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一、财政干预政策面临退出压力
财政干预政策（包括挽救金融机构和金融市场的财政救助措施和刺激经济恢复增长的财政政策）从一开始就是在争议中推出的。以美国为例，当2008年7000亿美元救市计划推出之时，就有122位经济学家联名致信美国国会明确表示反对。他们认为，如果这些计划开始颁布实施，将会影响整整一代人，“从本质上讲，为了使短期的崩溃中止而弱化这些市场（金融市场）是非常短视的”，① 随着全球经济的企稳回升，公众对财政干预政策副作用的担心也与日俱增，越来越多的人期待原本承诺作为临时性、救急性安排的财政救市措施和刺激政策能尽快回到正常状态。随着发达国家部分债务负担率高企，特别是部分欧洲国家陷入债务危机，退出之声喧嚣尘上。
1.世界经济开始逐步复苏，受援助机构的经营状况改善。2009年下半年以来，全球各主要经济体均开始了缓慢的复苏，特别是美国2009年第四季度GDP同比增长5.9％，创下5年来的新高，这似乎预示财政刺激措施该退场了。同时，危机中的一些主要受援助机构的业绩有了很大的改善（见表1），不再需要政府的资金援助。出于自身利益的考虑，它们希望摆脱政府包括限薪在内的种种限制措施，自然会想办法早日还清政府资金，让政府早日退出。
2.发达国家债务比例上升，财政状况不容乐观。危机之前，不少发达国家已经债台高筑，在财政刺激措施实施后，这些国家的债务规模急速攀升，达到难以承受的水平，英、美债务比例达到100％以上，连德国也接近100％，而日本则接近250％。
进入2010年，希腊、爱尔兰等欧洲国家相继出现了主权债务危机，意大利、希腊、葡萄牙、西班牙2010年国家债务占GDP的比例分别为121％、104％、90％、76％和57％。过高的债务比例不仅影响对欧元的信心从而影响经济复苏，极有可能引发经济的再次衰退，同时过高的财政负担难以承受，要求财政干预政策退出的声音也相应高涨（见图1）。
图1 陷入主权债务危机中的部分欧洲国家的债务情况
数据来源：The Economist,http://buttonwood.economist.com/content/gdc.
总之，政府推出的一揽子刺激计划在本质上来说都是权宜之计，是为了恢复市场信心和促进经济回升的临时性措施。政府不可能长久地靠财政政策的刺激来保持经济的稳定和增长，否则不仅会使政府债台高筑，而且会扭曲经济的正常运行。
二、财政退出战略的时机选择
如果说一年前关于救市措施的争论焦点是“做得不够充分”还是“做得太多”的话，那么当前关于退出战略争论的焦点则集中在“退出的太早”还是“退出的太晚”。② 而支撑其判断的则主要是对经济形势的判断。
IMF2009年10月的《世界经济展望》认为，基于2010年的全球经济增长仍然会是冷热不均，商品价格的上扬和各国的退出政策将有可能导致全球经济下行，因而呼吁各国在2010年全面落实既定的财政刺激计划。但是存在严重财政赤字的国家，应积极制定和传达可信的退出战略。③ 与此观点相似的是，欧盟经济与货币事务委员阿尔穆尼亚（Joaquin Almunia）表示，欧盟各国在2011年之前退出财政刺激的时机尚未成熟，但现在应开始制定退出的具体策略。
世界银行高级副行长、首席经济学家林毅夫则在其研究报告中认为在私人消费和投资尚未能有效成为经济复苏的推动力之前就实施退出战略，可能使经济陷入“W”型衰退或“双底”衰退。④ 同样的，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨也表示，美国2009年第三季度经济数据向好的情况不会长期持续，经济正面临高失业率的挑战。而从全球范围来看，现在退出经济刺激政策还为时过早。
与前述经济形势分析论者不同的是，世界银行预测局局长汉斯·蒂莫认为，退出政策在很大程度上取决于各个国家自身的财政空间。他认为，东欧国家尽管在复苏的过程中是滞后的，但是他们的财政空间却不大。中国和其他的东亚国家，尽管在复苏过程当中已经处于领先的地位，但是仍有一定的财政空间，他们仍可继续有效实行经济刺激政策。⑤
由此看来，财政退出战略实施过早，经济复苏将可能因为后劲不足而夭折。但假如实施过晚，风险同样存在。如果到时不能及时实施退出战略，在庞大货币供应量的配合下将会显现出巨大的通货膨胀并形成新的资产泡沫，届时又会迫使很多国家实施货币紧缩政策，这将会带来新的经济衰退。
因此，我们认为在目前实施退出战略有些过早，但是对于计划退出战略来说却并不过早。如果不行动或者是推迟相关的行动，将会使市场高度怀疑财政中长期的偿付能力，这对于政府和市场来说将是一个次优的选择。实施退出战略的关键是要把握好时机，达到最主要的目标——经济的持续、稳定发展。为了实现这一目标，我们必须关注各个方面的影响，使退出战略对经济的负面影响降低到最小程度。在时机选择上，除了需要考虑宏观经济指标、金融稳定性指标和财政承受能力等因素外，还要考虑如下因素：
1.退出时机的选择需要关注财政政策本身的特点。财政干预政策存在时滞问题，同样财政干预政策退出战略的实施也有时滞问题。比如在美国这样高度法制化的国家，任何财政上收支结构的变动都要有相应的法律法规来支持，这样首先就带来了一个政策制定上的时滞问题。财政政策开始实施后，居民和企业等私人投资主体将对经济活动有一个调整的过程，这个过程同样需要时间，由此带来的是实施中的时滞问题。在政策实施后，总体宏观经济对其会有一个反应过程，这是实施后的时滞问题。
此外，需要考虑财政的自动稳定器作用。财政与经济周期之间有着紧密的关系，它本身具有使经济自动趋向恢复均衡的功能，我们应当尽量使财政的这种功能得以发挥。在经济彻底恢复稳定之前就实施退出战略，某种程度上可以最大限度地发挥财政的市场机制作用。因此政策制定者在决定退出时机时需要关注财政政策本身的特点和功能。
2.财政干预政策的退出时机应当与货币政策的退出相互配合。在应对经济危机的一系列措施中，财政政策和货币政策相互交织在一起，相互发生作用，非常复杂，除此之外还有常规政策与非常规政策的相互作用。
自2009年下半年开始，虽然世界各国实体经济复苏缓慢，但是各国金融市场的快速回升使人们感觉到危机似乎已经结束，尤其是各国股票市场已大幅回升，国际大宗商品的价格快速上扬，石油等战略性物资的价格不断创出危机后的新高。究其原因，各国宽松的货币政策所导致的流动性过剩是推动资产价格上升的主要因素。在未来一段时间内，过剩的流动性将会继续推高资产价格，引发人们强烈的通货膨胀预期。如果在危机尚未结束时就出现严重的通货膨胀预期，那么将导致经济形势更加复杂，使各国经济的恢复更加困难。为了控制恶性通胀的发生，必须有步骤地从已经实施的货币政策中退出，减轻经济复苏的压力。当市场反应比较平稳，各国有了新的经济增长点之后，财政干预政策的退出才会水到渠成。
目前世界经济恢复的基础依然十分脆弱，带动经济增长的仍然是财政投资项目。这些项目的实施都有较长的周期，各项投资的完成需要一段合理的时间。在这些项目实施的过程中，它们都需要金融机构提供大量的信贷支持。如果过早实施财政退出战略，不仅这些项目难以为继，同时还会引发金融机构的大量呆坏账问题，这些将会严重削弱经济恢复的基础。因此，财政干预政策的退出和货币政策的退出在时机上需要相互配合，既要确保已经实施的项目平稳推进，又要确保相关的金融机构和金融市场不出现新的问题。
3.对不同期限特点的刺激政策退出时机需要区别对待。各国的财政干预措施基本可以分为两类：一是短期的应急、救急措施，挽救金融市场和有系统性影响的大型金融机构及企业，目的是恢复市场的容量和信心；二是长期的刺激措施，主要目的是为经济的持续发展注入新的动力。总体来说，只有五分之一的财政干预计划是长期性措施（见表2），需要相机抉择实施。
此次危机推出的财政干预政策不少有实施和退出的时间表。比如美国大部分的TARP项目都规定了寿命，有清晰的结束日期，其中“新的资产购买计划（CPP）下的借贷计划将于2009年12月31日结束”，财政部根据权限实施的新的TARP投资计划也必须于2010年10月3日终止，这距离法案通过的时间是两年。⑥
对于那些临时性的措施就应当按照相关法案的要求及时退出。而对于长期性的项目则要相机对待，根据私人投资的恢复程度等来判断实施，不需要也不可能有一个准确的时间点来明确退出的时机。仍需要对部分项目继续实施支持，最主要的就是要对中小企业的税收进行减免。对中小企业的刺激政策不仅不能缩小规模，还要加大对它们的税收支持力度，使之成为经济复苏的最主要的基石。⑦
4.在选择退出时机时需要注意政策的溢出效应。退出战略的实施需要各国根据自身的经济状况和环境来实施，需要考虑各项宏观经济指标是否恢复到景气的程度，金融指标是否恢复到稳健的水平。⑧因此，各国的退出时机会有所差别，在全球化程度比较高的今天，这将会造成严重的政策溢出效应。
退出战略的实施本质是财政政策的收缩，以往很多国家都单独实施过，但是在一定时期内如此多的发达国家同时实施紧缩政策却是一件前所未有的事情，这将对全球的总需求水平带来严重的挑战。比如对于美国来说，其相关政策的改变不仅会影响本国经济，还会影响到其他经济体。此次金融危机的爆发就是美国的金融市场出现了问题，进而扩展到全球，那么美国相关退出战略的实施也有可能使世界经济形势发生很大变化。财政政策退出战略的实施在某种程度上是一个缩小美国国内消费规模的过程，这对于严重依赖出口美国市场的经济体将会有很大打击，有可能延长这些国家经济复苏的时间。我们不能指望美国在实施相关政策时也会全面考虑其他国家的情况。但是，我们必须明确的是，在全球化如此深入的今天，任何国家都不能自行其事。退出战略的实施虽然不能像推出这些战略时那样步调一致，但是各国之间却需要相互沟通与协调，美国在这方面的责任尤为重大。
三、财政干预政策退出战略的实施步骤
可以明确的是，不同的财政干预政策的退出顺序是不同的。为了保证退出战略能够最大程度地顺利实施，在可能的情况下需要制定一张退出时间表，给市场传递出明确的信号，降低政策的不确定性。虽然不像货币政策工具那样有精确的数量和价格指标，财政干预政策仍然可以根据不同项目，分阶段退出，尽量做到时机恰当，力度恰到好处。一般来说，财政干预政策退出将按如下步骤进行：
1.收取红利、利息及费用，并收回相应的投资。政府应通过定期对受援助金融机构进行压力测试，掌握受援助机构的动态情况，促使它们及早赎回相应的股权，归还财政提供的援助资金。例如截止到2009年12月31日，美国财政部一共收到了大约128.9亿美元的红利、利息和费用（见图2）。这些资金的回收固然有财政部之前与相关受援助机构的协议所约定，但更重要的恐怕也是这些受援助机构出于自身利益的考量，希望及早摆脱政府的束缚而主动而为。
图2 美国TRAP项目收回的红利、利息及费用
数据来源：TARP2009年12月月度报告，http://www.financialstability.gov/latest/reportsanddocs.html.
2.有节奏地分批收回财政提供的资金。因为大型金融机构和其他企业在金融市场逐步恢复稳定的时候获得资金的能力比较强，应该先要求这些机构来回购股权或者偿付贷款，在这些企业仍不主动的情况下，可以使用拍卖等强制手段收回所投入的资金。但是对于规模比较小、融资能力差的小型企业来说，它们归还受援助资金的时间应当尽可能靠后，数额上也应当尽量不做限制，为它们逐步走向恢复提供坚实的基础。
3.逐步从减税、增加公共开支等经济刺激项目中退出。在将应急计划下提供的大部分临时援助资金收回后，政府应当着手开始从“减税、增加公共开支”等长期经济刺激项目中逐步退出。减税总体上来说对经济发展的作用不大，不过在危机期间对于消费者和企业确实有很大的帮助，减轻了他们的压力。但是减税的弊端也是显而易见的，首先是会减少财政收入、加重财政赤字，其次是会造成社会财富分配的更大不公平，这显然会拖累经济的增长。因此，财政干预政策最后的退出必然是从减税、社会公共支出中退出。
对于许多国家而言，持久的退出不仅要求取消与危机有关的财政刺激，而且需要在持续的时期内大幅度改善基本财政状况，包括减少财政赤字，考虑保护帮助低收入群体和外援方面的开支以及改革福利支出等。不同的国家需要根据各自国家人口的年龄结构和公共支出的规模进行调整，比如由于人口的老龄化，卫生医疗支出必须增加，但同时就需要对其他支出的规模进行抑制。另外，还可以通过改善经济的基本运行状况来促进财政状况的改善，主要措施有增加货物市场竞争的充分性、最大限度消除劳动市场的摩擦、消除相关税收措施的干扰等等。IMF首席经济学家布兰查德认为，财政的自动稳定器作用十分重要，当一个国家在调整财政结构时，需要考虑这方面的作用。⑨
政府债务高企是当前各国实施退出战略要解决的首要问题。就目前情况来看，各国财政转换的空间很小。因此，为了将债务比例降低到至少是危机前的水平上，除了逐步从实施的财政干预政策中退出外，还需要从其他方面入手，例如在不提高税率的基础上扩大税基，这样也可以提升一国的财政收入。另外，OECD国家都有很大比例的国有资产，可以通过对这些资产进行私有化来补充财政资金，改变一国的债务比例。
四、退出战略实施的前景展望
2010年的世界经济走势扑朔迷离，可以用IMF总裁卡恩的判断来形容，那就是“世界经济复苏强劲出乎意料，但疲软也是事实”。
虽然市场普遍预期2010年全球各国可能实施一系列的相关退出措施，但是这基本上停留在纯经济学理论分析上。目前来说，各国面临的不仅是经济增长率的下降，更严重的是危机造成的社会分化和不同政治力量的较量，因此他们需要综合考虑各方面的情况来决定退出战略的时机和方式。
1.美国保就业优先，退出政策第二。虽然市场普遍预期美国将会实施退出战略，美国政府部门负责人也一直强调将会在合适的时机实施退出战略。但是美国政府事实上的政策举动却是开始实行新一轮的刺激经济计划。根据奥巴马总统提交的预算报告，2011财年美国政府开支的3.83万亿美元中就包含一项总额为1000亿美元的新经济刺激方案，包括了用信贷来支持小企业创造出更多的就业岗位。⑩ 2010财年美国将创1.56万亿美元的新赤字记录，奥巴马承认如果无法有效解决高赤字问题，美国经济有可能陷入“双底”衰退。但是他认为赤字问题不可能一夜之间降低下来，考虑到“复苏刚刚开始、许多家庭需要帮助”，他将竭尽全力创造更多岗位。白宫预算主管奥尔扎格也认为，赤字问题只能实现“软着陆”，否则就会重蹈1937年因削减赤字过急而导致经济再度衰退的覆辙。这其实就意味着在当前情况下，退出战略更多停留在奥巴马政府的口头，而绝不会付诸行动。在美国当今的政治生态中，保就业是第一要务，降低高赤字或者实施退出战略，只能是第二位的选择。
奥巴马也充分认识到，当前美国经济出现增长，完全是政府驱动刺激经济的结果，个人消费并没有被有效激活，一旦政府提前开始退出战略，经济复苏进程将可能缺乏驱动因素而出现逆转。因此，至少在短期内，美国政府出台的将是更多刺激经济政策，而不会是退出政策。但如此一来，美国经济运行的风险就会增加，如果处理不慎，很有可能陷入“开支泥沼”而不能自拔。
2.欧盟进退两难。2009年10月19日至20日欧元区和欧盟财经部长理事会指出，各成员国应按照《稳定与增长条约》要求，采取相互协调的财政退出战略。该理事会提出，将根据欧委会秋季经济预测报告结果，最迟在2011年开始改善预算，使大多数成员国每年赤字率下降幅度在0.5个百分点以上。但是因为各成员国之间经济复苏的态势不同，欧盟各国在何时实施退出战略上仍然是有分歧的。法国和西班牙反对从2010年开始实施退出战略，德国认为可以尽快实施相应的紧缩政策。英国则在等待今年6月份的议会选举结果，如果布朗首相连任，英国将继续执行经济刺激政策，如果保守党获胜，将立即削减财政开支。
近期来看，希腊、爱尔兰等国出现的主权债务危机给欧盟各国比较大的警示，如果不及早解决债务规模膨胀的问题，对一国经济将是致命的打击，因此需要及早启动退出战略。但是此时如若欧盟立刻启动实施退出战略，希腊等国的日子将是雪上加霜，最终可能导致欧盟的解体。因此，欧盟各国在实施退出战略上陷入进退两难的境地。这样来看，2010年上半年欧盟各国实施退出战略的可能性不大，如若希腊等国的情况有所好转的话，最早下半年欧盟个别成员国将会启动实施。
3.新兴市场国家将与发达国家同步。由于发达国家经济政策的溢出效应较大，新兴市场经济体和广大发展中国家不敢轻言退出，将不得不与发达国家保持一致。在美欧对实施退出战略举棋不定时，这些国家一般也会小心翼翼。事实上，新兴市场国家的债务负担比较轻，经济回升的速度也比发达国家要快，希望及早退出财政干预政策。但是，在欧美等国迟迟不行动时，它们不能贸然行动。
4.财政政策退出需要国际协调。全球财政干预政策的实施是全球一致行动的结果，那么退出政策的实施也应当协调行动。然而，基于各国经济回升快慢的不同和财政承受能力的不一样，对刺激政策退出的时机上存在较大差异，考虑到溢出效应，需要国际协调。正如危机到来之时，全球正是通过20国集团（G20）平台来协调各国刺激政策和监管政策一样，同样可以通过G20机制来在退出战略上寻求平衡。此外，还需要发挥IMF等国际金融机构的智力支持和机制作用。可以预见，财政退出战略的协调行动将是今年IMF和G20等全球经济治理机制开展经济协调和对话的重要内容。
注释：
① To the Speaker of the House of Representatives and the President pro tempore of the Senate,http://faculty,chicagobooth,edu/john,cochrane/research/Papers/mortgage_protest.htm.
② Hervé Hannoun,Unwinding public interventions after the crisis ,http://www.his.org/speeches/sp091208.htm.
③ IMF(2009),World Economic Outlook,Oct.,http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/O2/pdf/text.pdf.
④ Justin Yifu Lin,“Stimulus in a volatile financial world”,http://www.cfr.org/publication/21226/stimulus_in_a_volatile_financial_world,html.
⑤ Hans Timmer,“Can developing countries lead the global recovery?” http://www.chass.utoronto,ca/link/world-bankoct2609,pdf.
⑥ Troubled Assets Relief Program Monthly 105(a) Report,Dec.,2009,http://www.financialstability.gov/latest/reportsanddocs,html.
⑦ Timothy Geithner,“My plan for bad bank assets”,http://online.wsj.com/article/SB123776536222709061.html.
⑧ IMF(2010),“The role of indicators in guiding the exit from monetary and financial crisis intervention measures—Background paper”,Jan.28,2010.http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2010/O12810.pdf.
⑨ http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/INT021210A.htm.
⑩ http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Overview/.
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