个社会传达人们可能或禁止或必须如何行为的信息，起到告示的作用。在我国，欲让人民群众了解法律，重点就应放在对立法宗旨的解释上，引导人民群众运用法律武器维护自己的合法权益。(39)因此，通过法律条文以及立法目的条款，人们可以知悉什么是国家赞成的，应当做、可以做的；什么是国家反对的，不该做、不得做的；可以知道国家的发展目标、价值取向和政策导向，甚至可以知道从立法的角度看什么是明智之举，什么是愚昧之举。在法律文本中明示立法目的，科学设置立法目的条款，能够使普通社会成员初步了解立法精神、宗旨以及所依据之法理，使自己的行为不与法律背道而驰。
客观地说，虽然立法目的条款具有不可小视的重要作用，但人们也不能对其期望过高。实际上，“人的头脑对于未来只能勉强画出一个大致的轮廓”，(40)立法是以未来为指向的活动，立法目的条款的功能定位，就是人们对某个法律应然作用的期待，而它到底有多大的实现可能性尚不可准确预知。美国法学家富勒提醒人们：“在选择实现我们目的的工具和手段时，我们能够而且的确是时常在对我们所试图实现的目的只有不完备认识的情况下尽力而为……每一种工具都是设计来较为合理地完成一系列范围不甚确定地任务的。”(41)甚至，有时预先所确定的立法目的可能是错误的，应当适时地予以调整和变更。所以，在法制运行过程中，立法目的条款的作用是有限度的，绝不能人为地夸大。
四、立法目的条款表述之完善
我国现行法律文本中立法目的条款的表述还存在许多问题。例如，各种法律文本不加区分地普遍设置立法目的的条款，成为不假思索的立法惯例；表述过于空洞抽象，不能准确地表达其规范意义，难以理解；用语多系“大词宏论”，意识形态色彩浓厚，多不属于法言法语；内容层次差别较大，多者八九层、少者一两层，或过繁或过简；内容顺位不尽合理，各种法律价值之间的关系不够和谐，等等。针对这些问题，法学界应作深入的研究，积极地为立法机关建言献策，以提高立法目的条款的表述技术水平。立法机关亦应认真总结我国改革开放30年以来成功的立法经验，进一步完善立法目的条款的表述技术，以提高立法的科学化、规范化水平，使立法目的条款能够准确地反映广大人民群众的意志和利益。具体来说，完善立法目的条款的表述技术应从以下几方面入手。
1.立法目的条款应当居于法律文本首部。按照人类行为的理性选择顺序，先设定目标，然后再选择具体措施，立法活动也是如此。日本、韩国的法律多在正文第1条明示立法目的。在我国现行绝大多数法律文本中，立法者往往也将立法目的内容置于正文第1条，以清晰地传递立法意图，准确地阐明立法精神。该做法已行之有年，应当通过立法技术规范予以确认。
2.应当规范语言句式。在我国现行法律文本中，作为立法目的条款的标识语，既有“为”，也有“为了”。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会(以下简称全国人大法工委)制订的《立法技术规范(试行)(一)》规定：“法律一般需要明示立法目的，表述为：‘为了……制定本法’，用‘为了’，不用‘为’。”在立法技术上，以“为了”作为立法目的条款的标识语，可以使法律规定更加郑重，立法更加规范、统一，而且在法律条文的朗读上也更具韵律感。这种做法也应当广泛适用于行政法规、地方性法规和规章等各种法律文件之上，扩展为各类立法的通行规则。
3.应当省略“特”字。在我国有的法律文本的立法目的条款中，在“制定本法”之前加上了“特”字。如《中华人民共和国渔业法》第1条规定：“为了加强渔业资源的保护、增值、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。”这种做法不外乎想告诉人们，该法作用特殊，不能为其他法律所取代。实际上，每部法律都有其独特的功能定位，加上“特”字实属画蛇添足。(42)
4.层次多寡应当适当。在我国现行法律文本中，有的立法目的条款的规定累赘冗繁，如《中华人民共和国农业法》第1条，在正句“制定本法”之前的偏句部分共有九个层次：“为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标”；而相反的，有的立法目的条款的内容却只有一个层次，如《中华人民共和国继承法》第1条的规定，这样单薄的条文表述，似留有许多没有规定的内容。一般来说，凡是可以借助法律上的权利与义务来加以保护和促进的美好事物，都可以被视为法的目的价值，因而立法目的条款往往包含多项立法目的内容。例如，《中华人民共和国立法法(草案)》第1条规定：“为了规范立法活动，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”在审议该草案过程中，有代表提出，立法法的主要任务是健全国家的立法制度，应当在立法宗旨中明确。后来通过的《中华人民共和国立法法》的第1条就增加了“健全国家立法制度”的字句。(43)该立法例表明，立法目的条款中的内容表述只有全面无遗漏，才能有效地发挥其应有的功能。然而，由于我们很难用简单枚举的方式把立法所欲追求的全部目的一一列举出来，因此只规定几个最主要的立法目的即可。通常而言，立法目的条款的内容层次应繁简适度，以三至四个层次为宜。
5.内容表达应当具体。法国哲学家卢梭指出：“太概括的观念与太遥远的目标，都同样地是超乎人们的能力之外的；每一个个人所喜欢的政府计划，不外是与他自己的个别利益有关的计划，他们很难认识到自己可以从良好的法律要求他们所作的不断牺牲之中得到怎样的好处。”(44)一部法律的目的条款只需阐明该法制定的直接目的和间接目的，而过于遥远的最终目的，由于难以转化为人们的行为动机，无法有效地发挥指引作用，因此最好不作规定。“一个目的如果不是特殊的目的，就不是目的。”(45)例如，《合同法》的立法目的为：“保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设”。制定合同法的目的是：规范市场交易行为，保障市场经济统一、有序、健康的发展；更好地与国际上通行的做法衔接，有利于促进对外经济、贸易、技术的交流与合作；更好地维护合同当事人的合法权益；维护国家利益和社会公共利益。(46)在这个法条中，不必规定“促进社会主义现代化建设”，因为我国当前的一切立法都是为了促进社会主义现代化建设。立法目的条款应尽可能地表述法律的直接目的或者较为切近的间接目的。
6.语言应当通俗易懂。内容表达具体，自然要求立法目的条款的语言通俗易懂。“现代法治国家，一方面固在于国家依照法律而行使其统治权力，一方面亦有赖于人民之知悉法律及遵守法律，而人民遵守法律，则以人民知悉法律为其先决条件。”(47)法律条文不是只有法官、检察官、执法人员、律师等法律职业群体能够理解就可以的，而是当一般公民都容易理解时才能发生预期的效果。立法目的条款的语言比其他部分的规定往往更加抽象、原则，其内容的表达尤其需要做到平实简明、通俗易懂。
7.应当规定立法根据。在我国的法律文本中，立法的现实目的和法律目的之设置大致有以下几种情形：(1)既无现实目的也无法律目的，如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》；(2)有现实目的，而无法律目的，如《中华人民共和国传染病防治法》第1条的规定；(3)既有现实目的，也有法律目的，如《中华人民共和国物权法》第1条的规定；(4)无现实目的，但有法律目的，如《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第1条的规定。总的说来，全国人民代表大会制定的许多法律都有“根据宪法”、“依据宪法”之类的规定，而全国人民代表大会常务委员会制定的法律没有规定“根据宪法”的比例高一些。可以说，凡是大型的、基本的、与宪法关系较密切的法律，其本身都做了“根据宪法”的规定，而一些小型的、非基本的、与宪法关系较远的法律，没有规定“根据宪法”。然而，没有规定至多表明它们与宪法条文的关系不甚密切，实际上它们还是依据宪法的原则与精神制定的。(48)姜春云同志指出：“现在拟订法律、法规草案时，一般都把‘根据《宪法》制定本法(本条例)’写在总则第一条，这是十分必要的，但这不是一句空话，更重要的是把这一原则贯穿到整个立法过程中，体现在法律、法规的实际内容中。”(49)在各法律部门中，宪法相关法、行政法、社会法的立法目的条款中含有立法根据的相对较多，其中绝大多数法律的立法根据写的是“根据宪法”，而较少有其他写法。在立法目的条款的构造中，立法的现实目的与法律目的一般放在一个条文中进行表述。基本样式为：“为了……根据……制定本法。”需要指出的是，全国人大法工委制订的《立法技术规范(试行)(一)》规定：“法律一般不明示某部具体的法律为立法依据。但是，宪法或者其他法律对制定该法律有明确规定的，应当明示宪法或者该法律为立法依据。表述为：‘……根据宪法，制定本法。’或者‘……根据《中华人民共和国××法》的规定，制定本法，立法目的与立法依据(需要规定立法依据时)一般在第1条一并表述，先表述立法目的，再表述立法依据。”笔者认为，在立法目的条款之中设置立法根据(法律目的)的做法，既符合立法合宪性原则的要求，彰显了宪法的崇高地位，真正实现“依宪”立法，又可改变“只注重立法者所欲达到‘意’，而不注重法律规定背后是否合‘理’”(50)的状况，使其由侧重立法者的主观意图转向侧重法制度的客观法理，因此应当予以采行和推广。
8.应当理顺内容关系。立法目的条款中的内容层次多寡不一，有单层、双层、三层甚至更多层。特别是三层内容以上的各立法目的之间，顺序排列也呈现出不同的样式。根据具体化(或者抽象化)程度之不同，各层内容之间的关系，至少有以下几种情形：(1)具体—抽象型，如《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第1条的规定；(2)抽象—具体型，如《中华人民共和国电力法》第1条的规定；(3)平列型，如《中华人民共和国公务员法》第1条的规定；(4)抽象—具体—抽象型，如《中华人民共和国工会法》第1条的规定；(5)具体—抽象—具体型，如《中华人民共和国治安管理处罚法》第1条的规定；(6)具体—抽象—具体—抽象型，如《中华人民共和国水污染防治法》第1条的规定；(7)抽象—具体—抽象—具体型，如《中华人民共和国道路交通安全法》第1条的规定。由于立法目的条款包含着多项立法目的，需要通过多个句子加以表述，因此它们之间的关系就必须符合一定的逻辑顺序，切忌杂乱无章。当一部法律有多种立法目的时，就必须按照它们的重要程度及逻辑关联进行顺位的排列，对相互冲突的法价值进行整合，以形成协调有序的立法价值体系。目前，主流的观点是，立法目的条款内容的排列顺序应当由直接到间接。全国人大法工委制订的《立法技术规范(试行)(一)》也要求：“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。”这种方案固然不错，但还有一种方案，即立法目的条款内容的排列顺序由间接到直接，也是一种好的选择。(51)理由是，间接目的、最终目的与实际的立法活动之间关系比较迂回、遥远，相对地，直接目的则是立法最直接、最强有力的动因。这样，由直接目的与“制定本法”相连接，能够体现出具体立法活动在内容上由虚到实、愿景上由远到近、动因上由弱到强的趋势。
五、余论
到2010年底，中国特色社会主义法律体系已经形成，我国法制建设的战略格局已经发生重大变化。在“有法可依”问题得到基本解决的前提下，除了应加强法律实施的工作外，还需不断地提高立法技术水平，为依法治国、建设社会主义法治国家奠定坚实的“良法”基础。“一部制定法显然是一件有目的的东西，服务于某一目标或一系列目标。”(52)立法目的条款是法律的思想和灵魂在文本上的具体体现，也是“良法之治”的前提和条件。因此，法学家有责任对立法目的条款的法理基础与表述技术进行深入研究，总结我们自己的立法经验，发现其中存在的问题和不足，借鉴域外立法的成功做法，为具体的立法实践提出一些建设性意见。同时，由于立法目的贯穿于整个法制过程：“立法目的成为立法的起点，又贯穿于立法过程之中，最后体现于立法的实效上”，(53)立法目的及其表述的条款并非单纯的立法问题，还涉及守法、执法、司法、监督等多个环节，也与宪法、民法、刑法等部门法紧密相关，因此，立法目的条款的法理与设置不单属于立法学的研究对象，更属于法学界的整体性议题，应当引起全体法学同仁的重视。
更重要的是，立法目的属于法价值范畴，它通常与人们的情感、偏好存在着密切的联系。从法治的角度看，任何愿望、信念或见解，如果没有反映在以应有方式通过的法律文件中，就都不能径直被视为有约束力的法律规范。“如果存在直觉的‘好法’，那就可以忽视任何法律、任何法令。”(54)在法制实践中，如果完全抛开法律文本和法律条文，立法目的就可能沦为“公说公有理、婆说婆有理”的纯主观议论，那么，法律创制、法律实施等法价值选择过程将由丛林法则起支配作用，演变为“胜者王侯败者贼”的实力比拼，法律决策极易蜕化为独裁者的专断意志。在这里，优势者的判断就是最终结论，社会治理将背离法治而滑入人治的泥潭。所以，体现着对诸多美好事物向往与追求的法价值，既展现于作为应然法的社会愿景之中，同时也必须凝结于作为实然法的法律条文表述中。“成文法国家的法律形式是条文，没有条文便不成为法律。法制之发生的意义在于规范性，没有规范性的理论只是法律的理想或理想中的法律之内容。”(55)立法目的条款作为法价值的规范表达形式，是道德形态的法外价值向制度层面的法内价值转化的中介。在法制运行过程中，以立法目的条款作为社会成员对话交流的制度平台，将有助于实现法价值的客观化、实证化。
注释：
①考虑到研究对象的典型性与研究素材的可控性，笔者将本文的分析范围限定于全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律文本。
②[德]康德：《法的形而上学原理——权利的科学》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第12页。
③[英]保罗·维诺格拉多夫：《历史法学导论》，徐震宇译，中国政法大学出版社2012年版，第150页。
④[德]卡尔·恩吉施：《法律思维导论》，郑永流译，法律出版社2004年版，第92—93页。
⑤(41)(52)[美]L.富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第72—73页，第14—15页，第170页。
⑥参见孙琬钟主编：《立法学教程》，中国法制出版社1990年版，第191页。
⑦参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第150页。
⑧[德]恩格斯：《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》，人民出版社1997年版，第23—24页。
⑨转引自[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第109页。
⑩[美]安·赛德曼等：《立法学：理论与实践》，刘国福等译，中国经济出版社2008年版，第328页。
(11)例如，冯军教授认为：“刑法分则中每一个规定了犯罪成立要件的法定刑的条文，都具有自己特定的规范目的。”参见冯军：《论〈刑法〉第133条之1的规范目的及其适用》，《中国法学》2011年第5期。
(12)参见罗传贤：《立法程序与技术》，台湾五南图书出版有限公司1997年版，第233页。
(13)参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第485—486页。
(14)参见李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第381页。
(15)苏永钦：《走入新世纪的宪政主义》，台湾元照出版有限公司2002年版，第415页。
(16)[英]弗里德里希·冯·哈耶克：《经济、科学与政治》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第367页。
(17)(32)《马克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1995年版，第250页，第244页。
(18)[法]勒内·达维德：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第12页。
(19)柳随年：《我在人大十年》，中国民主法制出版社2003年版，第31页。
(20)参见郜风涛：《文津法札》，中国法制出版社2011年版，第119页。
(21)(40)[法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，董果良译，商务印书馆1988年版，第264页，第417页。
(22)(49)《姜春云调研文集：民主与法制建设卷》，中央文献出版社2010年版，第28页，第15页。
(23)参见[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第193页。
(24)(27)[英]吉米·边沁：《立法理论》，李贵方等译，中国人民公安大学出版社2004年版，第523页，第524页。
(25)[美]玛蒂尔徳·柯恩：《作为理由之治的法治》，《中外法学》2010年第3期。
(26)[英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版，第271页。
(28)(29)[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(下册)，张雁深译，商务印书馆1963年版，第341页，第341-342页。
(30)[英]J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第17页。
(31)彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第268页。
(33)参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第265页。
(34)[美]卡尔·N.卢埃林：《普通法传统》，陈绪纲等译，中国政法大学出版社2002年版，第179-180页。
(35)参见梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社1995年版，第220—221页。
(36)[美]L.L.富勒、小威廉R.帕杜：《合同损害赔偿中的信赖利益》，韩世远译，中国法制出版社2004年版，第2页。
(37)[美]阿纳斯塔普罗：《美国1787年〈宪法〉讲疏》，赵雪纲译，华夏出版社2012年版，第27页。
(38)《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆1963年版，第118页。
(39)参见南振中：《亲历中国民主立法：在全国人大常委会发言实录》，新华出版社2011年版，第47页。
(42)(51)参见李培传：《论立法》，中国法制出版社2011年版，第333—334页，第330—331页。
(43)参见王维澄：《第九届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国立法法(草案)〉审议结果的报告》，载乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法讲话》，中国民主法制出版社2008年版，第354页。
(44)[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第57页。
(45)《马克思恩格斯全集》(第3卷)，人民出版社2002年版，第45页。
(46)参见全国人大法制工作委员会民法室编：《中华人民共和国合同法立法资料选》，法律出版社1999年版，第36页。
(47)管欧：《行政法论文选辑》，台湾五南图书出版有限公司1994年版，第67页。
(48)参见童之伟：《立法“根据宪法”无可非议——评“全国人大立法不宜根据宪法说”》，《中国法学》2007年第1期。
(50)陈淑芳：《民主与法治》，台湾元照出版有限公司2004年版，第191页。
(53)郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第189页。
(54)[俄]B.H.库德里亚夫采夫：《论法的理解与法制》，于洪君译，《外国法译评》1994年第3期。
(55)蔡枢衡：《中国法理自觉的发展》，清华大学出版社2005年版，第92页。