中国农村金融三十年改革发展的内在逻辑——以农村信用社改革为例，本文主要内容关键词为：为例论文,三十年论文,改革发展论文,中国农村论文,农村信用社论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
JEL分类号：017，Q14 文献标识码：A 文章编号：1002-7246(2008)10-0071-07
一、改革开放三十年农村金融改革历程与反思
农村金融改革是中国整个金融改革的一个缩影。回顾我国农村金融改革的历程，总的来看，农村金融改革进程和整个金融体制改革进程基本一致，但明显滞后，经历了农村金融机构的恢复建立、农村金融改革的探索、新一轮农村金融体系重构三个阶段。
(一)农村金融机构恢复成立阶段(1979-1993年)
中国的改革始发于农村的改革，通过实行土地承包责任制和农产品价格改革，大大激发了农民的生产积极性。不久，大批商品的生产经营权放开，乡镇企业也广泛兴起，商品经济快速发展。
适应这一阶段商品经济发展的要求，我国恢复农村金融并成立了新的农村金融机构，初步形成了农村金融组织多元化和竞争的格局。一是恢复设立中国农业银行。农业银行的功能主要是统一管理支农资金，集中办理农村信贷，管理农信社。农行集财政性拨款管理、商业性信贷业务和合作制金融组织管理于一身，占据了农村金融体系的核心地位。二是恢复农信社的合作金融组织性质。三是组建邮政储蓄机构。1986年，国务院批准邮政部门恢复办理储蓄业务，并在邮电系统内设置了邮政储汇局，对邮政储蓄、汇兑等项金融业务进行管理。
(二)农村金融改革探索阶段(1993-2003年)
上世纪九十年代中期以来，社会主义市场经济体系开始确立，农村金融机构的经营环境发生了显著变化。县及县以下的乡镇企业和国有企业普遍进行了改制，私营中小企业蓬勃发展。农村劳动力外出打工开始成为农民增收的重要来源。
1992年11月，中国共产党十四届三中全会明确提出了我国金融体制改革的总体目标。同年12月，根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》，我国农村金融体系进行了一系列的改革，初步形成了以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。1994年，新组建的农业发展银行承担起了农副产品收购资金供应管理、扶贫贷款、农业综合开发、粮棉加工、农村小型基础设施建设和技术改造贷款等政策性金融职能；1996年，国务院颁布了《关于农村金融体制改革的决定》，农信社与农业银行脱离了隶属关系，并进行了以合作制为模式的改革；自1998年起，农业发展银行专职发放粮食收购贷款，其他政策性业务由农行承担；1999年，国家全面清理了农村合作基金会，以整顿农村金融秩序，人民银行利用再贷款大力推动信用社发放农户小额信用贷款和农户联保贷款；2000年，江苏进行了农村信用社试点改革。
(三)新一轮农村金融体制重构阶段(2003年至今)
2003年以来，社会主义市场经济体制进一步完善，中国经济正处在城市化和工业反哺农业的阶段，建设社会主义新农村也已成为“十一五”期间的重要任务，公共财政扩大其在农村的作用，为建立商业可持续发展的农村金融体系创造了条件。
这一阶段推进的主要改革措施包括：深化农信社改革，推进小额贷款公司试点，启动邮政储蓄改革，扩大农业发展银行业务范围，改革扶贫贷款发放模式，允许成立村镇银行、贷款公司和互助资金会，试点农业保险等。2003年6月，国务院批准颁布了《深化农信社改革试点方案》(国发[2003]15号文件)，按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”原则，决定在全国8个省吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8个省(市)率先开始进行农信社改革试点，2004年改革试点在全国其他21个省市铺开。2005年下半年起，在5个省区包括山西、四川、陕西、贵州、内蒙进行了小额贷款公司的试点。2006年末，海南省农信社试点工作正式启动，标志着农信社改革在全国范围内全面推开。2006年年底，银监会公布了相关规定，准许建立乡村银行、贷款公司等多种类型的新型农村金融机构。
从我国农村金融改革的三个阶段可以看出，我国渐进式农村金融改革的基本逻辑或特点是以经济建设需求为导向，有需求就有改革。在改革开放之初，我国的改革从农村开始，无论是农村联产承包责任制，还是农村乡镇企业的发展，均需要农村金融的支持，恢复农村金融机构的设立便是最紧迫的任务。随着党的十四届三中全会明确了建设社会主义市场经济的大方向，上个世纪九十年代初期，乡镇集体企业开始改制，私营企业在一些地区出现了突破性的发展。农业银行的商业化改革、成立农业发展银行、信用社与农业银行脱钩、抵押和各种担保条款的引入、以个体信用和农户联保为基础的小额信贷等金融产品的出现，农村金融在支持私营企业和个体工商业发展中发挥了积极的作用。然而，在这一改革过程中，也产生了不少问题：在乡镇企业改制过程中，产生了大量的不良贷款；随着国有商业银行逐渐退出农村金融市场以及对农村合作基金会的整顿，农信社成为了农村金融市场上的垄断者。2003年以来，国家将经济发展的重点重新确立在农村，客观要求重构农村金融体系，支持社会主义新农村建设。
对农村金融的认识在争论和改革中进一步深化。过去，常常农业资金一有问题，就批评责怪农村金融，而较少注意农村金融机构自身的健康和可持续发展，结果使得农村金融出现很大问题，财务不可持续，不但支持不了“三农”，还往往成为被救助的对象。经过多年的改革发展，大家逐步认识到农村经济和农村金融发展是共荣共存的关系。同时，农村金融改革的基本思路也从以单一模式为主转变为以多元化模式为主。应当允许多种形式的金融组织机构在农村同时生存和发展，满足农村经济金融发展的客观需要。这些金融机构，不仅包括农信社，还应包括农业银行、农业发展银行以及其他国有银行分支机构，甚至包括证券、保险、信托、财务租赁等机构。当然，对农村金融市场是否应放开贷款利率，仍然有不同的认识，但越来越多的人开始认识到，农村金融机构的贷款利率应能抵补成本和风险，按照市场规则获得利润，农村金融机构才愿意逐步在农村扩大业务，“三农”的资金需求才能得到更好的满足。
反思三十年中国农村金融体制改革，三个方面的问题值得关注：
一是排斥资金价格的作用，混淆金融与财政的职能。有的人一方面希望信贷资金向农村积聚，另一方面却害怕农村利率提高。显然，由于农村金融成本高、风险大，利率不提高吸引不了资金。依靠行政命令强制资金流向农村，不发挥市场的基础性作用，农村金融商业上不盈利，这显然是不可持续的。可是，提高农村利率不是和扶持“三农”背道而驰吗？其实两者并不矛盾。这里面牵涉到金融与财政职能的关系问题。高出的利率完全可以用财政贴息来解决，这样既明确扶持了“三农”，又可理顺机制，引导信贷资金的投向。由于金融具有有偿性、逐利性和高流动性的特点，强制金融承担这些财政职能，不但目的无法实现，还因违背客观规律，会伤害农村金融的根基，使农村金融萎缩。
二是农村金融准入限制过度，竞争不充分，改革缺乏整体协调性，农村金融服务成本高、数量少。大型金融机构从成本收益的比较出发，服务对象往往是大企业、大集团客户；由于大型金融机构上收管理权限，业务层级增多，难以对“三农”通过及时有效的金融服务。同时，在国有银行、农村信用社商业化改革进程中，由于缺乏有效的财政税收政策引导，不少金融服务从农村市场撤离。另一方面，对新机构进入农村设置了严格的限制，必然导致农村金融服务呈现真空，无法适应农村经济发展。
三是农村金融改革在相当长时间是围绕管理体制改革，只是到最近才逐步认识到农村金融机构公司治理改革的重要性。就农信社的改革而言，面上的改革没有在根本上触动农村金融机构的微观基础，特别是农信社治理结构虚置的问题一直没有根本的改变。
二、围绕农村信用社改革三十年中的主要争论
改革开放以来，我国农村信用社发展大致经历了三个阶段，一是农行代管阶段(1980-1996)。信用社归农行管理。农村基层信用社入股组建县联社，信用社与县联社为两级法人体制。二是尝试以合作制规范农村信用社阶段(1996-2002)。1996年信用社脱离农行，开始恢复合作金融性质。1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织，并由中国人民银行对其进行监督和管理。三是2003年开始的新一轮农村信用社改革。这次改革是在管理体制、产权模式和组织形式等方面的一次全面改革。明确农村信用社的产权关系，完善公司治理，转换经营机制；将农村信用社的管理交由省级政府负责，明确由银监会依法行使对农村信用社的金融监管职能；国家在资金、财税、利率等多方面给予农村信用社政策扶持。
农村信用社三十年的改革发展历程，集中体现了我国农村金融改革的经验教训。农村信用社每一次改革均是适应经济发展的需要，渐进推动的。在改革中逐步理清了中央政府、地方政府、中央银行与农村金融机构的关系，以及农村金融机构与“三农”的关系。在改革进程中也走过一些弯路，如忽视客观条件限制，急于求成，一刀切搞合作制；忽视农村信用社的财务风险，单纯强调农村信用社支持“三农”，结果农村信用社亏损累累，道德风险很大；忽视农村信用社公司治理，内部激励约束机制不健全；等等。2003年以来的农村金融改革取得了阶段性成果，但还有一些问题仍然存在，需要我们总结农村金融改革经验教训，在进一步深化改革中解决。
(一)农村信用社改革是否要拉条
在农村信用社改革中一直存在所谓的“拉条”倾向，即试图成立全国或省统一的农村信用合作社联社。2002年的全国金融工作会议否定了农村信用社全国拉条的可能性。在新一轮农村信用社改革中，仍然存在拉条倾向，不过这次是以省市层次的拉条。
1983年开始，农信社自发地在县一级组建联社，目的是为了增强农信社系统的独立性。但是，由于联社实际上是农业银行县级支行的一个部门，所以其独立性仍然非常有限。2000年7月开始，人民银行和江苏省政府在江苏全省进行了信用社改革试点。作为一种尝试，江苏省开展了以县为单位统一法人的工作，将1658个农村信用社及82个县(市)联社合并为82个法人单位，组建了江苏省级联社。在1999年到2000年间，全国还试点组建了65家市地联社，在北京、上海、天津、重庆、宁夏、江苏6省(区、市)组建了省级联社，在黑龙江、福建、陕西、四川、浙江5省组建了信用合作协会，在农村信用社管理体制上进行了多方面的探索。但由于长期的拉条情结，新一轮农村信用合作社改革无一例外选择了省联社，而没有选择省信用合作协会。
目前，以省联社为平台的农村信用社的管理体制框架已经基本建立，各省联社做出积极努力，在整顿队伍、清收不良、案件治理、内部制度建设等方面取得了一定成效。但从总体效果看，由于制度设计等方面的原因，这种体制本身存在着一些缺陷和问题，突出表现在省联社“三位一体”的职责定位，政企不分，履职边界模糊。受多种因素影响，省联社管理上“越位、缺位和串位”现象时有发生。一些农村信用社在改革过程中热衷于推动以省、市为单位组建农村信用社法人，试图取消县一级农村信用社的法人地位。
(二)农村信用社改革中合作制与股份制方向的选择
农村信用社是选择合作制还是股份制一直争议不断。对农信社改革进行单一“合作制”定位的改革模式，在理论界和实务界引起了很大争论，也一度使得农信社改革陷入徘徊甚至反复的境地。1984年，国务院决定对农村信用社进行改革探索，批转了农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》，这次改革主要是在不改变原有管理体制的前提下，恢复农村信用社的“三性”，即社员互助合作、民主管理和服务社区。在改革探索的基础上，1996年8月，国务院发布了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，提出要把农村信用社逐步改为由“农民自愿入股、社员民主管理、主要为入股社员服务”的合作金融组织。
无论农村信用合作社在农行管理还是在人民银行管理，均没有能真正按照合作金融的思想来管理、经营农信社，使得农信社带上了“官办”色彩，并没有真正实现合作制的方向。一些学者(谢平，2001)提出农村信用社根本无法按照合作制改革，中国不存在合作制生存的土壤，不具备向真正的合作制过渡的可能性，股份制是农村信用合作社改革的必然选择。
2003年以来，新一轮农村信用社改革体现了股份制原则，但由于多方面的原因，农村信用社公司治理虽然在结构上比较完整，但实际运行中仍存在较严重的问题和缺陷，治理效果不明显。原来县联社由人民银行主管，现在则归省联社主管。尽管有增资扩股，有资格股和投资股，但信用社主任和县联社主任仍然由上级主管部门任命，股东大会、监事会等成了摆设。由于股东的权利与责任严重不对称，股金变成了定期存款，股东的主要目的是获得贷款上的便利和利息优惠。信用社的激励机制、监督机制、退市机制等与信用社经营息息相关的微观机制未发挥作用，农村信用社离完善的治理结构还有相当长的路要走。
(三)农村信用社改革与地方政府的作用
在农村信用社改革中如何发挥地方政府作用，一直有不同认识。有人认为地方政府从发展地方经济、保持社会稳定出发，在规范性融资来源无法满足需要时，会倾向于干预金融机构的资金运用。地方政府通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本；然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成一个大的资金窟窿；最后是把这个大的资金窟窿甩给中央。也有人认为，农村信用社作为区域性金融机构，应实行属地化管理，“谁的孩子谁抱”，地方政府不发挥作用是难以想象的。
为了使地方干预的权利和责任对称，国发(2003)15号文提出将农村信用社的管理职能交由省级政府负责，银监会负责对农村信用社的金融监管职能。在省级人民政府的领导下，成立省级联社或其他形式的省级管理机构具体承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。省级人民政府应坚持政企分开的原则，对农村信用社依法管理，不干预农村信用社的具体业务和经营活动，不得把对农村信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府。同时，省政府应承担农村信用社的风险责任。
省联社尽管名义上代表省政府管理农村信用社，但省联社有自身利益，有干预农村信用社经营和做大的冲动，并不一定总代表省政府的利益。
当然，将农村信用社交给地方政府管理后，地方政府开始考虑为农村金融机构创造良好的经营和信用环境，如结合实际出台了本地区支持农信社改革的政策措施。采取了不同措施帮助农信社清收不良资产，打击逃废债，开展信用村、信用户、信用乡镇建设，营造良好的信用环境。建立良好的信用环境。
三、农村金融三十年改革的启示
一是要建立农村金融与“三农”共荣共生的关系，扭转过分强调前者对后者无条件支持的观念。农村金融本身就是“三农”经济的组成部分，农村金融出问题，会直接影响“三农”发展；30年的改革实践证明，只有农村金融能够生存且健康发展，才能对“三农”提供可持续的金融服务，才能有力促进“三农”经济发展。改革中很重要一个方面就是，要进一步理清财政与金融的关系，尤其是财政与金融各自应承担的责任。金融不同于财政，金融服务要坚持等价有偿的原则，金融服务要在商业上可持续。财政应当承担起对“三农”的无偿转移性质的支付，比如直接向“三农”进行的财政性投入，扶贫开发，赈灾救灾等；此外，通过发挥财税杠杆作用，加大对农村金融的政策支持力度，比如对贷款予以贴息、减免税费等措施，引导更多信贷资金投向“三农”。
二是农村金融服务要坚持低成本原则。这是我国农业、农村、农民的现实所决定的，也是国内外农村金融实践所反复证明了的。坚持低成本原则，一是农村金融服务的重心应向下移而不是向上集中。这样才能大幅降低信息成本和交易费用，才能使金融服务贴近农业、农村和农民，才能及时满足“三农”的需求。二是应当大力发展小额信贷，引导民间金融健康发展。小额信贷具有手续简便、利率优惠的特点，符合农户需要；民间金融具有关系型信息的天然优势，一定程度上能够满足正规金融难以涉足或供应不足的农村地区资金需求。
三是农村金融改革要整体推进，试点先行，要存量和增量并重。农村金融改革，从整体角度来讲，涉及国家宏观上、政策安排上对农村金融的整体考虑；从具体落实来讲，涉及农村各类金融机构的定位和分工问题，包括中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社，以及农村金融与“三农”之间的关系问题。一方面，对于中国这么大一个国家，各地情况千差万别，应当尊重各地的首创精神，避免一刀切。因此，改革要统筹兼顾，试点先行，协调推进。另一方面，多元化的农村金融需求同样需要多种形式的农村金融组织形式去满足。同时，现存的农村信用社等农村金融机构可能会经营失败，如果没有退出机制，风险将不断积聚，而如果市场准入过严，增量跟不上，农村金融服务空白会越来越多。因此，开放农村金融市场，扩大准入，建立存款保险，完善市场退出机制，引入良性竞争，已成为解决农村金融服务不足的重要方面。
四是农村金融改革要重视微观机制设计。农村金融改革不但要重视改革方案总体原则，而且要重视落实改革方案的微观机制设计，包括公司治理、内部控制、及时校正措施、连续正向激励机制、避免道德风险等，还要有后续评估体系，才能保证农村金融改革达到预期目标。
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