生态型政府构建与生态NGO发展的互动分析，本文主要内容关键词为：互动论文,生态论文,生态型论文,政府论文,NGO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1007-5194(2007)01-0057-05
政府与非政府组织(NGO,Non-government Organizations)之间的关系，包括政府改革创新与非政府组织兴起发展之间的关系至今还是一个复杂敏感的时兴话题。而生态型政府构建与生态NGO发展之间的互动关系是一个更加特殊的新颖问题。从理论上进一步分析与研究这一前沿问题，不仅有利于通过“解剖麻雀”的方法来深入理解和揭示政府与NGO互动的一般规律，而且有助于公共管理学科内容的丰富与发展，有助于实践中的生态型政府构建与生态NGO发展以及它们之间的良性互动，从而也有助于促进人与自然、人与人和谐相处的社会主义和谐社会建构。
一、生态型政府与生态NGO的界定与缘起
“生态型政府”这一概念目前在学界尚不多见，“生态”一词也容易歧义丛生。在这里，笔者将“生态”内涵作一种狭义的解释，即意指作为自然性的人类与自然环境的和谐，即人类与自然环境的自然性和谐，也即包括人类在内的自然生态系统的平衡与稳定。只要适应于或致力于实现人类与自然环境的自然性和谐的任何其他关系或方面都可以称之为“生态”、“生态型”、“生态化”的关系或方面。基于这种狭义的生态内涵，所谓生态型政府也就是指能够将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标，将遵循自然生态规律和促进自然生态系统平衡作为其基本职能，并能够将这种目标与职能渗透与贯穿到政府制度、政府行为、政府能力和政府文化等方面中去的政府。更具体地说，生态型政府就是追求实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等方面的生态化[1]。这种生态型政府也可称之为环保型政府或环境友好型政府等。
在古代农业社会时期，曾出现过将生态管理作为基本职能的生态型政府雏形，但到了工业社会时期，政府的职能定位及其管理体制大多呈现出非生态乃至反生态的特征。所以，在当代实践中，生态型政府还主要表现为政府创新与发展所追求的一个理想目标。而倡导与构建生态型政府也有着多方面的缘由：一是现代政府应对自然生态危机的需要。一方面，世界性的生态问题积重难返，我国的生态形势也在不断恶化；另一方面，现代政府作为国家公共权力的执掌者，仍然是力量最为强大的组织。所以，生态危机的“全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决。”[2] 二是经济社会生态化发展的需要。随着市场与消费者对生态安全与生态质量的意识和要求与日俱增，生态经济或循环经济、生态产业、绿色商品、清洁生产已越来越成为我们这个时代的日常话语，生态产品也越来越成为具有国际竞争力的经济载体，生态环境也越来越成为一个国家综合国力的主要内容。经济社会的生态化发展必然要求政治及政府的生态化。三是政府自身不断改革和创新的需要。在生态危机不断加剧和经济社会生态化发展呼声愈来愈高的行政环境下，政府必须根据自然生态环境的特点和生态管理的规律，变革不适应环境的政府生态管理体制与管理方式，创造政府生态管理体制运转的新方法和新模式。其核心内容与目标是政府生态管理职能与生态型政府管理新范式的确立。
生态NGO的界定涉及对“生态”与“NGO”的理解。对“NGO即非政府组织”之界定显然不能简单的顾名思义，目前学界的理解也是难以一致。比较共识的观点认为，NGO具有五个特性，即组织性、非政府性、非营利性、自治性和自愿性。与政府机构相比，它是一种独立的社会组织，是扎根于社区的、权力流动双向或多向的、独立运作的组织；与企业组织相比，它又具有非营利性；同时，非政府组织的构建具有较强的志愿性，是公民自发形成、志愿参与的，其作用则是可以向社会提供众多服务，承担一些政府部门不该做或做不好，企业做却未必有效的社会事务。再根据上述对“生态”的狭义理解，所谓生态NGO就是指能够将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标，将遵循自然生态规律和促进自然生态系统平衡作为其基本职能，并能够将这种目标与职能渗透与贯穿到它的制度、行为、能力和文化等方面中去的NGO。生态NGO通常又称之为环境NGO或环保NGO，但它不仅包括将生态保护和生态管理作为唯一基本目标与基本职能的NGO；也应该包括将生态保护和生态管理作为基本目标与基本职能之一的NGO。同时，由于NGO在学界又可大致称之为非营利组织、第三部门、志愿组织、公益组织、民间组织、慈善组织、公民社会等，所以，生态NGO也可称之为生态非营利组织、生态第三部门、生态志愿组织、生态公益组织、生态民间组织、生态慈善组织、生态公民社会等。
在历史上，NGO或与NGO类似的组织的出现已不是一件新鲜事，它是伴随着18世纪后半期的工业革命所带来的环境破坏而产生的，1865年英国出现了世界上第一个民间环保团体——公共用地及乡间小路保护协会(the Commons,Open Spaces and Footpaths Preservation Society)。我国在1994年也诞生了第一家有影响力的生态NGO即“自然之友”。生态NGO的缘起也有其多方面的原因：一是全面应对自然生态危机不断加剧的需要。生态环境不是一种只有政府才能提供的垄断性公共物品，企业与公民都可以且都应该成为生态责任人。实践已证明，NGO在保护生态环境、提供生态环境公共物品方面具有自己独特的优势，并能与政府和企业形成良好的互动关系和互补功能，从而更加有利于全面有效地应对自然生态危机。二是生态民主不断发展和生态效率不断提高的要求。生态NGO的兴起与发展意味着政府生态管理的权力向社会的回归，是还权于民，还权于社会的生态民主不断发展的体现。而生态NGO凭借自己的优势参与生态管理，可以做政府与企业在生态管理方面许多做不了也做不好的事，从而满足追求经济效益与生态效益双赢的生态效率不断提高的要求。三是生态意识不断觉醒和生态伦理不断进步的结果。西方在20世纪60年代，特别是在美国生物学家R·卡逊于1962年出版了《寂静的春天》一书后，人们在各种不同内容和不同层次的生态意识与生态伦理的感召下，掀起了一次又一次的生态环境保护运动，兴起了一个又一个的生态NGO。我国则是在20世纪80年代改革开放以后，人们的生态意识与生态伦理才不断觉醒，并激发了公民生态参与活动和推动了生态NGO的兴起。
二、生态型政府构建对生态NGO发展的促动
政府与NGO之间应是一种双向的互动关系，这也表现在生态型政府构建与生态NGO之间的互动，即生态型政府构建既依赖着生态NGO发展，又为生态NGO发展不断地拓展空间和奠定基础；同时，生态NGO发展既依赖着生态型政府构建，又是生态型政府构建的重要条件与必然要求。生态型政府构建是一个从非生态型向生态型政府转变的动态发展过程；也是一个生态型政府与有限政府、法治政府、责任政府等政府创新理念同时实现的过程。在这一过程中，生态型政府构建对生态NGO发展的促动主要表现为：
1.通过生态优先的根本价值观确立，建立支持生态NGO发展的观念基础。
观念是行动的向导。政府与NGO坚持共同的基本目标与价值取向是双方相互信任与支持的观念基础。在这里，“生态优先”有其特定的含义，罗宾·艾克斯利(Robyn Eckersley)说，我们不要把生态优先狭隘地理解为蚂蚁和艾滋病毒比人类还重要，或者人类活动反要从它们的利益出发，而是人类一切经济技术方案的合理性与可行性应服从于是否符合生态的要求[3]。事实上，存在着两种生态优先观：一种是生态相对优先观。它认为经济发展应与生态发展保持一致，如果在特定的条件下，当经济发展与生态发展发生根本对立与冲突，即经济发展相对于超过了生态资源承受力与废弃物排放超过了生态环境自净力时，那么就应当反对经济增长优先，坚持生态保护优先。这是一种科学的生态优先观。另一种是生态绝对优先观。它认为在任何条件下都应该坚持生态高于一切，生态利益绝对地高于人类利益，主张为了保护生态环境而反对一切经济发展与技术进步，人类社会要倒退到一种原始的自然状态中去。这是一种狭隘的生态优先观。共同坚持科学的生态优先观就是生态型政府与生态NGO相互支持和信任的内在灵魂。
生态型政府构建的一个根本标志就是政府对生态优先价值观的确立。一般而言，企业往往从眼前的经济利益最大化出发，坚持经济发展高于生态发展的价值取向；而生态NGO往往从自身的根本宗旨和目标出发，坚持生态发展优先于经济发展的价值原则；政府往往要追求经济效益与生态效益的双赢和统一，既要成为经济发展型政府，又要追求生态型政府目标。但是，当经济发展与生态发展发生根本对立与冲突时，能否坚持生态优先的价值取向则是区别生态型政府与非生态型政府的根本标志。所以，生态型政府与生态NGO的根本价值观有着天然的一致性，决定了生态型政府构建必然有利于推动生态NGO发展。当然，如果生态NGO坚持狭隘的生态绝对优先观，也可能导致对这种“一致性”的破坏，直至可能引发二者两败俱伤的对立与冲突。
2.通过生态管理职能的合理定位，开拓生态NGO发展的应有空间。
政府职能的转变与定位为NGO的产生与发展创造了重要的条件与机遇。有学者认为，政府职能转变包括五层含义：一是政府职能是发展变化的，不是一成不变的；二是主要指政府社会管理职能的转变；三是意味着政府管理权限的改变；四是指政府管理方式的转换；五是指政府能力的转换与提高[4]。但多数观点主要关注政府管理权限的改变，认为转变政府职能涉及到两方面的基本内容：一是把市场能够做的事情交给市场，把生产经营的权力真正交给企业，把政府的责任重点放在市场不能做和效能差的地方，把政府职能切实转换到宏观调控、制定产业政策、规范市场、搞好基础设施和提供公共服务方面来；二是还权于民，调整政府与社会的关系，把政府不该管、管不了、管不好的职能转移给各种社会组织来承担。如果说，政府职能转变更多的是强调政府不该管、管不了、管不好的一面，重点强调政府应该从已经承担的不该管、管不了、管不好的事务中退让出来，那么，除此之外，政府职能的合理定位应同时还要强调政府该管、管得了、管得好的一面，强调政府也应回避新的不该管、管不了、管不好的事务。
生态管理是生态型政府的基本职能，生态型政府构建也是对生态管理职能进行合理定位的过程。所谓政府生态管理职能的合理定位，首先意味着现代政府仍是生态管理事务中的主导力量，政府不应该将生态管理职能完全移交给NGO这样的社会组织接管。因为政府生态管理职能既是保证生态管理整体有序性与合理性的必要条件，也是发挥培育生态NGO作用的内在要求。其次意味着政府不应该独自包揽所有的生态管理职能，政府也应该退让与回避一些不该管、管不了、管不好的生态管理事务，从而为生态NGO发展开拓应有的空间。如，政府制定的都是普遍适合的生态环境保护条例，提供的都是普遍适合的生态环境保护措施，但是这就意味着在生态环境较差、污染较严重地区居住的人们对生态环境保护的过度要求得不到满足，而住在拥有珍稀自然保护区的人们对于生态环境保护的特殊要求也得不到满足[5]。而一些生态NGO就可以反映不同地域对于生态环境保护的不同情况与需求，向政府提出特殊的治理建议或采取一些特殊而有效的行动。再如，人与自然关系的失衡是那些大量的小规模环境行为共同作用和不断累积的结果，少数管理不善的大企业所造成的环境问题所占的比重并不大。假若要对这些小型的、大量的行为都予以行政控制，必将会给政府带来沉重的负担。那么只有通过政府外的力量(主要指民间组织和公民)来进行人与自然关系的调整[6]。
3.通过生态管理制度的建立健全，提供生态NGO发展的制度保障。
制度经济学认为，所谓制度就是人类相互交往过程中为维护以信任为目标的社会秩序而禁止不可预见行为和机会主义行为的规则[7]。制度包含的内容十分丰富，它可以指各种组织在构成和运行过程中所依据的机构、体制、机制、原则、法律、政策以及各种规范的总和。不同的管理制度安排会产生不同的管理运行效果。继公共事务管理中的“市场失灵”和“政府失灵”现象出现后，NGO也出现了种种“失灵”问题。因为NGO也存在着内在的局限性，且大多数“失灵”问题与政府的制度供给欠缺有关。生态NGO在其发展过程中，同样会由于其内在局限性而出现种种失灵问题，如资金、人才短缺等常见现象；甚至会发生偏离其基本目标和基本职能的现象，如生态NGO被市场蜕变为以牟利为主的营利性NGO；也会出现与生态型政府构建相对立相抵触的现象，如以局部生态利益对抗整体生态利益，以生态利益无条件地反对经济利益等。政府生态管理制度的建立健全就是促进生态NGO顺利发展的重要保障。
生态型政府构建过程也是政府生态管理制度建立健全的过程。生态管理就是指既要考虑人类自身的各种需求，又要考虑自然生态系统的各种因素的生态价值，从根本上协调人与自然之间的关系，最终实现包括人在内的自然生态系统的完整、稳定与健康的管理。而政府生态管理制度的建立健全，就是要以实现包括人在内的自然生态系统的完整、稳定与健康为根本目标，从自然生态系统本身各种特性如生态资源的有限性、生态系统的整体性、不同区域生态环境的特殊性等出发，并结合经济社会发展的各种需要，制定出完善的生态管理法律法规和建立协调的政府生态管理体制机制等。在政府生态管理制度安排中，包括：对不同自然生态资源进行专门管理的制度；对不同地域乃至不同国家的不同自然生态资源进行管理的不同政府以及政府的不同部门之间协调的制度；对生态管理的不同主体即政府、企业、NGO等之间协调的制度。后者即意味着健全的政府生态管理制度已内含生态型政府与生态NGO协调发展的制度，在这个制度中，政府的作为是：通过建立资助管理机制，对生态NGO提供必要的资源援助；通过建立公平竞争的生态管理体系，激励生态NGO提高生态服务质量；通过建立生态绩效标准体系，对生态NGO进行持续监控与评估；通过建立广泛的公众生态参与和纠错机制，及时有效地克服与避免由于生态NGO的内在局限性而导致的生态目标偏离等。
三、生态NGO发展对生态型政府构建的促动
行政生态学认为，要了解一个国家的政府行政系统，不应该仅局限于政府行政系统本身，而应该跳出政府行政系统，将它置于社会这个大系统中来进行考察，亦即考察一国的政府行政与该国的社会环境的关系。不仅要探究各国政府行政如何影响该国的社会变迁与发展，而且要特别探讨各国的社会环境是如何影响并塑造该国的政府行政。显然，NGO就应该属于一国的政府行政系统尤为重要的外部环境因素。公共管理学认为，公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组织部分。它强调的治理(governance)，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系[8]。由此不难认为，研究包括生态NGO发展对生态型政府构建促动内容在内的NGO与政府之间的互动关系，应是行政生态学视野中的应有之义，也是公共管理发展趋势的必然要求。
生态NGO发展是一个从无到有、从小到大、从弱到强的过程。在这一过程中，政府对生态NGO的信任、扶持和推动至关重要。同时，生态NGO发展对生态型政府构建的促动也是不容忽视的，其主要表现为：
1.通过明确适当的生态责任，呼应生态型政府构建的改革要求。
政府与NGO都是从事公共事务管理的组织，因而它们都必须对公共事务管理承担公共责任。同样，生态型政府构建与NGO发展都意味着它们要承担一定的生态责任。所谓生态责任就是指以维护自然生态平衡，促进人与自然的自然性和谐为根本目标的特定责任。从不同的内容看，它可以包括生态文明教育责任、生态管理制度供给责任、生态市场培育责任等。从不同的领域看，它又划分为生态政治责任、生态法律责任、生态道德责任、生态行政责任等。从不同的主体看，它可以区分为政府的生态责任、企业的生态责任、NGO的生态责任等。其中，生态NGO承担特定的生态责任，也是承接政府职能转变过程中所转移出来的一定生态管理职能，因而也是对生态型政府构建的改革要求的自觉呼应。
政府与NGO所承担的公共责任在内容与层次上都有所不同。如，目前相比而言，生态型政府承担着生态管理方面的宏观调控责任，生态NGO则承担着生态管理方面的拾遗补缺责任。生态型政府是最大的生态责任人，而生态NGO只能作为政府生态管理的辅助机构而不能成为生态管理的主导力量。生态NGO适当的生态责任即意味着：一是要从生态NGO自身的特点出发，要充分利用自身的相对优势来确认自己的生态责任内容；二是要从生态NGO当下的实力出发，要根据一定条件下生态NGO的各种现状确认自己的生态责任分量。也就是说，生态NGO应该明确自身能做的和不能做的、能做好的和不能做好的、该做的和不该做的生态管理事务。只要生态NGO明确与承担适当的生态责任，在一定程度上，就是对生态型政府的根本价值观的认同，是对其生态管理职能合理定位的确认，是对其生态管理制度建立健全的表征。
2.通过开展良性的生态合作，推动生态型政府构建的发展进程。
在实践中，政府与NGO之间的互动通常是一种合作伙伴的关系，但也不排除存在着监督与制约的关系，在一定条件下还可能是一种冲突对抗的关系。合作是社会互动中达到对互动各方都有某种益处的共同目标而彼此配合的一种联合行动，能否持有共同的目标是二者能否合作的根本所在。不言而喻，生态型政府与生态NGO的共同目标与价值取向是二者保持生态合作关系的基础。生态合作就是指基于促进人与自然的自然性和谐这一根本目标，并为实现这一目标而开展的各种合作行为。一般而言，若二者之间出现根本的对立或对抗关系，则往往意味着至少双方之一出现了生态价值取向迷失和生态基本目标偏离现象。而如果双方开展类似“委托-代理”等各种形式的合作，则会产生有利于双方发展的双赢结果，否则就会产生至少阻碍一方发展的不利局面。所以，生态NGO开展与生态型政府的合作，不仅有利于自身的顺利发展，而且也会大大推进生态型政府构建的发展过程。
政府与NGO之间的良性合作至少基于以下两个相互联系的条件：一是保持双方尤其是NGO的独立性。因为“合作主体的独立性是双方合作的前提，没有独立，就没有真正的合作，只会出现尴尬的合作。”[9] 这种“合作”往往会使一方沦为另一方的附庸和延伸物，从而失去某种互相激励与制约之功效。二是在合作中保持一定的竞争。竞争是各方对于某种特定共同目标的争夺，它不同于一方直接反对对方的冲突或对抗。过分强调合作而排斥任何竞争，不仅会影响各方保持应有的独立性，而且也会失去竞争所能产生的动力。同样，在生态NGO与生态型政府开展良性的生态合作中，一方面，生态NGO应该通过明确自身的生态责任、依赖多元的资金来源、树立良好的群众公信度、提高生态服务能力等途径，努力保持自身的独立性。以此为前提，对生态型政府构建实施必要的监督与制约，确保生态型政府构建过程尽量少走弯路。另一方面，生态NGO与政府应该通过对一定的生态管理权力、对来自政府或社会的各种用之于生态管理的财政资源等的适当竞争，促进政府提高生态管理效率与质量，从而推动生态型政府构建的发展进程。
3.通过强化高效的生态政治参与，确保生态型政府构建的健康发展。
生态NGO的生态政治参与是其最重要的生态责任，也是其与政府良性生态合作的最主要的形式。它的要义是指生态NGO基于自然生态保护的根本目标，通过提供生态环境信息、参加生态管理的听证会、提起生态行政诉讼、举行生态保护学术论坛等各种形式，以试图积极影响政府的生态政策的制订、实施过程的活动，其中包括生态政策的制定、执行、评估和终结的过程。在生态型政府构建过程中，由于政府行为目标的多样性、政府存在自由裁量权、政府组织官僚体系的组织失效、管理者与被管理者的信息不对称以及政府的有限理性等原因，往往导致政府生态管理或生态规划存在失灵问题[10]。而生态NGO的生态政治参与就可以发挥对政府生态管理权力运作的监督与制约，为政府生态管理提供丰富的决策参考信息，以及缓和社会与政府在生态政策的制订、实施过程中产生的矛盾等多方面的作用，从而使生态NGO成为克服与避免政府生态管理失灵的重要保障力量。
高效的生态政治参与即是要以一定的生态政治参与成本获取生态效益的最大化。生态NGO的生态政治参与能否有效和高效主要取决于两种因素：一是生态NGO的生态政治参与制度安排；二是生态NGO的生态政治参与动机、参与能力以及参与方式等。因此，高效的生态政治参与必然要求：首先，政府对生态NGO要能从各种制度设计上规定其生态政治参与的权利义务和相关诉讼程序，要能提供充分的生态政治参与机会与渠道，要能创造包括生态环境信息公开在内的各种有利条件，以利于生态NGO能及时有效地表达自己的生态政策建议与要求。其实，建立包括生态NGO这样的主体广泛参与的决策机制正是生态型政府的显著特征之一，从而也是生态型政府构建的内在要求与健康发展的必要条件。其次，生态NGO自身要能通过科学生态价值观的自我教育来不断端正参与动机；要能通过加强国内外生态NGO之间的协作等方法来不断提升参与能力；要能通过利用现代科技等手段来不断改进参与方式。生态NGO只要能强化其高效的生态政治参与活动，就可以在很大程度上确保政府生态管理的科学化、民主化、法治化、公开化，从而确保生态型政府构建的健康发展。
标签：ngo论文; 生态环境论文; 社会管理论文; 组织环境论文; 组织职能论文; 环境保护论文; 经济论文; 政治参与论文; 时政论文;