“营地改革与增兵”：成效、问题与改革建议--基于新疆、青岛、太原、武汉的调查_税收征管论文

“营改增”：成效、问题与改革建议——基于新疆、青岛、太原、武汉四地的调研，本文主要内容关键词为：太原论文,新疆论文,青岛论文,武汉论文,成效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2015)33-0003-10

      一、“营改增”取得的主要成效

      (一)减税效果显著

      “营改增”试点启动以来，交通运输业和部分物流辅助业税收负担略有上升，其他服务业税收负担均有所下降。税收负担下降主要来自两个方面，一是“营改增”试点行业的税负下降；二是非试点增值税一般纳税人接受应税服务因进项抵扣内容增加而带来的税负下降。

      太原市“营改增”后部分现代服务业行业平均税负为3.7%，与本行业营业税平均税负4.8%相比下降1.1个百分点，减税效果明显；其中一般纳税人税负为4.0%，小规模纳税人税负为2.9%。

      从新疆来看，实施“营改增”后，试点纳税人申报应纳税款较试点前总体呈下降趋势，2013年8～12月税款减少净额2.09亿元，2014年1～6月底，试点纳税人整体减少税收8.63亿元。试点行业中有91.36%的企业减税，减税户数主要集中在现代服务业，占全部减税户数的75.79%。其中：陆路运输、航空运输、文化创意、物流辅助、研发和技术服务等行业减税额度较大，减税效果较为明显(详见表1、表2)。

      

      

      从青岛市来看，试点行业减税面达97%，三成以上的一般试点纳税人税负减少，小规模纳税人税负全部下降，减税幅度达36%。惠及“营改增”试点纳税人和原增值税一般纳税人两个群体(详见表3)。

      

      从武汉市来看，2014年1～6月，一般纳税人减税户数为4002户，减税76 660万元；小规模纳税人减税户数为22 892户，减税15 891万元(详见表4)。

      在试点纳税人享受营改增税制改革红利的同时，非试点增值税一般纳税人接受应税服务因进项抵扣内容增加，直接享受结构性减税的政策优惠，税收负担随之减轻。例如，青岛市原增值税一般纳税人因直接享受“营改增”结构性减税的政策优惠，与营改增前进项抵扣相比，可新增抵扣税额12.17亿元。新增抵扣受益较大的是原增值税的制造业和商业批发零售业，其中制造业新增4.44亿元，商业批发零售业新增6.04亿元。以青岛市某汽车制造企业为例，2013年八九月份该企业新增“营改增”项目抵扣额0.12亿元，占同期总抵扣额的2.30%，直接降低增值税税负0.51个百分点。

      (二)对经济发展方式转变起到了积极促进作用

      1.有效促进了现代服务业的发展。从四地实践来看，“营改增”对现代服务业的发展影响尤为显著。例如，武汉市到2014年5月底，现代服务业新增33 954户(研发和技术业、信息技术业、文化创意业和鉴证咨询服务业，分别净增3216户、4044户、7478户、10 483户)，比试点初期净增2.31倍。

      2.引导企业转型升级。“营改增”打通了第二、第三产业增值税抵扣链条，营改增后企业购买的运输车辆、油料、设备等可以作进项税进行抵扣，鼓励了企业增加投资，加快技术改造，用新技术、新工艺、新材料、新设备改造企业的产品开发、工艺流程、市场营销和企业管理等环节，全面提升工业层次和水平、加速拓展市场，有力推动了社会经济结构调整。例如，青岛市某广播影视龙头企业在“营改增”未实行时无法享受更新设备带来的固定资产抵扣，而营改增后该单位加大设备投入，加快专业设备更新，由此增加固定资产抵扣500万元，预计年缴纳增值税减少400万元，税负降低14%。

      

      3.促进产业分工细化。受益于“营改增”后重复征税问题的逐步缓解，实施“营改增”推动了企业经营专业化，促进了主辅分离。例如，“营改增”后，青岛市初步统计已有300余户企业集团实施了主辅分离。主辅分离后，改变了企业过去“大而全、小而全”的经营模式，将物流辅助、仓储、研发设计、物流等生产性服务功能从主业中剥离出来，成立新的公司运作，促进辅业做大做强。

      (三)有效激发了创业、增加了就业

      “营改增”对现代服务产业的发展起到了较好的促进作用，服务业新办企业快速增加，直接形成了新的劳动力需求，创造了新的社会就业机会，促进了劳动力资源由第一产业和第二产业向第三产业有序转移。例如，青岛市2014年一季度末，全市各类单位就业人员为289.9万人，服务业企业就业人员为95.1万人，占总就业人数的33%，同比增长7.9%。其中，就业人员增速较高的行业主要有信息传输、软件和信息技术服务业，交通运输、仓储和邮政业，科学研究和技术服务业等，其增速均超过10%，成为服务业吸纳就业人员的助推器。再如武汉市2012年12月，“营改增”企业户数15 250户，从业人数21.2万人占全市的4.12%；至2013年年底，武汉市“营改增”企业户数39 710户，从业人数74.15万人占全市的14.01%。考虑到户管转移、主辅分离等因素，预计“营改增”后，2013年新增创业和就业人数约6.7万人，体现了“营改增”对激发创业、增加就业的巨大作用。

      (四)有利于对外贸易发展

      “营改增”后，服务外包实行零税率，企业向境外单位提供的符合条件的研发和技术、信息技术、文化创意、物流辅助、鉴证咨询服务和广播影视服务等均可享受免税服务，这些优惠政策为服务类企业走出国门，积极参与国际竞争扫除了税收障碍。“营改增”试点一年来，截至2014年7月底，青岛市已有6户应税服务企业实现出口服务，享受抵退税额2517万元；63户企业享受跨境应税服务免税1.26亿元。此外，原营业税制度下，境外向境内提供劳务需要承担营业税纳税义务，且税款不能抵扣，加大了劳务引进的税收成本。“营改增”后，进口劳务所负担税款能够纳入国内增值税抵扣，有利于更好地从国际市场上引入劳务资源特别是技术成果。截至2014年7月底，青岛市接受境外单位或者个人提供的应税服务代扣代缴税款后抵扣进项2.03亿元，直接降低了境内企业税负。

      二、“营改增”面临的突出问题

      (一)部分行业或企业税负增加

      “营改增”在起到总体减税效应的同时，也导致了交通运输业和部分物流辅助业等部分行业或企业税负增加。例如，青岛市1382户税负增加企业行业分布中(见表3)，物流辅助服务和交通运输业占有较大比重，分别为717户、155户，分别占试点一般纳税人户数的5%、1%。增税金额分别为8607万元、1453万元。在税负增加企业中，月均税负增加1万元以下的682户，占全部税负增加企业的49.3%，累计增加税负210万元，占税负增加总额的1.9%。月均税负增加1万～10万元的522户，占全部税负增加企业的37.8%，累计增加税负1829万元，占税负增加总额的16.6%。月均税负增加10万元以上的178户，占全部税负增加企业的12.9%，累计增加税负8998万元，占税负增加总额的81.5%，主要由以下四个原因造成。

      一是税率调整。比如交通运输类企业在营业税税制下的税率为3%，“营改增”后的增值税率陡增至11%，这意味进项抵扣须达到8%以上，税负才能实质降低。电信业2014年6月1日纳入营改增试点后，由原营业税3%的税率改为11%和6%两档税率改征增值税，如果进项税额少的话，税负将大幅增加。

      二是部分企业受进项税额抵扣规模的影响较大。有企业在试点初期由于购置或更新固定资产较少，会导致短期内税负有所增加。但是，当其购置或更新固定资产时，税负会出现下降。

      三是存在抵扣不足的现象。比如物流企业的费用包括燃油费、过路过桥费、人员工资、车辆折旧等几大项。其中，路桥收费站不可能给物流企业开具增值税发票(路桥费是物流企业成本构成的重要部分，占到总成本的30%～40%)，也就是说过路过桥费无法作为进项抵扣；燃油费用方面，长途行驶的货车经常会遇到没有增值税发票、只有普通发票的加油站，这部分燃油费用也无法冲抵增值税。

      四是营改增未全面推开导致部分企业税负上升。目前，营改增尚未全面推开，可抵扣范围未尽充分，这也是导致部分企业税负上升的一个原因。

      (二)“营改增”政策设计存有一些问题

      一是税率设置档次过多。目前，“营改增”税率有17%、13%、11%、6%，容易出现低征高扣现象，对地区经济影响较大，也会带来税收征管的难题，如货运代理业务、收派业务。

      二是一般纳税人认定标准需整合。目前，增值税一般纳税人认定标准有50万、80万和500万元，标准过多。特别是“营改增”纳税人认定标准规定为500万元，标准过高，不利于税收征管。

      三是部分“营改增”税收政策需明确。如国际货运代理政策以及融资租赁企业政策等，易滋生税收管理风险。

      四是增值税专用发票管理亟待完善。“营改增”进程中，中小企业、个体工商户占比较大，试点后纳税人对取得专用发票意向更加明显。目前税收制度中，对免税放弃规定较为严格，未达起征点的个体工商户无法向购买方提供专用发票，如果要开只能放弃免税。

      五是过渡性政策有待规范。部分省份对于“营改增”试点工作中，因政策调整导致纳税人税负增加的部分，给予了适当的财政补贴。而对于经济不发达省区则存在一定困难，如新疆财政基础薄弱的省区，则无力承担此部分财政补贴。

      六是相关政策不明确。例如，融资租赁企业政策问题。包括：从事融资租赁企业购置机动车直租业务的单位，因未取得机动车销售资质，不能开具机动车销售发票。融资租赁企业超3%即征即退按月或季退税后，年度清算全年实际税负未超过3%，前期已退税款是否需补回。售后回租业务承租方开具不征税的普通发票不易控管。

      七是缺乏配套的地方税收优惠政策。“营改增”后，从事管道运输、有形动产融资租赁等行业的纳税人增值税税负提高幅度较大，国家给予了增值税享受即征即退政策，但以增值税为基数的城建税、教育费附加却没有优惠政策，企业负担依旧较重。

      (三)加重了地方财政收支压力，地方税体系以及中央与地方财政关系亟须调整

      营改增在减轻纳税人税负的同时也导致了短期内财政税收的减少，使地方财政税收承受巨大压力。

      一是地方税体系单薄、缺少主体税种的问题更为突出。虽然划给地方政府的税种数量并不少，多达十多种，但这些税种往往都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数量少的小税种。营业税是地方财政收入第一税种。例如，2008-2012年太原市营业税占地方税收收入的比重大体在40%～45%左右。由于营业税收入转为增值税收入，将导致地方税体系的主体税种和支撑失去，进一步加剧地方税体系单薄、缺少主体税种的问题。

      二是地方财政收支压力加剧。虽然在营改增试点期间，税收仍属于地方政府，但这只是过渡性的政策。营改增后，地方所得的增值税收入有所上升，但整体税负是下降的，所以地方增加的增值税收入并不能弥补营业税收入的减少额。例如，截至2014年6月底，青岛市共有3.37万户企业纳入“营改增”试点范围，试点减税面达90%以上，累计为试点企业减税达27.87亿元，虽然原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，但营改增范围扩大到营业税征税范围的全部行业后，青岛市将每年减少地方财政收入51亿元，尚无税源弥补缺口。另一方面，在试点过程中，部分地区针对试点改革中税负增加的企业出台了多种补贴政策，这有利于缓解和消化改革增加的税负，顺利推进改革试点，但在财政收入减收的同时又额外增加了补贴支出，从而形成减税和增支两方面压力。

      三是财力与事权不相匹配的矛盾更为突出。1994年的分税制改革后，财力在向中央集中，但事权却在进一步下放。目前，地方负责征收的税种基本是成熟一个中央收走一个，而对于“支出”而言，则中央“只请客不埋单”情况较为普遍。如义务教育、公共卫生、社会保障和环境保护等公共产品都主要由地方政府承担主要责任。地方政府的财权和事权的严重失衡，导致了地方政府的“乱收费”、举债以及“土地财政”现象。所以，急需解决的问题是中央政府和地方政府的事权划分问题，应通过法律明确每级政府的事权，在此基础上，按照“财力与事权相匹配”的要求，确定中央与地方的税收分配关系。

      (四)加大了税收征管风险，亟须税收征管制度改革

      营改增改革后，也在一定程度上对增值税的税收征管产生影响。

      一是增值税征税范围扩大，增值税纳税人数量的增加，会对国税局的征管能力提出更高要求，也增加了征管上的风险。“营改增”后，增值税因属共享税种，由国税局征收，提高了征管效率，但庞大的纳税主体，对税收征管部门的能力提出了更高的要求。按现行税率规定，小规模纳税人由原使用营业税5%的税率变为适用增值税3%的税率，可以预计，随着“营改增”政策的不断推进，小规模纳税人将不断增多，税收征管部门的征管范围、征管难度将面临更大挑战。

      二是试点企业由缴纳营业税改为增值税，也对企业的税务管理提出了较高的要求。例如，企业内部管理过于粗放，内控机制不完善，有些环节没有明确的合同和管理方式，导致进项取得不充分。

      三是虚开发票加大了管理的难度。税务机关对不开具发票或者开具“虚假信息”发票的行为难以进行有效管理和监督，仅仅通过确保发票载体的真实性的办法已难以发挥作用。例如，一般纳税人接受试点交通运输业小规模纳税人向税务机关代开的增值税专用发票，是按照发票上注明的运输费用金额和7%的扣除率计算抵扣进行税额的，而小规模纳税人是按照简易征收率3%缴纳增值税，这与增值税税收制度设计相悖，存在增值税征收链条断裂的问题，这样会出现小规模交通运输企业虚开发票的问题，给监管带来新的难题。

      三、政策建议

      (一)完善试点政策，提高“营改增”的改革效应和运行质量

      1.完善试点政策，降低对税负增加行业的不利影响。针对“营改增”推行中存在交通运输等部分行业税负增加的问题，应完善试点政策，尽可能降低其对交通运输等税负增加行业的不利影响。

      一是适当增加进项抵扣项目。对于占有企业较大成本比例的过路过桥费、保险费、房屋租金等应纳入进项税抵扣范围。对于一些相对固定而实务中难以取得增值税专用发票的支出(如燃油消耗、修理费等)按照行业平均水平测算应抵减比例，将这些项目的支出作为减计收入处理，计算销项税额。

      二是完善发票开具管理及配套制度。建议落实与运输企业采购相关单位实时开具增值税发票的制度，作为运输企业主要抵扣项目的燃油、维修、汽车配件等成本的增值税发票，由于其具有数量巨大、发生地分散且难以实时取得特点，因此，无论对运输企业本身的统计核算工作，还是对燃油销售、车辆维修和配件销售等企业都要做许多准备工作。

      三是进一步完善增值税抵扣链条。目前，只有一般纳税人才实行增值税抵扣制度，但一般纳税人只占增值税纳税人总户数的15%左右，数量庞大的小规模纳税人按3%的征收率征收，有的甚至以核代管，并不具备增值税的特征。增值税是以票管税，对用于增值税抵扣的发票要求很高，目前能够用于抵扣的发票主要是增值税专用发票等，所以增值税的抵扣链条仍然不完整。如交通运输业固定资产占总资产比重很大，部分企业在“营改增”之前已完成资产的更新改造，增值税没能得到抵扣，而在今后一段时间内，资产更新改造的规模很小，能够抵扣的增值税也相应很少，“营改增”后，税收负担必然会加重。

      2.在全国范围内统一过渡性财政扶持政策。部分省份对于“营改增”试点工作中，因政策调整导致纳税人税负增加的部分，给予了适当的财政补贴。而对于新疆财政基础薄弱的省区，则无力承担此部分财政补贴。在全国范围内建立统一的税收扶持政策，替代目前各地实行的财政扶持政策，确保市场经济有序竞争，以公平税负、促进公平竞争。

      3.合并、简化增值税税率。营业税按营业额全额为计税依据，按行业设置不同税率，体现政府对特定行业的扶持和引导，而增值税是对增值额征税，从理论上来说是中性税，要求的税率档次相对较少，但由于各行业经营特点不同，可抵扣的范围不同，如果使用统一的税率，会导致部分行业的税负不平衡，所以在“营改增”试点中，又增加了11%和6%两档低税率。在试点行业中，有形资产租赁服务业的税率为17%，交通运输业的税率为11%，其他试点行业的税率为6%，小规模纳税人为3%的征收率。

      从税收征管角度看，多档税率给纳税人提供了税收筹划空间，不利于增值税的规范管理。建议对现行增值税17%、13%、11%、6%和3%征收率五档税率，取消13%税率，改为17%、11%、6%和3%征收率四档税率。

      4.整合降低试点企业一般纳税人准入门槛。应税服务年销售额未超过500万元的纳税人为小规模纳税人，远高于商业企业80万元和制造业50万元的小规模纳税人标准，因此小规模纳税人占试点纳税人的比重较高(超七成)，增值税抵扣功能受阻。国家应在加强对小规模纳税人财务会计核算及管理监督的基础上，在政策设计上进一步降低试点企业一般纳税人准入门槛，提高试点一般纳税人占全部纳税人的比重，确保增值税抵扣链条的延伸。建议将增值税一般纳税人认定标准统一为80万元～100万元，同时，改审批制为登记制，方便更多纳税人实施防伪税控管理。

      5.进一步明确相关政策。对融资租赁企业超3%即征即退的，建议对即征即退政策规定每年进行清算，全年实际未超过3%的不得享受即征即退政策。对售后回租业务，建议按融资标的物发票原件及复印件和对标的物出具评估报告确定的公允价格，以及融资租赁合同确定的融资额度进行差额扣除申报处理，取消承租方开具零税率发票或非增值税纳税人由税务机关代开发票又不预缴税款的方式。

      6.加快推进增值税立法。增值税立法是“营改增”改革效果的体现和根本保证。必须在加快推进“营改增”改革的基础上，广泛集中各方面智慧，加快增值税立法进程，推动“营改增”切实走上规范化、法治化、科学化轨道。

      (二)统筹设计，全面推进“营改增”

      一是推行建筑安装业“营改增”。建筑安装业涉及大量小规模纳税人，改征增值税主要面临进项抵扣难题。根据测算，建筑企业可抵扣项目包括建筑材料、建筑劳务费、有形动产租赁等，不能取得抵扣凭证的成本费用占成本费用总额的50%左右。因此，在保持建筑安装行业税负不变以及不影响财政收入的前提下，建筑安装业可采用11%税率。

      二是推进金融业“营改增”。金融业实行“营改增”面临的问题主要是金融业务类型复杂，既有传统业务，也有层出不穷的衍生金融创新业务。其增值额计量核定、税率设定、发票管理、征免划分等都是全新课题，税制设计的难点在于银行理财产品、保险产品、基金、期货期权等金融衍生品。一般贷款业务、金融商品转让和保险业务及外汇转贷业务等是间接收费的金融服务，应为“免税项目”。对金融衍生品征收增值税，应根据其交易特点，合理确定纳税人、征税对象、税目、税率，建议按照3%征收率实行征收。

      三是推动文化体育业、餐饮服务业“营改增”。文化体育业、餐饮服务业等生活性服务业，服务对象多为自然人或社会组织，对增值税抵扣链条影响不大。由于纳税人数量众多，情况繁杂，经营规模普遍较小，财务核算不规范。均可划为小规模纳税人，按照3%征收率实行征收。

      (三)根据“营改增”后征管形势变化，加快推进税收征管制度改革

      一是推动税收征管制度的改革。1994年，伴随中国税制改革及财政体制改革分设了国家税务局、地方税务局。国税、地税机构分设对于加强税收征收管理、堵塞税收漏洞发挥了重要作用，但随着中国税制改革的推进，财政体制的进一步调整国税、地税机构分设的弊端逐渐显现出来。“营改增”在全国全面实施后，要推动地方税收征管制度改革。

      二是进一步加强增值税征收管理。对虚开增值税专用发票违法犯罪，进一步加强数据分析、税源监控和综合管理，加快税收征管信息化建设，加大对重点行业管理，保持高压严厉打击态势。关注各行业的税负率，打击虚开代开、真票假开、假票真开等违法行为，以维护合法纳税企业的权利，避免税款流失。做好骗税风险防范与查处，加大对偷骗税行为的打击力度。

      三是推进营改增后的国地税机构改革。国地税的设置问题可以参照国内在省以下分税制的实践做法，即允许各地“因地制宜”，而不是“统一体制”。因此，建议允许地方根据各自的实际情况自行决定分设或合并，而不是实行全国“一刀切”。例如，目前上海和西藏等部分地区在1994年后国地税就并没有分设。地方上对于国地税机构，不论是分设还是合并，都应该根据本地的实际情况，包括区域管理范围和税收征管能力等方面，通过相关改革措施，尽可能地在保障税收收入征收效果的前提下能够进一步地提高税收征管效率。而此，可以从以下两个方面来实现：

      (1)国地税分设下的改革措施。在保持现有分设的格局不变的情况下，通过一些相关制度上的完善来提高效率。一是在进一步调整分税制的财政体制的前提下，科学划分清国税和地税之间的管理范围和执法权限；二是在国税和地税之间建立起完善的信息交换和交流制度，加强两个部门之间的相互协调配合；三是实现国税与地税在个别机构上的合并或者合并办公。按照上述有关组织结构的调整的方案，在服务和信息等方面对国税和地税的机构实行合并，为后续的合并奠定基础。例如，可以将国税和地税的服务大厅进行联合设置或者合用，以及建立起统一的信息中心。这样做，不仅便于纳税人，也有利于税务部门的组织结构的调整和改革，可以一定程度上提高税收征管的效率。

      (2)国地税机构合并的改革措施。从营改增改革的试点开始，不仅新扩大的增值税的征管由国税机关负责，原来地税机关负责该行业营业税征管的人员也应调入国税机关，即人跟业务走。这样，当增值税扩围改革完成时，将形成大国税与小地税并存的格局，那时再对两个机构的最终整合下决心。

      (四)以“营改增”为契机，加快推动地方税改革

      适当扩大地方政府“税权”，将“营改增”与房地产税、资源税、环境税的改革协调推进，逐步建立以行为财产税为主体的地方税收体系。

      1.建立以财产税为主体的基层政府地方税体系。根据有关资料，发达国家财产税收入占地方税税收入总额比例较高，美国占80%，加拿大占84%，英国占93%。相比较我国财产税水平远远低于发达国家，已经不适应我国的经济发展状况。开征以房地产税为代表的财产税，作为地方政府的主体税种是必要的选择。按照“宽税基、简税制”的税制改革原则，有必要合并简化相关税费，开征统一规范的房地产税。在立法时设定比较大的征税范围，为今后房地产税的发展留出空间。同时，通过合理的起征点或免征额等政策设计，使农村及绝大部分城镇居民的房屋免征房地产税，并尽可能将赡养负担、按揭贷款等家庭状况考虑在内。以房地产的评估价值作为计税依据，可每三至五年重估一次。现阶段宜采用比例税率，待条件成熟再调整为累进税率。由中央政府统一立法，按生产经营用房和居住用房实行不同的税率，规定税率幅度，地方政府可在统一规定的税率幅度内，根据当地经济发展状况确定具体适用税率。

      2.加快相关税种改革。其一，开征环境保护税。从较全面的和长期的角度来看，我国环境税的征收范围应设定为包括废水、废气、固体废弃物和噪音等在内的污染物排放和二氧化碳排放。一是各类污染物排放。通过对我国重大环境问题的梳理以及未来发展趋势的预测，水污染控制、大气污染防治、固体废物污染防治等将是我国未来环境保护工作中的重点。例如，仅工业废物排放就构成我国污染源的70%。此外，噪音等污染也属于污染物排放的范围。环境税有必要将这些污染物纳入到征税范围中。二是二氧化碳排放。目前，理论界对二氧化碳是否属于污染物还存在着一定的争议，因此，本文不将其作为一般的污染物而独立处理。由于二氧化碳排放造成对全球气候变化的影响，因此国际上也将碳税被作为生态保护的一个重要税收手段。我国作为世界上二氧化碳排放大国，为了应对全球气候变化和促进国内节能减排，适时开征碳税也应该作为未来开征环境税的一个重要内容。在具体税种形式选择上，可以考虑开征名称为“环境税”或“环境保护税”的税种，并将上述征税范围设置为环境税的税目。在体制上，建议将环境税明确为中央与地方共享税，为调动地方积极性，建议将环境税作为共享税，由中央和地方按一定的比例(如8∶2)分享。环境税收入应专项用于环境保护，在各级财政建立“环保基金”，实行专款专用，主要用于环境保护，也可用于支持相关行业的节能减排以及可再生能源发展。划归地方收入的部分，用于污染物相对不易扩散的治理支出，如生活垃圾清理支出、污染监测支出及本地区的绿化工程支出。划归中央税的部分，则逐年累积用于各项需要长期治理的跨地域项目，如江河湖泊污染治理、大气治理及防护林工程等。通过划归收入，也同时划定中央和地方的治理责任。

      其二，改革资源税。应扩大资源税改革范围，将土地、水、山场、草场、海洋、所有矿产、地热、进口资源等纳入课征范围。考虑到目前全面开征资源税具有一定的难度，可采取循序渐进、分步实施的办法，直至实现全面覆盖。应根据资源品的特征，采用“从量定额”和“从价定率”并存的方式。对价格波动大、核算复杂的仍然采取从量计征方法，其他尽量实行从价征收。对资源税税率进行适时调整，使其总体保持提高趋势，以缓解日益严重的资源环境问题。此外，要根据资源的稀缺程度和战略地位，对一些战略性资源实行特殊税率。除海洋石油资源税作为中央收入外，其余资源税收入作为地方财政收入。由于各地资源禀赋不同，可考虑由省级统筹一部分收入，用以平衡各地区资源税差异，防止地区收入差距过大。

      其三，改革城市维护建设税。当前我国的城市维护建设税是增值税、消费税和营业税三税的一种附加，而不是一个独立的税种，收入规模小，无法与当前城镇化建设需求相适应。当前城建税应改变其附加税的地位，实行独立征收，以纳税人的销售或经营收入为计税依据，同时税率做相应调整。

      (五)重塑中央地方财力与事权关系，提升地方治理能力

      一是适当下放部分税权。目前营业税是地方主体税种，“营改增”后，分税制将面临严峻考验。建议赋予地方一定的税权，使其与地方实际密切结合，增强税制的灵活性和适应性，真正构建财力与事权相匹配的财税体制。如对于税基具有相对独立性和明显地域性，不易产生地区之间转移，且对宏观经济影响较小的地方税，有必要下放部分税政管理权。对一些地方性色彩明显的资源，则应赋予地方政府直接开征、停征的权力。

      二是调整增值税中央与地方分享比例。在“分税制”体制下，增值税属于共享税，中央和地方享有比例分别为75%和25%；营业税归属地方政府所有，是地方税的主要税种，也是地方政府财政收入的主要来源。据统计，2012年，全国营业税收入为15 748亿元，占税收收入总额的15.7%；如新疆营业税收入占税收收入总额的37.1%；在现行财税体制下，“营改增”必然导致地方财政收入大幅度减少，对地方的财政提出更为严峻的挑战，将面临更大的困难。因此，“营改增”改革所要解决的首要困难就是要保证地方财政收入的稳定和增长，要统一分享比例，理顺分税制财政管理体制，稳定地方财政收入。调整中央和地方对增值税的分享比例。根据测算，中央和地方的分享比例调整为50∶50比较合理。

      三是细化中央地方事权范围与支出责任，并与财权、财力配置相适应。为减轻地方财政压力、理顺财政分配关系，尽快出台指导性文件，明确中央与地方事权划分的指导思想、基本框架、改革方向和主要措施。这不仅可减轻地方财政压力，而且有利于地方推进行政审批制度等改革，并在考虑税收属性、征管条件、市县承受能力等因素，规范地方的收入、事权以及支出责任划分。列举各级政府的全部事权范围，相应明确支出责任，并配置相应的财权与财力。对于长期性项目和跨区域项目，应明确相关政府责任主体的分摊比例；对“营改增”造成的地方支出压力，应重新明确划定中央与地方各级政府支出责任，并同步明确相应的财权与财力配置。

      四是进一步完善转移支付制度。进一步完善中央与地方两级财政的转移支付关系，优化税收返还机制，降低专项补助支出，提高一般性转移支付比例，减少专项转移支付份额。对专项转移支付应减少并加以规范，大力减少各部委再分配资金的规模，对现有专项转移支付项目进行清理。同时，由于我国各区域之间仍然存在较为明显的地区差距，有必要研究建立规范的横向转移支付制度。

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