我国当前学前教育政策工具选择偏向及其影响，本文主要内容关键词为：学前教育论文,我国论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）颁行之后，国家发布了一系列旨在促进学前教育发展的政策文件。这些政策文件为我国在近五年扩大学前教育的供给规模，改善学前教育供给结构，优化学前教育师资队伍，推进学前教育的普惠化发展方面显示出了显著的政策效果。但是问题同样伴随着这五年来政策的大量出台而产生。 《纲要》颁行至今的五年时间中，虽然颁行和发布了大量学前教育领域的政策和法规，但是基本都是层级较低的部门法规和规章，其中还包括大量的“通知”和“意见”。[1]这就意味着虽然近几年学前教育政策的数量很多，但大多数都是针对某一问题或某类问题的暂行解决方案。这种针对某一问题或某类问题的暂行解决方案在短期内能够满足特定条件下的发展特定目标的学前教育需要，但是在保障学前教育的可持续长效发展方面存在制度上的固有困难。 由于在地方上，学前教育发展长期被边缘化，各地关于学前教育的政策资源并没有丰富到在没有其他补充的条件下能够独自在短时期内实现这样的政策目标的程度。因此，虽然这五年间学前教育政策大量出台，但是由于各地政策资源的不同，中央相对单一的政策工具使用并不能够给学前教育的发展建立起可持续性的长效发展机制。 因此，分析这五年来我国颁布的学前教育政策中政策工具的类型结构，选择偏向，及其对当前我国学前教育发展可能产生的影响对今后我国学前教育政策工具选择和运用向合理化、综合化转变，从而建立具有可持续性的学前教育发展的长效机制显得必要和紧迫。 二、分析框架的选择与确定 （一）两种框架分析 政策工具研究起于上世纪八十年代。最初对于政策工具的研究只是解释政策工具的内涵、特性等解释和描述性的问题。[2]整个上世纪末和本世纪初是研究政策工具分类的时代。[3]不同研究者从不同的视角和维度进行划分，其中影响力最大的一是麦克唐纳尔和艾莫尔的分类，二是施奈德和英格拉姆的分类。[4] 麦克唐纳尔和艾莫尔按照处理一个问题的现有的选择范围、选择方案和潜在的理论前提、问题、目标、选择方案和与之相关的具体执行问题之间的适切性将教育政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具等四种。[5]几年之后，麦克唐纳尔和艾莫尔又增加了劝告工具，即分为五种政策工具。 施奈德和英格拉姆考虑的问题和麦克唐纳尔和艾莫尔不同，他们假设公共政策几乎总是试图让人们去做他们可能不做的事情或者帮助人们去做他们可能本来不会做的事情。由于公共政策意图数影响社会，因此他要求公众选择或者作出与政策目标相一致的行为。为了实现这一假设，那么公共政策需要通过如下五种方式进行，分别是权威工具、激励工具、能力工具、象征与劝解工具以及学习工具。[6] 麦克唐纳尔和艾莫尔的分析框架以处理一个问题的现有的选择范围、选择方案和潜在的理论前提、问题、目标、选择方案和与之相关的具体执行问题之间的适切性作为分类的依据，其考虑的是如何选择一个适当的方案解决一个公共问题。而施奈德和英格拉姆的分析框架考虑的是如何让公众按照确定的目标而行为，其考虑的是规范公众的行为问题。学前教育政策作为解决当前学前教育问题的规范，显然符合麦克唐纳尔和艾莫尔的理论分析框架。 （二）分析框架的选择 基于以上的分析，麦克唐纳尔和艾莫尔的分析框架更适合分析当前我国学前教育政策工具的选择问题，本研究选择麦克唐纳尔和艾莫尔的分析框架分析当前我国学前教育政策工具的选择状况。 在麦克唐纳尔和艾莫尔框架中，命令工具的组成部分是行为要求规则和惩罚规则，最优运用情境为与预期的行为一致和高度支持，成本为强制、服从和逃避，主要缺点是容易形成敌对关系或者矛盾关系；激励工具的组成部分为短期的资源调整和相关指南，最优运用情境为可以期望的行为差异，成本是监督成本，主要缺点是容易导致过度差异；能力建设工具的组成部分为长期投资和相关指南，最优运用情境为既有机构没有能力回应政策，成本是投资和管理，主要缺点是短期效果较难实现；系统变革工具的组成部分是权威调整，最优运用情境为既有机构不愿回应，成本是反对和抵制，主要确定是难以预料估计效果；劝告工具的组成部分为信息、符号和价值输入，最优运用情境是政策对象群体最有可能依据信息主动做出反应，成本是发布信息，主要缺点政策面临可能被操控的危险。[7] 在麦克唐纳尔和艾莫尔的框架中，每一种政策工具都由组成部分，最优运用情境、成本以及主要缺点构成。每一种政策工具有其特定的适用条件和适用范围，只有在适用范围内才能够最大限度的发挥其效能。在政策目标确定后选择政策工具需要从政策目标、政策资源、政策环境等方面来综合考量，从而选择适当的政策工具和政策工具组合，否则就会影响政策工具效能的发挥或影响政策的最终效果。 三、《纲要》发布以来的学前政策及其所采用的政策工具类型分布 （一）《纲要》颁布以来我国的学前教育政策主要政策文本 在我国，政策是通过文件形式颁布的。[8]这也意味着政府的文件的文本也即学前教育政策的文本。笔者从教育部官网逐一查阅了从2010年7月《纲要》发布以来教育部发布的所有教育相关文件。通过分析和整理共检索到中央政府发布关于学前教育相关的政策共40项。在教育部官网将文件分为三类，分别是中央文件，教育部文件和其他部门文件。在本文中为了方便统计，统一以时间先后顺序进行排列。表1显示，从2010年8月至2015年8月，5年间中央政府及部门共发布学前教育政策文件40项。在所涉及的部门方面，财政、卫生、公安、编办等对学前教育发展具有重要影响的部门基本都有所涉及。这些政策在支持和保障学前教育发展方面虽仍存在不足，但是相比于建国之后至《纲要》颁行61年间中央政府共颁行的35项政策，单从数量维度衡量，这的确是一个巨大的成就。[9]
