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政府资金指由政府各部门各机构掌握和使用的资金。目前中国的政府资金大致包括预算内资金、预算外资金、非预算政府资金（含各级地方政府和各种政府机构的自筹资金）三部分。也可以将其分为预算资金和非预算资金。中国政府资金中的相当部分没有纳入预算管理，造成了这部分资金来源方面的非公平性，和使用方面的非经济性。对中国的政府资金进行统一的预算管理是十分必要的。由于各级政府非预算资金的不透明，中国政府资金的总额缺乏准确数据，这里只能用典型调查的经验数据作大致的分析。
一、如何看待中国政府资金的规模和分布
目前中国的预算收入占GDP的比重只有约11%（注：本文中数据，除特殊指明外，均来自《中国统计年鉴》1997和《中国财政年鉴》1997。），若进行国际比较，不仅大大低于发达国家，也低于一些发展中国家（注：据IMF《International Financial Statistics》， 1984年各国财政收入占GDP比重，加拿大18.8%，瑞典41.5%，印度13.4%。）。这样一种格局与中国近年来经济发展的实绩是不符合的。众所周知，社会公共设施和经济基础设施构成了促进经济发展的良好环境。然而这些设施投资量大，建设周期长，回报率低甚至无法回收投资，从而应由或主要由政府投资。此外，政府负责的国防、司法、经济管理等纯公共产品和服务的提供，也是经济和社会发展的必要条件。因而，改革以来中国经济如此迅速的发展，似乎不是仅占GDP一成的预算资金可以支持的。
在本文后面的分析中可以看出：
1.中国政府可使用的资金，不仅仅是预算资金。在正规预算之外，还存在着大量的非预算资金。非预算资金主要由财政预算外资金，以及政府部门的各种收费和基金等非税收入构成。如果将这些政府资金统一考虑，则中国的政府收入占GNP的比重将超过25%（将预算收入看作1份，预算外收入看作0.4份，其他非预算收入看作1份，按1996年预算内收入占GNP的10.9%计算）（注：在这两个公式中， 其他非预算政府资金约略地被看作与预算内收入相等，各部分的权数参见下文。）。这一比重相当于，或略高于大多数发展中国家的水平。这是形成中国近年经济快速增长的重要因素之一。
2.若从政府资金在中央和地方间的分配看，中央政府收入约占24%[（55%的预算收入+15%的预算外收入）÷（预算收入+预算外收入+其他非预算政府资金）]。扣除中央对地方转移支出后，中央政府支出约占15%[（30%的预算支出+15%的预算外支出）÷（预算支出+预算外支出+其他非预算政府资金）]（注：在这两个公式中，其他非预算政府资金约略地被看作与预算内收入相等，各部分的权数参见下文。）。这一数据显示了中国政府财力的分散化。
二、预算资金的发展概况
1.自1979年中国进行经济体制改革以来，预算内资金在其总量和结构方面发生了较大变化，最重要的是财政预算内收入占GNP 比重的下降（见图1）。形成这一局面的原因， 一方面是由于早期财政改革的大量的放权让利措施，另一方面则是由于改革以来金融业的高速发展，导致财政性资金在社会总资金中所占比重的下降。
与此同时，预算内收入的结构也发生了较大变化，在80年代进行了两步利改税改革后，税收成为预算内收入的主要来源（见图2）。 特别是在1994年进行税制改革后，税收与GNP增长的弹性趋于1，表明财政收入占GNP比重下降的趋势得到改善。1996年财政收入占GNP的比重自改革以来首次转降为升，尽管只是上升了0.2个百分点。
2.中国各级政府的支出职责划分基本上符合国际惯例。即中央政府负责与国防和外交有关的支出，地方政府负责日常管理支出和卫生教育等社会公共服务支出。由于中央政府是唯一有权借债的一级政府，因此，中央政府还有债务管理职能。与各国不同的是各级政府的经济管理职能较大，尽管这一职能在改革之后有了一定的缩减。改革以前政府管理经济主要是大量的基本建设投资。改革初始将投资从预算中划出去后，中央预算支出的份额明显下降。由于行政管理费和部分公共服务和基础设施支出的增加，加大了地方政府支出，形成了新的中央和地方政府的支出分配结构（见图3）。从理论上讲， 这种改变是符合公共财政理论和市场经济的管理要求的。
3.从中央和地方政府的财政关系方面看，改革以来各级政府所能支配的资金的数量和权限也有较大改变。自1980年以来，以往由中央政府统收的财政收入被分为两部分，一是各级政府的自有收入，主要来源于划归该级政府的税收和所属国有企业的利润上缴。另一部分收入则在中央和地方间分成。1994年税制改革以前，中央政府的税收包括关税、银行和保险公司的利润、中央政府实施垄断管理的电力、石化、石油和有色金属业流转税的70%，1983年实施的能源交通重点建设基金，和1989年以来的预算调节基金。
1994年的财政和税收改革后，实行了新的分税体制。中央收入主要是消费税、关税、中央企业所得税、3／4的增值税、海洋石油资源税等。中央政府收入在80年代和90年代初约占全国收入的40%。经过1994年分税制改革，中央收入比重有一定的上升，达到55%。但由于属于中央税种的增值税和消费税，增长幅度慢于地方税种中的营业税和个人所得税，所以1995年和1996年这一比重又有下降（见图5）。1995 年中央支出中的44%是本级支出，其余为转移给地方的补助。中央本级支出占全国支出总额的29.2%（见图4）。
三、非预算资金的增长
1.预算外资金
改革以来，在预算内资金占GDP比重大幅度下降的同时， 预算外资金发展很快，1993年预算外资金管理进行改革前，一度曾与预算内资金的规模不相上下。如1988和1989两年，预算外收入相当于预算收入的比重分别为100.1%和99.7%。1993 年将预算外资金中的主要部分（国有企业和主管部门预算外资金）划出后，预算外收入仍占预算内的32.9%，1994年和1995年这一比重分别上升为35.7%和38.5%（见图6）。
中国的预算外资金不是国际通行概念上的分类，实际上指的是不列入预算的、不由中央财政部门直接占有和直接控制使用的财政性资金。但这些资金通常都有其特定的用途，对地方政府来说，由于这些资金不与上级政府分成，因此是地方政府可以自主支配的资金。
（1）1993年预算外资金改革前，其收入包括三部分：
一是地方政府预算外收入，由地方财政部门掌握使用，主要来自地方税收和公共事业附加费，以及地方国有企业的预算外收入。这些税收附加实际上是分税体制下的典型的地方政府收入。自1978—1995年，地方预算外收入年均增长10.6%，与同期预算内收入的增长速度持平。但其占全部预算外收入的比重逐年下降，1978年为12.6%，1992年降为2.4%。1993年改革后为8%，1995年为7.1%。
二是行政事业单位预算外收入，其中行政机构预算外收入主要由各种行政管理收入构成，属于公共服务收费；事业单位的资金来源有的完全来自预算（全额预算管理单位），有的部分来自预算（差额预算管理单位），有的则完全来自其产品或服务收费，包括道路维修，教育附加，农业税附加，公有住房租金，市场管理，个体和私人企业管理等，此外还有行政事业单位经营的企业收入。行政事业单位部分在预算外收入中增长最快，1978—1995年均增长为23.3%，占全部预算外收入的比重1978年为25.7%，1992年为23%。改革后1993年为92%，1995为92.9%。
三是国有企业和主管部门预算外资金包括来自国有企业的利润留成，折旧基金和大修理基金。这部分预算外资金约占预算外收入的3／4。1993年这一块不再进入预算外资金的范畴，这一改革促进了政企分开，是符合公共财政理论的。但对于较低级次的政府来说，由于它们主要依赖一直列在自筹资金名下的乡镇企业上缴利润，因此这一改革对它们的效应不大。
（2）从预算外资金的支出方向分析，1993 年改革后用于基本建设、更新改造、科技三项费用以及弥补企业亏损的支出明显减少或取消了。从1995年的数据看，固定资产投资占总支出的38.2%，行政事业支出占31.9%，福利奖励支出占4.4%，城市维护支出占4.5%。
从预算外资金在各级政府间的分配看，1993年改革前，收入和支出的中央地方比重均是四六开。1993年改革后则变为15∶85的关系。
1997年对预算外资金进行了管理方面的改革，将13项约1150亿的各种基金，如电力建设基金、铁路建设基金、车辆购置附加费收入等纳入预算管理。并将原来不属于预算的乡镇一级的自筹资金并入预算外资金。这是规范管理财政性资金的起步。
2.其他非预算政府资金
在地方各级政府，其他非预算政府资金被称为自筹资金，指除了预算内和预算外资金外，由地方政府掌握的另一部分资金。这部分资金的主体是各种财政性收费和基金，是地方政府及其机构通过各种手段筹集的，大部分运用于公共设施建设的资金。此外，各级政府的事业部门还有大量的收费和基金项目。
（1 ）中国政府性收费和基金主要由各级政府及其主管部门征收的各种收费和基金项目构成，名目繁多。1984年以来，中国政府相继颁布了一系列允许地方政府及其机构和事业部门收费的政策。至1996年底，中央明文规定的收费项目约130余项，经中央批准的建设费、 附加费和基金项目46项。但据有关资料介绍，经过地方政府和主管部门的层层加码，到县和县级市一级，不完全统计，各种收费项目已达1000项以上，各种基金420项以上。这些税收之外的收费加重了纳税人负担。 国务院减负办1997年的调查表明，国有工业企业各种不合理负担在500—600亿元左右，占实现利税的20%，超过了调查企业当年实现的利润额（注：黄天香：《乱收费：关不住的猛虎》，《中国改革报》，1998，5，21）。
这种地方政府非正规的收支活动大致有如下四类：一是类似地方债的政府借款，大部分集资与基金项目，如城市电话设施建设集资、电力建设集资等皆可归入此类。其运筹特点是有借有还，使用方向主要是能产生收入的社会基础设施投资。二是政府额外课征。诸如菜田建设基金、修桥造路摊派、水资源开发保护摊派，开辟公园绿地集资、住宅配套基金、兴建校舍集资、文化体育场馆集资等。这些非正规收入基本上是无偿的，支出对象主要是无经济收益或经济收益不高的社会性基础设施。三是公共产品和服务的收费。四是福利性的摊派和捐赠。
（2）政府收费等非预算收入对被征收者来说， 本质上与税收收入相同，都是企业和居民为政府提供的公共产品和服务的补偿。在实际运作中，税收是取得政府收入的重要形式，许多政府支出都来源于政府面向所有人的税收，即税收无差别地用于经常性支出。收费、基金以及其它专款专用的非税收收入则属于政府的不同项目的融资形式，用于提供公共服务或公共服务的某些部分。
中国的非预算收入与税收收入的区别，除了收取主体不完全相同外，最主要的差异在于，从法律角度看，税法是经过国家权力机关民主表决通过的立法文件，税收的征收和使用必须符合全国人民代表大会的立法程序，由立法机构批准，并进行监督。收费等非预算收入则大部分由行政部门颁布规定，只是一种行政部门的行为。由于未经权力机构立法，主要靠行政自身监督制约，为收费单位违反规定制造了条件。
（3 ）中国政府的其他非预算资金与预算内收入相比数额十分之大。由于这部分非预算资金由包括财政部门在内的各个部门分别管理，因此没有准确的全国的统计数据。但根据对很多省及省以下政府的典型调查，从全国总体看来，90年代各种政府收费和基金收入，在省、市、县三级大体接近预算收入，有些地区甚至超过了预算收入。
此外，根据国际通行的统计口径，属于政府财政性资金范围的资金，还应该包括社会保障资金、税收支出（指各种税收优惠导致的收入减少）以及政府的欠款等。如果按这一口径，中国政府的非预算资金的数额将更为可观。
3.非预算资金发展的原因
首先是改革后地方政府支出范围增加，开始涵盖原来由国有企业承担的部分社会职责。由于收入与支出不匹配造成的压力，使地方政府要自己筹集一部分资金，由此导致了一些损害财政体系并危害宏观经济稳定的行动。例如，地方政府把一部分公共支出放到预算之外解决，由变相的地方债务提供资金，对地方银行施加额外压力，或向企业和私人集资，以及征收过高的服务费等。特别是在地方政府不具备税收立法权，地方税和中央转移支付难以保障不断膨胀的经常性支出的情况下，促使地方政府不得不采取非税收形式筹集部分政府资金。
此外也不排除地方政府开支增长中存在着不正常因素。一方面，各级政府及其部门缺乏有效的监督体制，因其相对独立的部门利益，在对公共目标进行合理收费的同时，还追求其雇员福利和办公条件等，利用权力设“租”，以各种名义向个人和企业收费、摊派、集资和开征基金，导致这部分非预算资金的管理出现了很多问题。另一方面，政府经常性支出不断扩张主要是由于政府机构和人员膨胀。1998年初全国常设机构总数比1984年增加了5.5万个。中国的官民比例也由50年代的1∶6000，变为目前的1∶24（注：黄天香：《减负为何就这么难》， 《中国改革报》，1998，5，22）。
非预算资金发展的另一个原因，是因为收费等非税收收入不受预算管理，也不在中央与地方之间实行分成，是地方政府和事业部门自己掌握的资金。非预算资金对较低级次的地方政府的作用很重要，占其收入来源的比重也较大。1986年后，县以下的财政报表，包涵了预算、预算外和自筹资金三种类型资金的收入和支出，表明非预算资金支持地方政府财政的作用已得到认可。1997年自筹资金项目被并入预算外资金。
4.虽然非预算资金对地方政府预算起到了补充作用， 减轻了地方政府的财政压力，但也产生了相当的负效应，导致了财政资金管理的分散，降低了政府收入的透明度
特别值得指出的是，对于其他非预算资金来说，首先，由于不被纳入预算管理，所以从来源方面讲是不透明和不公平的，从支出方面讲是无效率的。非预算资金没有经过预算程序，不纳入预算报表，不进入预算帐户管理，没有定期的财务报告。
其次，由于税收能力强的地区具有较强的筹集非预算资金的能力，所以非预算资金与预算内收入之间具有较强的相关性，从而导致全国各地区之间提供公共服务水平的差距的进一步扩大。
三、从不同的角度看政府的非预算资金
对中国的政府资金进行统一的预算管理是十分必要的。但这种改革并非是简单的管理技术的改进，而是涉及到政府职能（包括一些任务是否属于政府，以及属于哪级政府）的界定，政府机构及其管理范围的设置，预算管理体制和税收体制的改革等。特别是由于目前地方政府对非预算政府资金的依赖度很大，地方公共产品和服务的提供有相当的份额是非预算政府资金提供的，因此，进行政府非预算资金的改革不能不统筹考虑上述问题。
做为一级政府，地方政府既然有存在的必要，就应该有履行其必要职能的资金保证，以满足为本地区提供公共服务的需求。一般说来，地方政府的收入来源主要有地方税收、公共产品和服务收费、上级政府的转移支付、地方政府债务等几种。中国的地方政府同样利用这几条途径筹集收入，但目前这几方面的收入来源都是不健全的：地方税体系尚不完善，税种繁杂，收入少，征收成本高，且没有地方税收立法权；规范的转移支付制度尚未建立；规定不允许发行地方债等。目前中国的一些非正规支出，用公共财政的理论分析有其一定的合理性，能体现受益原则。地方政府非正规收支活动的发展，从另一方面说明了预算体制中存在着诸多不合理的方面。
1.在完善的分税体制下，地方税是税收体系中的重要内容。在由若干具有地方性特点的独立税种所组成的地方税体系中，地方政府对其征收和管理应有比较大的权限。中国已经历了多次税制改革，对地方税也进行了多次调整，初步形成了以房产税、土地使用税、城市维护建设税、印花税为主体的地方税格局。但是还存在着地方税收入规模过小，征收管理不规范等问题。尽快建立健全的地方税制，是保证地方政府收入稳定的必要措施之一。
同时，应尽快给予地方政府相应的地方税收立法权。在不影响中央税税基的前提下，地方政府应该具备开征地方税种和安排地方税税率的权力，或给予一些税种的税率浮动范围。1994年的税收改革在这方面仍是欠缺的。
由于地方政府没有任何税收立法权，且地方税收占地方政府资金来源比重较小，因此地方政府就转向收费。收费不是预算内收入，属于预算外帐或自筹资金，在管理方面存在上述问题。根据公共财政理论，对不同类型公共服务应选择不同的收入来源。当使用者容易分割时宜用使用者收费，而涉及外部效应，及效用不具有排它性的公共产品，则应运用税收工具。考察发现，许多非预算资金是对一般性公共事业收费，因此有人把它们称之为“准税收”。
2.按照公共财政理论，地方政府应该承担较大份额的支出，却不能控制大部分的税收，导致了地方政府收入和支出的不匹配，解决的办法是中央政府对地方政府的规范的转移支付制度。
转移支付大致有两类。一类是无条件拨款，其目的是满足地方政府必要的财政支出，另一类是专项拨款及配套拨款。中国在1994年财政体制改革前，只有1／3省份得到无条件拨款。当时收入主要靠地方政府收集，富裕省份的转移支付被隐含在税收上划中。1994年实行分税制后，税收返还部分相当大，但用于平衡地区间差异的数额却小到只占财政收入的不足1%，从而导致了地区间差距的拉大。
3.采取债务融资手段可使政府增加支出，是克服短期财政困难的方法之一。地方政府发行债务的更为主要的原因，是为城市基础设施筹资。但债务要从未来的税收中归还，为限制地方政府的短期行为，以免过度借债，应制定法规限制地方政府的债务。中国明文规定不允许地方政府发行债券。然而实际上，各级地方政府都在借款，尽管名义不同。同时规模越来越大，主要用于公路、桥梁等基础设施项目。
将政府资金全部纳入预算管理，将有助于规范政府资金的筹集和使用，也使地方政府的收入来源更为明晰。与此同时，还应进行真正意义的分级预算体制改革（注：规范的分级财政体制特点：（1 ）收入方面实行各级政府的分税体制，合理划分中央税、地方税和共享税。地方政府具有地方税的立法权，有权决定地方税种和税率。（2 ）支出方面在明确各级政府职能的基础上，确定各级政府的财政支出范围和支出重点。（3 ）建立规范的中央向地方的转移支付制度，即与分税制相配套的税收调整制度，注重收入再分配作用。（4 ）中央预算和地方预算进行转移支付后各自平衡。分别由本级人民代表大会审批。（5 ）地方政府有权发行地方政府债券，以便增加资本帐户收入。），在诸如分税体制，地方税系，转移支付制度，预算管理制度以及地方债务等方面，都有许多值得改进的地方。
四、政府非预算资金的改革
中国政府的非预算资金改革的重点，是如何规范的管理目前尚不规范的其他非预算政府资金。针对目前收费、基金项目过多的状况，应根据其性质或使用方向，分别对其进行规范管理。
1.将部分具有税收性质的非预算收入改为税收
目前的非预算资金中，有一部分收费和基金被用于提供公共产品和服务，或弥补地方政府经常收支的差额。这部分资金应该改为采用税收形式征集，以便进行规范的预算管理。例如，普及教育属于公共产品，应该将目前的城市教育费附加、农村教育事业附加费、地方教育附加等合并起来征收教育税。又如，建立社会保障制度是政府重要职能，目前分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金，可以改为社会保障税进行统一征收。再如，与城市建设有关的收费、基金、税收附加等，可以并到城市维护建设税中。
根据公共财政理论的受益原则，如果使用某些特定用途的公共产品和服务的受益人明确，且受益程度容易辩认，可以对其征收受益税。因此可以将符合这一原则的部分收费和基金改为征收受益税。如使用公路等公共设施，其使用量和受益程度可以由车辆耗油量得到大致的衡量。因此，可以将养路费、车辆通行费、运输管理费、公路建设基金等改为征收统一的燃油税。相反，对于部分具有负的外部效应的行为，政府可以通过征收矫正税进行惩罚。目前的超标排污费、污水处理费等可合并改征环境保护税。
2.将正常的公共产品和服务的收费纳入法制轨道。从国际比较看，一些公共服务采用收费形式筹资比用税收更为有效，因此各国的政府收入中都有一定比例的非税收收入，主要是公用事业使用费和对城市服务和公共设施的收费。
正常的公共产品和服务的收费要依法征集，并纳入预算管理。其立项应由国家权力机关审批，除了正常的收费外，无论是中央政府还是地方政府都无权直接开征其它收费和基金项目。各种收费和基金均应在预算中列收列支，以保证所有政府资金的规范管理。
3.坚决制止不合理的乱收费。政府提供的公共产品和公共服务，通过税收得到了基本资金的保障。如果仍不足以满足大部分公共需出，则应从税收制度角度进行进一步的改革。因此，应把收费和基金项目限制在特定范围内，尽快取消地方政府和部门越权设立的收费和基金项目，以解决政府非预算资金混乱带来的企业和个人负担问题。
通过这样的改革，中国政府非预算资金中的收费，应主要是国际通行的规费和公用事业使用费。可以有少量的时效短、不宜作税收立法的收费和基金项目。
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