“不在村干部”：经验观察与理性思考，本文主要内容关键词为：村干部论文,理性论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267.2 文献标识码：A 文章编号：1008－4088(2012)03－0058－05
自打工经济主导乡村社会以来，尤其是农村税费改革全面实施以降，中国农村产生了一大批特殊的村干部——不在村村干部。所谓不在村村干部，是指在农村基层社会组织中，那些受打工经济的吸引或受城镇化的导引，而纷纷外出务工，甚至迁往城镇居住的村干部。他们虽然还是村干部，却身在曹营心在汉，主要经营或从事的是自己聊以谋生的职业或行当，而不是村民选出来的村主任或其他。这样一批人，我们将之称为不在村村干部(以下简称为不在村干部)，或者说村干部离村化。[1]不在村干部的诞生与蔓延，并非是村干部的个体行为所致，而是基层体制改革与城市化、现代化的发展使然。对于村干部不在村现象的观察与思考，我们并不能单线条地认为其将给乡村治理或者乡村社会稳定带来诸多消极或积极影响，而是需要做进一步的理性分析与思考，从其所产生的背景、结构与条件入手，全面、深入而理性地看待这种现象，找寻其背后所隐藏的深层次逻辑，从而指引基层体制改革健康向前发展。
一、“不在村干部”的产生背景
不在村干部的产生，既有宏观的社会结构因素影响，也有中观的体制改革因素作用，还受微观的个人行动因素制约。总体来看，不在村干部的出现与以下三个方面的因素密切相关：
首先，受异化的乡村社会评价体系与消费主义逻辑的影响。在当下中国乡村社会，以货币论英雄、以金钱量成败，已然成为乡村评价体系的主导性标准。众所周知，市场经济浪潮、消费主义观念以及现实主义思想袭转乡村，被市场、消费主义和现实主义所归训后的乡民，无不深深地留下了一些与传统乡村社会相去甚远的痕迹与烙印，追求时尚、表现自我和即时享乐等等成为部分乡民的人生追求与理想。作为乡村社会的精英阶层，村干部们在市场主义逻辑与现实主义思潮熏陶下，自是成为各种时尚与潮流的主导者。于是，追求金钱、赚取货币成为村干部们村庄日常生活的首选。正如有研究者调查发现，九十年代中期以来，“农村变化得太快，变得让人难以适应，难以接受。现在的农村事事金钱开路……”[2](P3)在农业增长与发展内卷的境况下，村干部们选择农业外谋生，自然成为他们的理性之选，也是他们在以货币衡量人生价值的大环境之下的无奈之选。
第二，受简单化基层社会体制改革的影响。上世纪90年代中后期以来，“农村真穷、农民真苦、农业真危险”之三农危机的呐喊，不仅唤醒了乡村社会中沉默的大多数，也引起了党中央及国务院领导同志的高度关注，中央不仅连出6个“一号文件”，呼吁减轻农民负担、改革乡村体制，而且切切实实地采取了诸如取消农业税费、合村并组、撤销小组长以及义务工等措施，农民负担骤然下降，基层干群关系亦趋缓解。然而，这种改革在切实减轻农民负担的同时，却也带来了一些深层次的影响与难题。其深层原因可能就在于，此种改革路向以将乡村干部作为“恶”的形象来看待和改革，几乎所有的改革都以消解或弱化“乡村干部行恶”为前提。因此，我们可以看到，向上抽空资源、权力不断上收，便成为乡村体制改革的首要选择。以税费改革为例，由于既有认知认为，农民负担加重的原因在于基层政府不断重重加码的行为，从而导致农民负担加重。正是在这种逻辑左右之下，取消农业税费、隔断乡村干部行恶之源，无疑成为减轻农民负担最为理想和直接的选择。可问题恰恰就在于，税费改革等基层体制机制改革在彻底截断乡村干部“行恶”的根源之时，却也彻底斩断了他们“行善”的资源与资本，乡村干部们进行乡村治理善治努力的各种压力和动力已然不复存在，从而使得乡村治理呈现出一幅乱象之状。这不仅表现为乡村水利设施建设的瘫痪与无人管治，也体现在乡村治理困境问题的再度显现，如灾害防治体系的缺位、乡村混混的横行与乡村公共产品供给的严重不足等等。[3]
正是因为借以“行善”或办事的渠道被阻，致使乡村治理资源日渐紧缩，乡村干部在乡村治理资源匮乏的背景之下，面对诸多的乡村治理麻烦，乡村干部的治理逻辑发生了根本性转变，采取的是一种从税费改革前的“积极行动”到税费改革后的“消极行动”，维持现状、消极治理成为税改后乡村干部们行事的指南。于是，我们看到，不仅乡村社会内部的事情和矛盾越积越多，也越来越难办，甚至部分乡村干部干脆“擅离职守”，转而外出务工。
第三，受单向度城镇化发展策略影响。近些年来，各地城镇建设发展迅速，乡镇集镇规模日渐增大，农村居民迁入县城、集镇居住和生活的越来越多，乡村干部作为村落社会中的精英人物，自然在这场迁移运动中不甘落后。我们在调查中了解到，越来越多的村干部不断迁入到城镇，成为不在村干部。在经济发展的沿海地区，乡村干部们搬迁到县城居住的为多；在经济发展程度一般的广大中西部地区，乡村干部们一般以搬到镇上居住为多。他们身为村干部，却居住不在村，一般只有上面有什么检查或安排，才到村里转转，传达传达上面的指示，平时较少关注村里，而是以县城或集镇为家。以城市发展为中心的单向度发展战略，不仅无形之中使农村地区不断地衰败化，而且使得乡村干部精英日渐离村而居，成为不在村干部。
二、“不在村干部”的基本类型
总的来说，从离村动机来看，不在村干部主要有两种类型：外出务工型和迁徙定居型。
第一，外出务工型不在村干部。于外出务工型不在村干部而言，他们之所以不在村，主要是他们在当前的收入水平低下，为了生计而不得不出外务工，村干部作为一种职业无法满足他们的日常经济需求。村干部外出务工后，尽管可以拓展他们的视野，学习发达地区的管理和建设经验，但是对于当下乡村治理而言，却带来了极大的负面影响，不仅村民办事找不到人，而且容易导致村庄整合困境的出现，甚至会出现权力寻租现象。因此，可以断言，江西山头村绝不是个案[4]。外出务工型不在村干部主要出现在一些经济不发达地区，以我国中西部地区农村为主。这些地方的村干部不仅工资很低，而且他们缺乏“第二职业”来支撑他们当村干部的开支。我们在四川等地调查发现，相比外出务工的农民工而言，在村里务农的村干部家庭条件普遍要差，甚至常被村民当做是“一屋不扫何以扫天下”的笑柄。
第二，迁徙定居型不在村干部。于迁移定居型不在村干部而言，他们之所以不在村，主要是他们在当前经济条件下，为了发展而离开村庄。迁移定居型不在村干部并非是迁移到大城市去居住，而是迁移到相对来说交通比较方便、人口比较集中的地方，以集镇居住为多。在沿海经济发达地区农村，比如江浙、广东等地，村干部们主要迁往县城或集镇，当村干部只不过是他们的第二职业而已。除了经济发达地区的村干部迁移到城镇定居外，在一些离集镇近或者经济稍微发达的我国中部地区村庄，村干部迁往集镇居住的也越来越多。驻村调查中我们常常会发现：村干部白天在村上、晚上在镇上；镇干部白天在镇上、晚上在县城。
从离村意愿来说，对于外出务工型不在村干部而言，他们之所以外出，常常是因为受到经济压力、外界诱惑所致，是一种“被动型”离村。于他们而言，如果工资足以维持作为村干部的体面生活，其离村是可以避免的。对于迁移定居型不在村干部而言，他们不在村，常常是为了更好地发展，为了扩大自己的事业或家业，是一种“主动型”离村，村干部对于他们而言只不过是“锦上添花”，其离村是难以避免的。
除了前述两种常见的不在村干部之外，还有一种极为特殊的不在村干部，他们就是近年来备受社会各界关注的大学生“村官”。所谓大学生“村官”，是指到农村(含社区)担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务的具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生，其工作多为社区(村)事务。大学生“村官”，顾名思义，其工作的地点是农村(社区)，工作任务是农村(社区)事务，工作对象是农村(社区)居民。然而，在现实操作过程中，我们调查发现，大学生“村官”常常或被选调到乡镇(街道)帮忙，或被遴选到一些临时机构协助，或者干脆在家复习待考，只有当上面来检查或者有活动，大学生“村官”才算“谋其位”，真正常年驻村工作的大学生“村官”少之又少。对此，我们也将其称为是不在村干部。
总之，不论是哪种类型的不在村干部，都不利于乡村治理的顺利开展，不利于乡村社会秩序的有效维持。这就要求我们：在进行基层体制改革时，既要尽可能地考虑到村干部离村这一社会事实，尽可能地将村干部留下来；又要考虑到他们内部的细微差别，采取差异化的应对策略，尽可能地使村干部“在其位，谋其职”，如此方可确保乡村治理的有序与善治。
三、“不在村干部”的社会影响
不在村干部的产生与扩大，不仅给村干部队伍的发展带来了影响，也给村民的生产生活、基层组织的运作带来了影响。其中，尤以对农村基层组织建设的影响为最。总体来看，村干部不在村的影响既有积极的一面，也有消极的一面：
就积极影响而言，村干部不在村不仅可以丰富村干部们的视野，也有助于他们加强与外界的社会联系，紧跟时代发展潮流，从而有利于乡村干部进一步开展工作。总的来说，不在村干部要么是在外务工，要么是迁居小城镇或者县城。对那些外出务工型不在村干部而言，他们外出务工后，其所接触的生活世界与之前的生活世界发生了很大的变化，不仅生活方式有别，思想观念亦截然不同，这不仅将促使不在村干部们的思想观念和生活方式发生重大变化，也将促使他们的乡村治理理念与工作方式发生深刻变化，如此来看，这无疑有助于乡村干部的成熟与完善，也有助于乡村治理的健康与持续进展。对于迁居小城镇的乡村干部而言，他们同样可以拓宽自己的视界，扩大信息来源渠道，这也有助于其更好地适应社会发展的总体趋势。
在调查中我们了解到，乡村干部们迁往集镇，甚至还有利于农民办事。我们在鄂西北调查发现，自合村并组之后，由于行政村越来越大，在一些管辖区域较大的村庄，尤其是山区村，村民找村干部办事就很不方便，从村庄的东头走到西头，一走就是2个小时，由于村内没有公共交通，对于一些不会骑摩托车或自行车的村民来说，在村内找村干部办事极为不便。以我们调查的泉村为例，村支部书记在村庄最南端的3组，最北端的12、13组要找支书办事，如果不会骑摩托车的话，步行至少得两个小时；万一碰上书记不在家，不仅事情没有办成，光走路就花费了4个小时，这对于村民办事来说的确有点不方便。相反，当村支部书记搬到集镇上后，村民反而可以利用赶集的机会顺便找村支书把事情办了，这样既赶了集，又办了事，一举两得。
村干部不在村在给其乡村治理带来积极一面的同时，其消极的一面我们更是不能忽视。就田野调查来看，村干部不在村至少有以下几个不利之处：
第一，不利于村民办事。村干部作为乡村社会各项事务的组织者和领导者，既要传达上级的各种指示和命令，也要组织村民进行各种生产生活。在日常生活中，村民难免要找村干部办各种事情，比如计划生育指标申请、低保申请以及户口登记等等。由于村干部不在村，村民要想找外出务工或经商的村干部办事，还必须等他们回来，这给村民办事带来了很多麻烦。
第二，不利于村干部对村情的掌握。村干部不论是外出务工也好，还是迁居小城镇也罢，总的来说，他们都远离了其应该“职守”的领地，他们远离村庄后，对村庄的一举一动、一草一木不再熟悉，村里有什么纠纷或矛盾，村民有什么想法或举动，不在村干部都无以知晓。在一些矛盾尖锐、冲突多发的地方，由于村干部的缺位，常常容易导致矛盾上移，甚至越级上访行为增加，这与村领导的不在村、干部角色的缺位有很大关系。
第三，不利于应对各种灾害和应急情况。村干部因为或在集镇，或在异地他乡，对村里的情况不甚了解，一旦村里发生各种可能的疫情、灾情，比如禽流感、地质灾害等等，都无法及时收集并上报，很容易导致疫情与灾情的扩大，从而很大程度地影响农民的生产生活，不利于灾害的应急处理与风险的即时应对。
四、结语：困境与对策
村民委员会是最低一级的组织，是整个社会架构的基础，基础不牢，地动山摇。要维护和保证农村的和谐稳定，基层组织建设非常关键。然而，不在村干部的出现和扩大，不仅使得基层组织发生了诸多变化，更是隐射了当下中国基层治理的诸多制度性困境。
困境之一：村民自治失真。2010年修改通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》指出：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村干部是村民选举出来的进行自我管理、自我教育和自我服务的带头人、领头雁，是一面承接上级党委和政府，一面服务广大百姓的中坚，是乡村社会治理的终端服务者，在社会治理中起着“承上启下”的作用。然而，村干部的不在村，使得这一载体不复存在，国家与社会之间缺乏有效的政策传递者、执行者；村民自治也因为村干部角色的缺乏，而演变为一种自娱自乐，或者说放任自流的状态，离真正意义上的村民自治越来越远。
困境之二：乡村社会失血。一般来说，村干部是村民选举出来，带领百姓致富、为百姓服务与排忧解难的领头羊，是乡村社会中的精英群体。自改革开放尤其是市场化改革之后，农村青年大量外流，甚至带领百姓“共同富裕”的村干部都卷入到了外出打工的队伍之中。这些原本是乡村社会的组织者与管理者，却成了城市的建设者。乡村社会在单向度的城市化战略发展面前，人力资本、物质资源大量外流，使得乡村社会越来越空壳化，越来越只适合于留守，只适宜于想象。如不改变乡村社会这种持续失血的状况，是难以真正建成社会主义新农村的。
困境之三：基层治理失力。不在村干部的衍生同样折射了当下中国乡村治理的乏力，反映了基层社会管理的混乱与不力。乡村干部作为国家政策的传递者、执行者，远离其服务对象，何谈管理与服务。一旦乡村社会出现某些灾害或应急事件，只能任由其发展与扩大，这严重地影响了乡村治理绩效的发挥，严重地影响到乡村社会的稳定。
要防止村干部不在村情况的出现，就要从源头抓起，从制度机制抓起。既要改变农村基层组织软弱化、松散化状况，加强农村基层组织建设力度；也要逐步建立和完善农村的法治秩序，加强和创新社会管理；更要充实乡村治理资源，强化反哺力度，推进城乡一体化发展。具体来说：
一是要加强农村基层组织建设，尤其是要加强对村民自治的指导，加强对基层权力的监督与管理。既要看到当前基层组织空壳化、弱势化的现状，也要深刻地认识到农村基层组织建设软弱所将带来的危害。基层组织建设乏力，将给一些黑恶势力、宗族势力染指基层政权以可乘之机，这将严重地影响到乡村治理功能的发挥。县乡政府要加强对基层组织建设的管理和监督，要指导村民自治而不是取代村民自治，帮助村民选出正确的管理者和服务者，对没有群众基础、不作为的村干部，及时督促其改进或者撤换，让村民自治真正有主心骨。
二是要加强村级后备干部队伍建设，积极吸纳大学生、退伍军人等新鲜力量加入到村官队伍。不在村干部的出现，很大程度上是因为村干部缺乏有效人选，年轻人在外读书或务工，有能力者也多半在外做生意，乡村“能人”对待遇偏低的“村官”职位兴趣不高，村民选举时只好“矮子中选长子”。如欲改变这种状况，就要改善农村发展环境，加强制度支持，优化制度设计，让农村里的“能人”能够留下来、待得住、干得好，从根本上充实村级后备干部队伍。
三是要加强和创新社会管理，呼唤“管理下乡”，推进“村官”体制化。要按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新要求，加强和创新农村基层治理，形成科学化、制度化与现代化的基层管理体系。村干部作为“村官”，作为基层社会治理的最终端，不能让其始终游弋于“体制”之外，可以进行“村官”管理创新试点，尤其是结合大学生“村官”制度进行综合探讨，推进现代管理制度下乡，尽可能地推进“村官”体制化，确保他们工作有心、收入有保、职位有望、养老有靠，逐渐建立起现代的“村官”队伍和管理体系。
四是要改革城乡二元分割体制，统筹城乡发展，积极推进城乡一体化。村干部不在村的一个重要原因，就是在货币经济与单向度城市化发展战略下，城市相对乡村社会具有绝对优势。要改革城乡二元发展的体制，推进城乡均衡发展，实现城乡一体化。实现城乡一体化，并不是消灭农村、建设城市，而是城乡统筹发展、同步发展、协调发展。
收稿日期：2012－02－20