我国预算收支结构的失衡与调整——基于公共财政视角的分析，本文主要内容关键词为：收支论文,视角论文,预算论文,公共财政论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”①
——Allen Schick
预算是国家政治经济生活中必不可少的重要方面，预算收支结构的安排合理与否直接决定了国民经济的发展速度和国民生活水平。经过多年的政治经济体制改革，我国的预算收支结构已取得了明显改善。但目前看来，仍有不合理之处，需从公共财政的理念出发在制度层面予以完善。
一、公共财政视角下我国预算收支结构的失衡
公共财政与近现代民主政治和市场经济相适应。在市场经济下，市场机制对资源配置发挥着基础性作用，凡是市场能够解决的问题，就应交给市场，政府不应介入；而市场在配置资源的过程中又存在不足和缺陷，其中主要表现就是不能有效地向社会提供公共产品和公共服务，因而就需要政府发挥职能。所以，公共财政始终应以满足社会公共需求为主旨。尽管随着政府职能的转变，我国财政运行机制已从生产建设财政逐步向公共财政转化，但当前的预算收支结构仍存在一定的失衡，还未体现公共财政对“公平性”和“公共性”的根本要求。
(一)预算收入结构未实现“公平性”
在公共财政理念下，预算收入既是实现社会稳定和经济可持续发展的重要手段，亦是平衡收入差距，优化收益分配，实现“公平”价值的基本方式。然而，目前我国的预算收入突出的问题是：
其一，以间接税为主的税制结构难以体现财政收入的公平性。在我国当前的财政收入结构中，税收占到了绝对比重，而这其中，又以国内增值税、国内消费税、关税、进口货物增值税、消费税、营业税等间接税为主。以2010年及2011年的中央财政收入为例，税收收入占财政收入总额的比例均达到了95%左右，其中，间接税所占比重在2010年即达到64.4%。在2012年的中央财政收入预算中，税收总额及各税种的收入比例仍居此高位，间接税依旧是财政收入的主要来源，且每项都比2011年度有所递增。②尽管这种以间接税为主、直接税为辅的税制结构与我国的经济发展阶段和税收征管水平相适应，有其合理性。但随着市场经济的发展，这种税制结构的负效应开始逐渐显现：一方面，企业税负过重，不利于长远发展；另一方面，直接税对收入再分配的调控功能难以发挥，税制分配正义的功能难以实现。
其二，作为财政收入主要来源之一的国有资本收益难以到位，全民投资未能获得公平回报。就在当前预算收入过度依赖税收的同时，同为财政收入组成部分的国有资本的经营预算却未被重视。尽管在财政学理论上，对于国有资产收益是属于公共财政收入的范畴还是应作为独立的概念存在，尚有争议和质疑。③但国有资产的公共性决定了其与国家财政不可分割，国有资本经营也无法与国家财政安排、财政权行使相分离。作为全民的财产，其重大事项的决策权应由代表民意的代议机关行使，其资源的配置应由最终所有人——全民的同意为前提。因此，可以说国有资产的公共性是一种终局意义上的公共性，这种公共性的保障最终落实于国有资产收益的实现和合理分配，由此便决定了公共财政对其收入方面的请求权。④对此，有学者提出的我国现行财政内涵应为“一体五重”的观点值得肯定，即一个主体(国家或政府)——两种身份(政权行使者、国有经济代表者)——两种权力(政权、财权)——两种职能(社会管理、经济管理)——两种形式(税收、国有资产(本)收益)——两种分配关系(税收分配关系、利润分配关系)。⑤正是基于上述考虑，2007年9月，国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着我国开始正式建立国有资本经营预算制度。但是，从相关统计数据来看，实施效果并不理想。例如，2007年-2009年中央国有企业(以下简称“央企”)上缴国有资本收益累计为1371亿元，而同期央企利润总额却为24772.6亿元，如此推算，央企3年来上缴红利比例仅为5.5%。⑥而按照当时《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的规定，烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源型特征的企业，上交比例应为10%；钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上交比例应为5%。尽管军工企业、转制科研院所企业当时还处于免交利润状态，但从国有资本在资源型和垄断型行业的投资规模来看，5.5%的平均比例确实过低。直至2011年，该现象仍然存在。尽管该年度央企上缴的国有资本收益为765.02亿元，在绝对数上相对于以往各年有所提升，但与11115亿元的净利润相比，上缴比例仍仅为6.8%。而更值得注意的是，依据财政部发布的《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，自2011年起，上述各类别的央企国有资本收益收取比例已较原比例分别提高5%。这样算来，6.8%的比例更难以向公众交代。由于在央企改革中，国家一方面投入了巨额资金和给予大量垄断性资源和政策性优惠，另一方面又承担了大量的改革和经营成本。因此，面对央企近年来利润的不断攀升，如此低的收益上缴比例确实有违“投入”与“产出”相配比的公平原则。
(二)预算支出结构未满足“公共化”
布鲁斯·阿克曼认为，自由国度的根本问题是分配问题。分配问题虽然不是一个政治组织必须解决的唯一问题，但却是它要解决的一个重要问题。似乎再也没有其他问题会像这个问题一样彻底激起人们的情绪。⑦在一国财政收入有限的情况下，该观点恰恰表明了民众对于构建合理的预算支出结构的期待。依据公共财政理论，由于“市场失灵”造成了“公共产品”有效供给的不足。为此，才需要建立起以提供“公共产品”为主要目的的公共财政，此时，作为社会管理者的政府只能以追求公共利益为己任，以满足社会公共需求为职责。反观我国目前的预算支出结构，不难发现政府财政行为的“越位”与“缺位”现象依旧凸显，财政“公共化”特征还需加强，而这种现象背后折射的其实正是我国当前市场经济建设中政府角色的“错位”。这主要体现在如下几方面：
其一，行政管理费用膨胀。行政管理费作为一种维持性支出，理应由财政提供，且随着政府职能扩大，机构逐步增多，行政支出的适当增长不可避免。但我国目前存在的突出问题是，行政管理费支出占财政支出的比例增长过快，不符合绩效管理的理念。自1986年至2010年，该比例已由10%上升到17.5%(该计算还不包括预算外行政管理费用)，20多年间增长将近一倍，超出国际货币基金组织15.6%的标准，是美国10%的近两倍、法国6.5%的近三倍，成为世界上行政管理成本较高的国家之一。在如此高的行政管理成本下，我国人均负担的年度行政管理费用飙升。由于行政管理支出具有纯消费的性质，其所占份额越大，用于其他方面的公共支出必然受到挤压，且从本质上看，政府预算中的行政管理费用就是政府提供公共产品和服务的成本，教育、社会保障等投入才真正代表了基础性公共产品的产出。而成本越高，产出越低，说明政府的管理绩效越差。
其二，民生支出不足。市场经济从本质上要求政府将其活动主要限于公共领域内，提供非营利性的公共产品是公共化的本质特征。但目前，我国财政支出对于教育、医疗、社会保障等基本的民生投入仍显不足。尽管在“十一五”期间，我国公共财政总支出中用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化等方面的民生支出分别达到4.45万亿元、1.49万亿元、3.33万亿元和5600亿元，比“十五”时期分别增长了1.6倍、2.6倍、1.3倍和1.4倍，但民生支出占财政支出的比例却仅为30.8%，尚未达到国际货币基金组织2000年统计的发展中国家的平均水平36.49%。⑧以教育为例，早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出，到2000年财政性教育经费支出要占GDP比重的4%。但这个目标一直未实现。直至2012年，公共财政预算、政府性基金预算中安排用于教育的支出以及其他财政性教育经费的计划投入才勉强达到该标准，⑨即便如此，该比例仍低于世界各国的平均值以及中等收入国家的最低比例。⑩这些民生支出的不足，凸显了我国财政预算中公共产品供给的低效。
其三，经济建设投资过度。在我国财政预算中，经济建设支出是用于生产或基础建设方面的投资。从纵向看，经济建设费用在财政支出中的比例已从1990年的44.36%下降到2008年的27.8%。然而这几年又有大幅度上升。从横向看，2008年我国经济建设支出占GDP的比重为7.4%，是经合组织国家平均水平的3倍。(11)而且这一比例还未将国有资产经营预算中的投资支出列入其中，否则会更高。以财政部公布的2012年中央国有资本经营预算为例，在875亿元的预算支出中，与经济建设投资有关的资本性支出为744.72亿元，其中不乏中央企业兼并重组专项资金、中央企业境外投资支出、新兴产业发展支出等。(12)可见，我国现行的财政政策仍有着浓厚的建设型财政色彩，其所投资的领域不仅涉及水、电、道路等公共项目，而且还包括一些应当由企业、私人或市场从事的经济活动。
二、预算收支结构失衡的成因探析
正如有学者所言：“制度形成的逻辑，并不如同后来学者构建的那样是共识性的，而更多是历史性的。”(13)我国的预算收支之所以会形成现有的结构，与我国政治经济体制改革的现实是分不开的。
(一)财政预算过度依赖以间接税为主体的税制结构
税制结构是国家为了达到组织收入、调节经济的目的，在按一定标准进行税收分类的基础上，合理设置税种所形成的一个相互协调、相互补充的税收体系。它主要包括了主体税种的选择、辅助税种的设计、税种间的相互关系三方面内容，其中主体税种在税收体系中收入比重最高，并决定一个税制结构的性质和主要功能。(14)按照主体税种的不同，税制结构大致可分为三类：即以间接税为主体的税制结构、以直接税为主体的税制结构以及间接税和直接税并重的双主体税制结构。在这些税制结构中，以间接税为主体的税制结构主要侧重于效率，商品劳务税是其主要构成，收入比重最大并起主导作用。由于该种税伴随着商品流转行为的发生而及时课征，不必像所得税那样规定征收期。同时，按照流转额课税，不受纳税人成本、费用及盈亏的影响，税源深厚并随经济的自然增长而增长，因而有可靠稳定的收入来源。在经济转轨时期，受经济发展程度的影响，我国的人均收入水平较低，靠所得税等直接税难以筹集到足够的财政收入，而以间接税为主体的税制结构客观上成了财政收入的主要依靠。
(二)国企改革长期忽视国有资本收益
长期以来，国企的利润问题在改革中几乎被忽略不计。自1994年“利改税”后，国企不再向国家上缴利润。然而，据资料显示，从2002年开始，国企经营状况就有了明显改善，当年实现净利润3786亿元，此后利润每年以30%左右的速度递增，2006年国有企业实现利润达12193亿元，其中，央企利润就达7700亿元。(15)时移事易，目前国企的经营状况、国企的治理结构与上世纪90年代相比都有极大改善。如果说当时为了国企改革的需要，基于现实考虑不要求国企进行利润分配是合理的，那么在当前的国企发展状况下，要求国企向国家分红亦有着充分的理由。一方面，基于公司法理论，国家作为股东享有利润分配请求权；另一方面，国家承担了大量国企改革和经营的成本(包括社会成本和资源成本)，国家有理由要求企业补偿。尽管自2007年后，国家参与经营性国有资本的收益分配进入实质性操作层面，但如上分析，实施效果并不理想。这其中的原因很多，但通过财务管理漏洞规避分红义务尤其值得关注。这是由于企业上缴的利润额是由税后利润与分红率相乘而得，为了少交分红，企业很可能利用信息不对称的优势进行利润转移或利润隐瞒，以使企业账目呈现出微利甚至于亏损的状态，最终规避上缴义务。譬如，加大税前支出、提高管理层薪酬、增加职务消费、滥发奖金、超标准发放员工工资福利等等。
(三)行政机关私利性争夺预算支出
公共选择学派的杰出代表布坎南认为，在经济人假设的前提下，政治家虽然由选民民主选举产生，但基于经济人的本性，在诸多社会公共决策中，他们未必会代表全社会的公共利益，也会追求自身利益的最大化。由于在具体事务执行中，政府不是抽象的概念而是由现实的政治家组成，因而每个政府部门的政策往往更关注他们自身的内部发展，很可能出现部门利益和个人利益对公共利益的侵蚀，进而背离自身的公共利益代理人角色。(16)在财政支出方面，政府的这种私利性表现并不鲜见。在我国，尽管一次次精简政府机构及其人员，但始终没有走出“再精简——再膨胀”的怪圈。机构人员规模越大，政府官员控制权就越大。可以说，机构人员膨胀和预算控制不完善的相互作用，最终促成了行政型财政的固化，(17)而这也直接降低了国家财政预算的使用绩效。
(四)国有资产投资方向的错位与越位
就支出结构而言，发展中国家的公共支出具有明显的生产性、建设性特征，用于建设的预算支出占政府总支出的比重往往要高于发达国家。这主要是因为多数发展中国家仍处于经济起飞阶段，社会经济发展对基础设施有着强烈需求。于是，基础设施和其他经济建设便成为公共支出的重点。但目前，我国国有资产投资于经济建设的领域已不仅涉及基础设施等公共产品或准公共产品，而且涉及诸多本应由市场机制发挥作用的私人领域。目前，从传统计划经济时期承继下来的国有经济面面俱到的格局并未发生实质性改变，国有资产在资源配置上仍然发挥着主导作用，几乎覆盖了所有行业和领域。这样的投资结构必然会产生两个明显弊端：其一，在竞争性行业，国有资本与民间投资进行着不公平的竞争，既对民间资本产生“挤出效应”、影响民间投资热情，又制约了社会经济整体效益的提升；其二，在政府财力有限的情况下，真正需要国有资产投资的产业和部门难以发展，公共产品的提供难以保障，政府公共服务职能的发挥面临困难。对于国有资产投资方向的这种“偏轨”，除了原有经济体制的遗留影响外，现行的政府官员考核机制也难辞其咎。在一定程度上，考核标准就是指挥棒。在以GDP和财政收入增长为主要指标的政绩考核体系下，各级、各地政府进行着大量的短期投资，这种追求政绩的“经济竞赛”，致使经济建设支出居高不下，并且极易偏离“公共产品”的轨道。
三、公共财政理念下预算收支结构的调整方向
当代西方财政经济理论将公共物品理论和公共选择理论作为政治经济学的两大基本组成，体现了“公共”两字对于经济学和财政学的深远影响。(18)可以说，公益的维护及提倡是现代国家的积极任务，也是许多政治运作行为所追求的目标之一。(19)美国学者马斯格雷夫对财政职能的基本定位就是供应公共物品、实现分配正义、实施宏观政策。(20)因而，财政收入的结构应当体现着政府对市场的介入和干预；而财政支出的方向则应体现着“公共性”的基本需求。由于财政收支结构的设计直接体现了政府职能，因而，以公共财政理念为指导，对我国现行的预算收支结构进行适时的调整有助于政府职能的转变和优化。
(一)预算收入结构的调整
1.税制结构由重效益向效益与公平并重转变
目前，我国以间接税为主体的税制结构，在组织财政收入方面虽发挥了重要功能，但因其累退性特征较为突出，限制了税收调节手段的运用，因而具有明显的缺陷。其一，以间接税收入为主，表明政府税收主要是通过社会消费含有较高间接税负的消费品来实现，这种税负分布机制会由于高收入者消费倾向低于低收入者消费倾向，从而导致低收入者税负高于高收入者的不公平现象。其二，税收对经济的稳定器功能，主要体现为直接税的调控。当间接税比重过高时，在通货紧缩和企业亏损条件下，降低所得税不仅空间有限，而且对企业意义不大，而减免间接税，则不仅会大量减少财政收入，而且有向下拉动物价的效应，不利于发挥税收杠杆对经济的稳定作用。其三，目前我国70%以上的税收由企业负担，而企业税收中又有70%左右来自间接税，尽管企业可以将间接税税负转嫁给消费者，但是在企业竞争日益激烈的背景下，间接税税负过高，会造成企业转嫁税负的难度增大，特别是企业纷纷依靠降价手段来维持市场份额时，税负转嫁的空间越来越小，当转嫁不出去时，企业就不得不承担一部分税负，导致效益下降。(21)在当今世界各国国际性的减税浪潮下，这一税制结构自然难以适应国际市场竞争的需要。(22)因此，改变现行以间接税为主体的税制结构极为必要。
在各种税制结构中，以所得税、社会保障税等直接税为主体的税制结构更多的强调公平。由于所得税按照负担能力征收，高收入者适用高税率，低收入者适用低税率，因而体现了税赋公平原则；同时，所得税的累进制具有“内在稳定器”的自动调节功能，不仅有利于调节个人之间分配不公的问题，而且有利于发挥税收的宏观调节作用。此外，由于直接税中的个人所得税、社会保障税(其中大部分)直接由纳税人个人负担，涉及公众个人的利益，所以公众关注的程度较高，财政支出受到公众监督的力度加大，这就可以保证财政支出更加合理、有效。(23)然而，由于这一模式的适用需要有高度发达的生产力和较高的人均国民收入为基础，同时，还需要在经济管理、会计核算、税收征管等方面具备较为先进的方式和经验，因而，多为发达国家采用。
目前，比较适合我国的税制结构应是间接税和直接税并重的双主体税制结构，以此实现效率与公平间的平衡。尽管我国当前的生产力水平以及人均收入水平都还不高，不具备以直接税为主体的税制结构所要求的客观经济基础。但从我国经济发展的趋势来看，生产力水平的不断提升以及人均国民收入的稳定增长都为所得税的征缴提供了增长潜力，因而，逐步提高直接税比重具备一定的可行性。因此，选择双主体的税制结构是在客观分析我国当前经济发展状况的基础上所做的理性选择。
在具体的改革方式上，应调整直接税与间接税的比例，逐步实现由间接税为主向间接税与直接税并重的过渡。据有关资料显示，直接税与间接税的数量比例，高收入国家一般为2:1，中等收入国家一般为1:1，低收入国家一般为0.4:1。(24)从我国今后发展趋势来看，间接税比重应大致降到税收收入的50—60%，相应提高的直接税比重应大致达到税收收入的40—50%。当然，任何制度的演进都是一个系统工程，直接税比重的提高也不是依赖某一种税的单方面改革，而是整个税制体系的协调发展。通过完善税制体系，协调各种税的比重变化，最终实现双主体模式。
2.国有资本经营预算收入制度的日渐完善
自2007年《关于试行国有资本经营预算的意见》和《中央企业国有资本收益收取管理办法》颁布后，有关国有资本经营预算收入制度的争议就未曾间断。这些争议主要集中于两方面：一是红利的收取比例过低；二是收取红利的企业范围过于狭窄。对此，在2010年，经国务院常务会议通过后，财政部发布了《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》(财企[2010]392号)，决定从2011年起将5个中央部门(单位)和2个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围，(25)同时适当提高央企国有资本收益收取比例，其中资源类央企国有资本收益收取比例由10%提高到15%；一般竞争类央企收取比例由5%提高到10%，军工科研类企业收取5%。
该制度相比之前的收益规定无疑具有显著进步，但仍有进一步完善的空间：一是纳入国有资本经营预算的企业范围应进一步扩展。目前，铁路、交通、科技等部门所属中央企业仍未纳入预算试行范围，该现状应尽快予以改变；同时，为保证财政收入的完整性，对于地方国有企业的利润上缴制度也应尽快规范，从性质上看，其亦应属于公共财政收入的重要组成部分；二是收益的收取比例有待进一步提高，尤其是垄断性领域和资源性领域的企业；三是应加强对国有企业的财务管理，保障上缴利润的实现。对于前文提及的转移利润或隐瞒利润的行为，应通过严格的年度审计制度、财务信息报告制度和财务信息披露制度予以规范。
(二)预算支出结构的优化
财政支出结构的优化是建立公共财政体制、保证政府职能转变最重要的环节，也是缓解公共产品结构失衡、弥补社会不公的根本途径。财政支出结构是否合理直接关系到财政支出本身的效率以及公共产品提供的效率。(26)由于每年的财政资金有限，不同的领域对稀缺性的财政资金的取得存在很大的竞争关系，因此，从预算角度对支出结构进行大体平衡和协调，进而实现公共财政的基本目标尤为必要。
其一，严格限制行政管理支出。如前所述，由于行政机关的私利性和内部性，每个行政部门都希望得到更多的预算资金，而这种纯成本的支出实际上降低了预算资金的使用效率。过于膨胀的行政管理费用，实际上损害了社会公众的共同利益。因为在某种意义上，政府与社会公众之间是一种法定的特别信托关系，政府是社会公众的受托人，从社会公众手中集中财力，以提供市场无法提供的公共产品。(27)既然政府手中的财力本是社会公众的公共资金，动用这笔资金的目的就应当是为了受益人的利益，即社会公众的共同利益和长远利益。如果作为受托人的政府滥用权力，就会表现出财政支出行为的侵益性，(28)在本质上这就是一种违背委托人和受益人利益的背信行为。且根据德国统计学家恩格尔所揭示的规律，随着经济发展，行政管理支出占公共支出的比重应当逐步下降。2005年世界各国的统计数据也证实了这一点，即发展中国家行政成本占财政支出比重的平均水平为22.77%，而发达国家的平均水平则为12.61%。(29)可见，无论是基于法律关系分析、统计学规律，还是实证研究，行政管理费用所占的财政支出比例在未来都应当下降。具体到我国，建议可参考国际标准，以不超过财政收入的15%为宜。至于降低行政管理支出费用的具体方法，除推进政府机构改革，合理设置机构职能、配置机构人员外，还应当强调信息公开，而这种“公开性”本身也是公共财政的内在要求。
其二，重点关注民生支出。民生支出主要是对教育、卫生、医疗、就业、社会保障、公益慈善等一系列维持和促进社会和谐发展的基础性、公共性社会事业的投入，是公共财政支出结构调整中需要重点支持的内容。在民主的现代社会中，保障和促进人权是现代国家公共财政的根本目的，而公民的许多基本权利(如健康权、受教育权等)都需要财政的大力支持，这才是公共财政存在的正当性与合理性的主要根源。现代国家的财政安排应努力使公民权利得以最大程度地实现。英国经济学家霍布森就认为，财政应当以增加社会公共福利为其根本目标。在发达国家，民生支出在财政支出中占有重要地位。据国际货币基金组织2000年的统计数据显示，美国为60.3%、英国为57.9%、加拿大为59.3%、法国为70.5%。(30)由于我国目前的经济发展还未达到发达国家的水平，用于经济建设方面的投入要高于西方，同时，由于我们的行政管理效率仍有待提高，行政管理费用难以骤然下降。因此，对民生方面的财政支出很难立刻达到发达国家水平，但是，不断提升民生支出在财政支出中的比例无疑是一个基本发展方向。在今后几年，该比例如能达到财政支出的40%—50%应比较合适。
其三，合理界定经济建设支出。公共财政的背景是市场经济制度。而在市场经济条件下，资源配置主要交由市场进行，政府和财政不应介入过多。针对当前我国经济建设支出，尤其是通过国有资产收益进行的再投资支出过高的现象，需要从两方面进行制度完善：其一，应建立国有资本经营预算与当前公共预算的对接制度。目前，我国财政预算适用的是复式预算法，这样就人为割裂了国有资本经营预算与公共预算的关系，而且如上文所言，在本质上国有资本经营预算理应属于公共预算的范畴。在实行制度对接后，国有资本经营收益在支出方向上，除资本性支出、费用支出外，还可以按照公共财政的要求统筹使用，将提供医疗、教育卫生、社会保障等公共产品也作为其主要支出方向之一。(31)其二，应明确公共产品、准公共产品、私人产品的界限，并以此为标准，确定财政需要逐步退出的“竞争性领域”。这也是财政公共化的内在要求。从学界目前的主流观点来看，自然垄断行业的网络基础设施(如铁路、民航、邮政、供水、供电)、市政基础设施(如道路、机场、港口码头、水利设施、环境污染治理工程)等具有强烈的公益性质，应属于预算投入的范围。另外，基于国家经济安全考虑，关系国计民生的关键性行业应体现国有经济的控制力，国有资产对其投资亦有正当性。除此之外的行业则应交由市场来进行资源配置。鉴于我国正处计划经济向市场经济的转轨时期，经济建设投资比例的设定可以较高于域外平均水平，但应有所限制，以财政收入的20%左右为宜。
这里需要补充说明的是，对介于公共产品和私人产品之间的准公共产品的提供，政府可以通过设计出“补充机制”(32)或者“激励相容机制”，(33)鼓励私人积极参与，引导民间资本投入，这一方面可以提高准公共产品的提供效率和质量，另一方面，还可以降低经济建设费用，将更多的财政资金用于民生支出。
公共财政收支结构受到政府职能定位以及经济发展阶段的直接影响，因而，对其调整和优化需要一个逐步完善的过程，绝非一蹴而就。对此，有学者非常准确地指出，我国财政公共化的内涵应包含两个步骤：一是以财政传统职能的退出推进市场化的形成，二是以逐渐生成的市场机制界定和规范财政活动的范围。因此，财政公共化与经济市场的契合情况直接决定着转轨的绩效。(34)基于此，笔者认为，尽管本文对我国今后预算的收支结构进行了大体构想，但更多意义上只是一种理念和思路。相信随着社会经济的发展、政府职能定位的理性转变、公共财政理念的不断深化，我国的预算收支结构能够走向成熟和完善。
注释：
①Allen Schick，the Capacity to Budget，Washington:the Brookings Institution Press，1990.pl.
②《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》及《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》，载财政部网站，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinw en/201103/t20110317505087.html，2012年1月15日。
③参见张馨、杨志勇、郝联峰、袁东：《当代财政与财政学主流》，东北财经大学出版社2000年版，第181—207页。
④参见刘剑文、郭维真：《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》，《财贸研究》2007年第2期。
⑤参见邓子基：《建立稳固、平衡、强大的国家财政与构建公共财政的基本框架》，《经贸研究》2002年第1期
⑥《央企三年上缴红利仅占利润5.5%》，《每日经济新闻》2010年9月30日。
⑦参见[美]丹尼斯·缪勒：《公共选择理论》，杨春学译，中国社会科学出版社1999年版。
⑧参见《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，载财政部网站http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201103/t20110317_505087.html，2012年1月15日。
⑨参见《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》，载财政部网站http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201103/t20110317_505087.html，2012年4月16日。
⑩据资料显示，各国教育经费支出占国内生产总值的比重，世界平均水平1991年为4.01%、2000年为4.04%、2003年为4.7%。《国际统计年鉴：2006-2007》，中国财政经济出版社2007年版。
(11)参见胡锋：《政府支出结构的固化和风险》，《中国经济时报》2010年1月6日。
(12)来源：《关于2012年中央国有资本经营预算的说明》，载财政部网站，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201103/t20110317_505087.html，2012年4月10日。
(13)苏力：《制度是如何形成的》，北京大学出版社2007年版，第53页。
(14)参见经庭如、李冬梅、胡德仁：《关于优化税制结构的分析和思考》，《经济研究参考》2005年第49期。
(15)参见陈丽萍：《央企分红试运行》，《中国石油石化》2007年第19期。
(16)参见[美]布坎南：《自由、市场和国家》，吴良健等译，北京经济学院出版社1988年版，第28页。
(17)参见前引(11)，胡锋文。
(18)参见张馨、杨志勇、郝联峰、袁东：《当代财政与财政学主流》，东北财经大学出版社2000年版，第72—123页。
(19)参见陈新民：《德国公法学理论基础》(上册)，山东人民出版社2001年版，第181—182页。
(20)参见[美]詹姆斯·M.布坎南、理查德·A.马斯格雷夫：《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》，类承曜译，中国财政经济出版社2001年版，第22—37页。
(21)参见陆丰泉：《我国直接税与间接税改革发展趋势研究》，载江苏国税网http://www.jsgs.gov.cn/art/2007/4/5/art_58_6249.html，2010年10月6日。
(22)有学者对税收负担与经济增长的关系作了实证分析，认为税收负担对经济增长影响较大，与经济增长存在负相关关系：每上升(下降)1%，经济增长率下降(上升)3.866%。因此，适度减税有利于促进经济增长。参见刘军：《我国税制结构、税收负担与经济增长的实证分析》，《财税研究》2006年第2期。
(23)丁淑芬：《我国税制结构的优化与完善》，《宏观经济研究》2004年第10期。
(24)参见前引(21)，陆丰泉文。
(25)这五个中央部门(单位)包括：教育部、文化部、农业部、广电总局、中国贸易促进会；2个企业集团分别为：中国出版集团公司、中国对外文化集团公司。
(26)参见胡鞍钢、胡联合：《转型与稳定——中国如何长治久安》，人民出版社2005年版，第46页。
(27)参见朱大旗：《预算法的修订应以“实现公共需要最大化”为目的》，《中国改革》2010年第4期。
(28)参见刘剑文主编：《民主视野下的财政法制》，北京大学出版社2006年版，第122—123页。
(29)参见孙开：《公共支出管理》，东北财经大学出版社2009年版，第48页。
(30)根据国际货币基金组织编制的《政府财政统计年鉴》(2000年)整理。
(31)目前国有资本经营预算支出主要用于经济建设。例如，2008-2009年中央国有资本经营预算支出达1553.3亿元，其中主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外投资以及改革重组补助支出等。参见《国有资本经营预算编制情况》，载财政部网站http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshju/201005/t20100511_291391.html，2010年5月20日。
(32)参见倪志良：《国债投资的效应分析与今后国债政策的走向》，《投资研究》2001年第11期。
(33)参见商庆军：《公共财政政策的激励相容机制》，经济科学出版社2010年版，第2页。
(34)参见吕炜：《完善体制阶段的和谐社会建设与公共财政安排》，东北财经大学出版社2008年版，第87页。
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